Monitoreo de políticas públicas

Monitoreo de los compromisos asumidos por el gobierno del Uruguay en la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer

Por María Bonino

g I. El monitoreo de los acuerdos de las conferencias de El Cairo y Beijing

La serie de conferencias promovidas por las Naciones Unidas en la última década (El Cairo, Copenhague, Beijing, Hamburgo) ha generado un hecho social nuevo, caracterizado por la participación de la sociedad civil, a través de múltiples organizaciones y redes sociales. Esta participación no solamente llevó a estas conferencias nuevas voces y demandas, influyendo en sus resoluciones, sino que ha generado una práctica también nueva: el compromiso de las organizaciones no gubernamentales en el seguimiento de las conferencias. Estos hechos están sin duda asociados a una nueva forma de entender el fortalecimiento y la ampliación de la ciudadanía, donde el ejercicio de los derechos va más allá de la representación parlamentaria e implica la posibilidad de proponer directamente, incidir en las decisiones y controlar el cumplimiento de las acciones de los gobiernos elegidos.

El "seguimiento" de las conferencias implica tanto la formulación de propuestas y el lobby ejercido por las organizaciones no gubernamentales para dar cumplimiento a los acuerdos, en conjunto con diferentes actores gubernamentales y no gubernamentales, como lo que se ha denominado "acciones de monitoreo" de los acuerdos alcanzados. El monitoreo implica entonces control y evaluación del grado o nivel en que las resoluciones han sido cumplidas.

Ahora bien, los acuerdos de las conferencias hacen referencia a dos niveles de la realidad. Por un lado describen «estados de situación" y analizan los diagnósticos de determinada área problemática que se desea modificar. Por otro lado, definen estrategias o planes de acción necesarios para modificar un determinado estado de situación. Desde la sociedad civil se ha denominado Voluntad Política1 de los Estados participantes en las conferencias, al conjunto de acciones, planes y programas -creación de organismos, previsión de presupuestos, realización de estudios, etc.- dirigidos a cumplir con una de las metas acordadas. 

El monitoreo de los estados de situación no representaría mayores dificultades metodológicas en la medida en que las «situaciones» son aspectos de la realidad traducibles a indicadores, generalmente relevados por los sistemas de estadísticas nacionales. En el caso de la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer, hablamos de indicadores tales como el acceso de las mujeres a la educación, al empleo, a la participación política. Pero, como se vio en este monitoreo, para diagnosticar la "situación" en materia de violencia, no existen en el Uruguay registros estadísticos que la releven en forma adecuada.

La Comisión Nacional de Seguimiento relevó entonces dichos diagnósticos durante el año 1998, recogiendo la información secundaria más actual en cada área y en muchos casos realizando procesamientos especiales. Es de señalar, además, que dicha información se encuentra dispersa, no existiendo un organismo que la concentre y actualice en su conjunto. Si bien, por un lado, el Instituto Nacional de Estadística ( INE) releva la información relativa al empleo en forma permanente, la información sobre participación política fue necesario relevarla directamente, la información sobre salud se encontraba dispersa y la información sobre violencia doméstica debió partir de la elaboración de indicadores y formas de registro que no existen hasta el momento.

El monitoreo de la Voluntad Política de los Estados resulta mucho más complejo que el manejo de indicadores, por varias razones.2 Los indicadores representan a un nivel empírico una realidad que debe ser observable y medible. Su sentido debe ser además unívoco, no pueden existir opiniones diversas en su interpretación. En la medida en que se relevan acciones, la dificultad estriba en diseñar indicadores suficientemente «objetivos» para poder valorar el cumplimiento o no de un acuerdo. En este sentido, para este monitoreo, se consideraron como actos o acciones de Voluntad Política aquellos que se encuentran explícitos en la redacción de un objetivo, de un plan o un programa de acción. Es decir que, más allá del discurso individual o la voluntad personal de quienes ocupan cargos gubernamentales, solamente se toman como indicadores los objetivos explicitados. De esta manera se intenta un acercamiento a una objetividad relativamente difícil de construir.

En segundo lugar, y como fue dicho, los indicadores deben ser medibles, ya que su objetivo es poder ver una evolución o establecer medidas de comparación. Nuevamente, para las acciones de voluntad política, no siempre es factible transformar los acuerdos en unidades de medida (números, porcentajes, suma de dinero, etc.). Tal es el caso, por ejemplo, de la existencia a nivel nacional de un Plan de Igualdad de Oportunidades. El indicador en este caso es la existencia o no existencia de dicho plan.

