La Banca
Multilateral de Desarrollo (BMD)
y la
energía en México
Equipo Pueblo
27 de julio de 1997
INDICE
I. PANORAMA DEL SECTOR ENERGÉTICO DE MÉXICO
A. Balance Energético
B. Política energética en México
1. El marco legal
2. Tarifas
C. Potencial del uso de
fuentes renovables no convencionales y para mayor
eficiencia
D. Impactos ambientales y sociales
II. EL PAPEL DE LA BMD EN EL SECTOR ENERGÉTICO
A. Panorama de las
inversiones de la BMD en México
B. Prioridades y tendencias de la BMD en el sector
C. Las políticas de la BMD y su influencia en México
D. Unos proyectos del Banco Mundial
E. Un proyecto del BID: Samalayuca II
III. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
I. PANORAMA DEL SECTOR ENERGÉTICO EN MEXICO
A. Balance energético
México tiene una gran base de recursos energéticos, contando con grandes cantidades de petróleo, gas natural, carbón térmico y recursos hidrológicos. Es además un país rico en potencial solar y eólica. Sin embargo, desde el descubrimiento de grandes cantidades de hidrocarburos durante los años setenta —el cual cambió la posición de México de una de ser importador neto de hidrocarburos a ser uno de los productores con mayores reservas a nivel mundial- el país descansa sobre todo en hidrocarburos para sus necesidades energéticas. Estos descubrimientos favorecieron drásticamente las cuentas económicas de México, pero al mismo tiempo, han tenido un impacto fuerte en la contaminación y ha servido como un desincentivo para desarrollar un sector energético más sustentable.
Según el informe de energía para 1995 elaborado por la Secretaría de Energía, la demanda energética en México manifestó un lento crecimiento de una tasa media anual de 1.7% entre 1980 y 1986, resultado de la severa crisis ecocómica que vivía el país. De 1986 a 1992, creció rapidamente a una tasa media anual de 4.5%. Después de una desaceleración del crecimiento en 1992 y 1993, en 1994 las ventas internas de productos petrolíferos y gas natural crecieron 7.8%. Entre 1980 y 1994 se presentó un cambio en la estructura de la demanda de combustibles, dado que los de uso automotriz crecieron a un ritmo sensiblemente mayor (7.6%) que los utilizados por la industria (3.4%). A partir de 1992, sin embargo, el crecimiento de ventas internas de gasolinas se ha ubicado en 1.6% anual en promedio.
Durante 1995, las exportaciones de energía aumentaron 0.4%, de las cuales el petróleo crudo representó 91.8%, los productos refinados el 8.0% y la electricidad el 0.2%. Las importaciones disminuyeron 20.9%, respecto del año anterior, como resultado de la crisis, la cual causó una menor demanda de productos refinados, que descendieron 31.1%. En este mismo año, el consumo nacional de energía se redujo 2.1% y la composición del consumo final energético fue la siguiente: 38.9% en el transporte; 36.2% en el sector industrial; 20.6% en los sectores residencial, comercial y público; y el 2.6% restante se destinó al sector agropecuario.
A continuación revisamos brevemente la situación de las fuentes de energía en México, a base de datos oficiales de la Secretaría de Energía (Programa de Desarrollo y Reestructuración del Sector de la Energía 1995-2000, Poder Ejecutivo Federal, 1995.)
Hidrocarburos
Se reconoce que las reservas de hidrocarburos son las octavas del mundo y equivalen al 38% de las reservas totales de América Latina en 1995. México es el séptimo productor de hidrocarburos y el décimo exportador de crudo a nivel mundial. Los principales yacimientos se localizan en el sureste del país y en la zona del Golfo de México frente a las costas de Veracruz, Tabasco y Campeche. Actualmente es en esta zona de donde se extrae casi el 85% del petróleo y gas asociado. En cuanto a las reservas probadas y probables, en este momento hay un debate. Según el Programa de Desarrollo y Reestructuración del Sector de la Energía 1995-2000, desde 1984, las reservas probadas han declinado a una tasa media anual de 1.2 por ciento y se ubicaron en 63,220 MMB al inicio de 1995. Para 1997, PEMEX habla de un incremento en las reservas mediante un nuevo sistema de evaluación, además del descubrimiento de nuevas fuentes por la costa de Campeche. Mientras tanto, diversos especialistas han advertido sobre la falta de exploración que ha traído como consecuencia el nulo crecimiento de las reservas actuales, a tal grado que advierten que sólo tenemos petróleo para cinco o diez años más a los ritmos de explotación actuales.
((Bajo la presión de su creciente deuda externa, México ha buscado maximizar las exportaciones de petroleo para mejorar su balance de pagos. Esta política ha traído consequencias negativas en términos ambientales, ya que en la prisa de extraer y exportar, habían varios acidentes y no se cuidaban los pozos y...))