La última línea de dificultades para el monitoreo de la Voluntad Política tiene que ver con la recolección de información. Si los indicadores de situación provienen generalmente de relevamientos nacionales a través de censos o encuestas de hogares, la información de las acciones de Voluntad Política no se encuentra concentrada ni relevada. El relevamiento implica una tarea ardua ya que la seriedad de la valoración que se haga de la voluntad política depende en gran medida de la confiabilidad de la información. 

g II.Monitoreo de Voluntad Política realizado en las áreas seleccionadas por la Comisión Nacional de Seguimiento de Beijing

El monitoreo se concentró, como fue mencionado, en cinco áreas:3 Trabajo, Educación, Salud, Violencia y Participación Política. Asimismo, por razones de tiempo y recursos, solamente se relevó lo actuado por el Gobierno nacional, la Intendencia Municipal de Montevideo y, en algunos casos, las Intendencias del interior. El monitoreo fue realizado entre marzo y julio de 1998, por lo cual no comprende las acciones realizadas con posterioridad 

Los indicadores de Voluntad Política se construyeron a partir de los acuerdos de la Conferencia de Beijing en cada área y de acuerdo al diagnóstico de la situación de las mujeres en el Uruguay que fue realizado para dicha Conferencia por el Grupo Iniciativa Beijing. Estos indicadores, como se verá, significan un primer avance en la identificación de información en cada tema, y no agotan de ninguna manera el volumen de información necesaria para valoraciones más abarcativas y profundas. Se espera que en años sucesivos no solamente puedan seguirse estos indicadores para percibir avances o retrocesos, sino que puedan agregarse otros, más afinados, que den mayor cuenta de cada realidad en particular.

Para recabar la información correspondiente a los indicadores establecidos, se entrevistó a personas en cargos de responsabilidad en cada oficina o departamento y se relevó la información que aparece en los informes narrativos de cada área: tipo de actor y tipo de acciones, la fecha de inicio de la acción, origen de la iniciativa, financiamiento, nivel de implementación, objetivos y metas, cobertura, algunas características de la implementación y los resultados e impactos en los casos en que existen tales evaluaciones.

Es de destacar el esfuerzo que significó recopilar esta información y tener por primera vez en el país un relevamiento de las acciones y programas encarados, información que se encontraba dispersa, sin recopilar ni sistematizar. No existe un organismo que la concentre, incluso dentro de la misma área. El conjunto de los informes complementan la enumeración de los indicadores y ofrecen un panorama de las acciones y programas en curso a nivel gubernamental e institucional .

g III. Monitoreo de la Voluntad Política en las áreas seleccionadas

A continuación se presenta una síntesis de la información recabada para cada área, según los indicadores propuestos para las mismas, y una breve valoración de los avances y vacíos detectados.

aA -  Indicadores de Voluntad Política en el área de trabajo

• Valoración de Voluntad Política en el área de trabajo
  
  El primer elemento considerado para establecer un indicador de voluntad política en esta área consistió en valorar la existencia o inexistencia de información relevante desagregada por sexo. En este sentido el Instituto Nacional de Estadística releva la información tomando en cuenta las características de la fuerza de trabajo según sexo y edad. Sin embargo se considera una carencia el hecho de que no existe desagregación por sexo en las mediciones de pobreza ni existe un relevamiento en relación al trabajo en la esfera de la reproducción biológica y social.
  
  Se observa un avance reciente a nivel del Ministerio de Trabajo en relación a la preocupación por la inserción de las mujeres en el mercado laboral. En este sentido se destacan, como aparece en el cuadro anterior, el Programa de Igualdad de Oportunidades en el Empleo, que aún no se implementa, y la conformación de la Comisión Tripartita de Igualdad de Oportunidades, así como evaluaciones de impacto por sexo.
  
  En relación al apoyo a la gestión empresarial de mujeres aparece un programa referido a mujeres en situación de pobreza a nivel rural. No existen programas que transversalicen una perspectiva de género en el conjunto de programas que distintos organismos gubernamentales desarrollan para el estímulo de la pequeña y mediana empresa. Esto se complementa con la ausencia de políticas de acción positiva a nivel de empresas estatales o privadas.
  
  A partir de la información obtenida en las entrevistas puede advertirse que, en términos generales, la preocupación por acciones orientadas a mejorar la situación de las mujeres depende, más que de políticas gubernamentales, de la incidencia de las personas que se ubican en lugares de responsabilidad y de la influencia de organismos internacionales.

aB. Indicadores de Voluntad Política en el área de educación

• Valoración de Voluntad Política en el área de educación
  
  En esta área aparecen dos carencias de importancia en términos de Voluntad Política para combatir las desigualdades de género. Por un lado la escasa preocupación por integrar el análisis de estas desigualdades en los programas de formación docente (donde solamente se identificó un seminario en el interior del país en el año 1997) y en los contenidos curriculares de Educación Primaria y Secundaria. Sólo aparece como tema -»Los nuevos roles de la mujer»- en el Programa de Historia de Secundaria. La segunda carencia constatada se refiere a la ausencia de educación sexual en los programas de Primaria y Secundaria. Los docentes reciben alguna capacitación en el tema, dentro del área de educación para la salud, y ésta constituye además un área extracurricular optativa. La eliminación de un programa de formación de docentes en educación sexual a comienzos del actual gobierno, que no ha sido sustituido, hace más preocupante el hecho. Existen acercamientos a la temática desde el gobierno local de Montevideo, vinculándose extracurricularmente a algunas escuelas y difundiendo, a través de seminarios, publicaciones y concursos la preocupación por introducir el análisis de género en la educación formal.
  
  Asimismo, a nivel universitario, aparece la preocupación de los estudios de género concentrados en el Departamento de Sociología a través de una Unidad, de seminarios y diversas investigaciones. No se identificaron investigaciones, cursos ni seminarios en otras facultades o departamentos, salvo en el Departamento de Trabajo Social.

aC. Indicadores de Voluntad Políticia en el área de salud

• Valoración de Voluntad Política en el área de salud
  
  El monitoreo en el área de Salud se concentró fundamentalmente en Salud Reproductiva y permitió constatar el surgimiento de nuevas acciones gubernamentales en esta materia a partir de 1996. El Programa del Ministerio de Salud Pública (Maternidad-Paternidad Elegida), si bien tiene carácter nacional, ha tenido un desarrollo mayor en Montevideo y se ha iniciado su implementación en tres departamentos del interior. Su estrategia es sustancialmente asistencial, relacionada con la planificación familiar conjugada con algunas acciones educativas. Cuenta con apoyo del FNUAP, existiendo el compromiso ministerial de asumir el total de los costos una vez finalizado el apoyo internacional.
  
  En el Ministerio se identificaron otros tres organismos que dan cuenta de una mayor consideración sobre la temática a nivel gubernamental. Sin embargo si bien sus objetivos se relacionan con el diseño e implementación de políticas de salud de la mujer, no se visualizan con claridad sus acciones, el grado de coordinación intra e interinstitucional ni los recursos propios para su sustentabilidad.
  
  A nivel del gobierno de Montevideo se señala la creación, también en 1996, del Programa de Atención Integral a la Mujer (PAIM) en coordinación entre la División Salud y la Comisión de la Mujer de la IMM. El Programa se implementa en 13 policlínicas municipales, y atiende tres áreas: control de embarazo, prevención de cáncer génito mamario y Maternidad Informada y Voluntaria asociada a la planificación familiar. Tiene una estrategia de cambio en el modelo de atención hacia un modelo integral que incluya la perspectiva de género y un componente de capacitación a equipos de salud y comisiones barriales. Cuenta también con apoyo del FNUAP.
  
  Si bien las acciones mencionadas dan cuenta de un avance en el desarrollo de políticas en salud sexual y reproductiva, sería importante la ampliación de las mismas en términos de recursos y de su integralidad, fundamentalmente en el interior del país.
  
  La inexistencia de información estadística acerca de distintos aspectos de la Salud Sexual y Reproductiva de las Mujeres constituye un punto de urgencia a considerar. Su existencia implicaría un indicador clave de voluntad política, dada su incidencia en el diseño de políticas públicas en la materia.

aD. Indicadores de Voluntad Política en el área de violencia

• Valoración de Voluntad Política en el área de violencia
  
  El relevamiento de indicadores permite apreciar un incremento global en la atención dispensada a la temática por parte de los ámbitos gubernamentales. Se destaca el aumento de comisarías especializadas en el interior del país y la creación de la Comisión Interministerial para elaborar un Plan de Prevención, Detección y Atención,