Gas Natural
En relación al gas natural, México se encuentra entre los diez principales productores y consumidores a nivel mundial. Nuestras reservas son abundantes pero al igual que con el petróleo poco se ha hecho de investigación para sumar nuevas provincias productoras. En términos absolutos, las reservas actuales de gas natural suman a 68.4 billones de pies cúbicos. La explotación de estas reservas siempre ha quedado atrás de la explotación del crudo, aunque el discurso del gobierno va cambiando en el sentido de querer aprovechar mejor el gas natural como alternativo a otros hidrocarburos más contaminantes.
Potencial Hidroeléctrico
El potencial hidroeléctrico del país actualmente se explota sólo el 34% y éste es de una magnitud de 82,319 gigawatts hora (GWH), mismo que se podría duplicar si se incorporan cientos de proyectos (373) que se encuentran en etapa de identificación.
Aunque México cuenta con más de 300 cuencas hidrológicas con un escurrimiento anual superior a los 400 mil millones de metros cúbicos de agua, su distribución no es uniforme. Dos terceras partes del territorio mexicano son catalogadas como desérticas o semiáridas. El norte del país cuenta con sólo 3 por ciento de los escurrimientos, mientras más de la mitad se ubican en el sureste. ("La crisis del agua en México," La Jornada Ecológica, 28 de junio de 1995, suplemento especial.) Esto implica que la mayoría de proyectos hidroeléctricos se han desarrollado en el sureste, donde hay menos habitantes, pero se lleva la mayoría de la electricidad hacía el centro y el norte del país.
Otras fuentes
Se tienen evaluadas 662.9 millones de toneladas de carbón térmico, distribuidas en cuatro cuencas principales: Villa de Fuentes-Río Escondido, Coahuila con 535.4 mil millones de toneladas (MMT), Colombia, Nuevo León con 91.7 MMT, La Mixteca, Oaxaca con 31 MMT y Barranca Sonora con 4.8 MMT.
En energía geotérmica, se tienen reservas probadas por 1080 megawatts (MW) de capacidad. En total, se han identificado más de 500 focos termales, en sus distintas modalidades: agua caliente, fumarolas, volcanes de lodo, sofataras, pozos de agua o una combinanción de éstos.
Se estima que las reservas de uranio ascienden a 14.5 miles de toneladas de las cuales se tienen ubicadas 10.6 mil toneladas (MT). El potencial uranífero continúa siendo incierto, ya que la exploración quedó suspendida en los primeros años de la década pasada. El país cuenta con varias plantas nucleares, aunque las instalaciones más importantes son las dos unidades de la Central Nucleoeléctrica de Laguna Verde. Estas plantas han enfrentado mucha resistencia de la población a nivel nacional, pero sobre todo en la zona regional. Las autoridades seguramente consideran esta resistencia en su planeación futura.
Finalmente, la biomasa representa el 6.9 porciento del consumo energético nacional. La leña se usa principalmente para cocinar en las comunidades rurales y el bagazo de caña se usa en los ingenios azucarero((s)). Aunque el país cuenta con bosques extensivos, la deforestación es un problema serio. Recientemente el gobierno anunció un programa de promover plantaciones comerciales en los estados del sur, lo cual ha enfrentado a la oposición de algunas comunidades de la selva. El Banco Mundial ha estado promoviendo un proyecto de manejo comunitario de los bosques, lo cual ha incluido mecanismos para la participación de las comunidades locales, sobre todo en los estados del sur. Desafortunadamente, el proyecto ha enfrentado obstáculos puestos por el gobierno, precisamente por la cuestión de participación ciudadana.
El sector eléctrico
La capacidad instalada de generación de energía eléctrica pasó de 14,625 MW a 31,649 MW durante el periodo 1980-1994. Durante este periodo, la importancia del petróleo como fuente de estas plantas creció, mientras la importancia relativa de las plantas hidroeléctricas se reducía.
El crecimiento promedio anual de la disponibilidad de energía eléctrica en los últimos 15 años fue de 5.87 por ciento, en tanto que la población del país creció a un ritmo del 2.0 por ciento. En 1994, las ventas de energía eléctrica ascendieron a 111.5 terawatts hora (TWH) de los cuales 53.8% se destinaron a la industria y a otros usuarios de servicios de alta y media tensión; 25% a usuarios residenciales; 8.8% al sector comercial; 5.8% al riego agrícola; 4.8% a los servicios municipales; y 1.8% a la exportación a empresas de Estados Unidos y Belice.
B. Las políticas energéticas en México
En hablar de las políticas energéticas en México, es muy importante diferenciar entre lo que las dependencias encargadas del sector energético establecen como políticas públicas y aquellas que realmente se convierten en el quehacer en el sector. Al respecto tenemos los siguientes propósitos que configuran el programa de desarrollo y reestructuración del sector de la energía 1995 - 2000: "el objetivo general del programa es fortalecer al sector energético para aumentar su aportación a un desarrollo económico vigoroso, sustentable y equitativo, garantizando la rectoría del Estado en la materia."
En cuanto a PEMEX se establece que: "se propone fomentar las actividades de refinación, procesamiento y comercialización de hidrocarburos hasta la venta de primera mano. La ampliación de la plataforma petrolera será altamente prioritaria." Así como se establece la incorporación de particulares en las actividades de almacenamiento, transporte y distribución de gas natural. En cuanto a la generación de electricidad se establece "desarrollar la infraestructura de generación, transmisión y distribución para satisfacer los crecientes requerimientos de la economía en su conjunto."
Con la excepción de la mención del "desarrollo sustentable" como objetivo general, hay poca mención de la eficiencia y la conservación como propósitos del sector. Las inversiones en el sector son indicativas que los hidrocarburos seguirán siendo el recurso energético más importante. Del presupuesto total para el sector, programado para 1997 ((de $69,025.2)) millones de pesos, se queda con 50,263.1 PEMEX, que representa el 72.8% del total de la inversión. Para el subsector eléctrico se destinan sólo $18,535.1 millones de pesos, para investigación 156.3 millones y finalmente, para los organismos desconcentrados y otras entidades se destinan 59 millones de pesos.
Otro gran elemento en las políticas del sector es la privatización de infraestructura, servicios, investigación, y por ende el riesgo de la apropiación del recurso natural energético (petróleo, gas natural, etc.) en sí mismo. Estas políticas han sido acompañadas con el recorte de trabajadores, y la disminución de sus salarios y prestaciones (sobre todo para el trabajador petrolero). Sin embargo, es necesario señalar que a pesar de la propuesta privatizadora, esta ha chocado al interior del mismo aparato gubernamental con grupos que no están muy convencidos de dicha propuesta, lo que ha dado como resultado que se paralicen las inversiones pues no hay esquemas totalmente definidos, como sucedió en la venta de petroquímica y en la Comisión Federal de Electricidad. Donde se han concretado mas acuerdos de inversión es en la distribución de gas natural. Para llevar adelante este esquema de privatización previamente se modificaron la constitución y varias leyes y reglamentos derivadas de la misma.
En cuanto al impulso de otras fuentes de energía, no hay una política clara para asegurar su explotación adecuada que nos permita predecir que a corto o mediano plazo cubrirán una mayor parte de la demanda de energía. Podemos concluir que existe una política energética bien estructurada en cuanto a hidrocarburos (dando prioridad a su explotación y exportación), aunque esta no se pueda implementar fácilmente. En lo tocante a energía eléctrica no hay acuerdo sobre una serie de políticas en torno a la privatización, al sistema a implantar que pueda darle coherencia a la infraestructura existente y además incorporar a los productores de la iniciativa privada. En resumen, el sector atraviesa por una serie de ajustes estructurales que obedecen a las políticas arriba mencionadas pero que por el momento no permiten implementarlas
1. El marco regulatorio
En materia de energía se han establecido las normas que regulen las actividades encaminadas a la generación, distribución y establecimiento de tarifas tanto por parte del Estado como por parte de los particulares que se avoquen a estas actividades. En el mismo sentido se ha establecido la regulación de las relaciones entre el Estado y los particulares.
En materia de energía eléctrica y de gas natural, la constitución señala los límites de las áreas estratégicas en las que el Estado puede operar y en donde es posible la participación de los particulares.
El artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala que las tierras y las aguas comprendidas dentro del territorio nacional corresponden originariamente a la nación y que ésta tiene el derecho de transmitir el dominio de ella a los particulares. También dice: "La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con el objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública..." (párrafo 2)
Hasta Noviembre de 1995 el párrafo cinco del mismo artículo señalaba que la Nación era la única con facultad de generar, distribuir y almacenar petróleo y sus derivados, así como lo referente a la energía eléctrica. A partir de entonces se hicieron cambios que abrieron camino a la participación privada en algunas de estas áreas, particularmente en la generación de electricidad y en el transporte y almacenamiento de gas natural.
A partir de octubre de 1995 la Comisión Reguladora de Energía (CRE) se constituyó como un órgano autónomo y separado de la Secretaría de Energía (SE). Particularmente, la regulación se enfoca a las relaciones entre los particulares y el Estado y más específicamente en lo que se refiere al mercado de energía eléctrica y el mercado de gas natural.
En este ámbito existe una carencia en la regulación de adquisiciones de energía eléctrica por parte de productores independientes y pequeños productores. La regulación se encamina a que los precios de energía eléctrica alienten la participación en la producción de energía, así como el de quienes tienen a su cargo la prestación del servicio.
En materia de petróleo y gas natural la CRE es la encargada de la regulación del suministro eficiente, de la construcción y operación de los ductos instalaciones y equipos. Lo hará conforme a las normas oficiales mexicanas mediante un reglamento en el cual se establecen los instrumentos por los que se fomentará el desarrollo eficiente, como son el otorgamiento de permisos, el método para los cálculos de tarifas y precios, los términos y las condiciones de los servicios. El reglamento abarca zonas más detalladas las cuales deben de ser elaboradas a base de consulta pública, según el propio reglamento.
2. La política de precios y tarifas
La estructura tarifaria es un factor fundamental para el desarrollo del sector. El objetivo, según el gobierno, es que la política de precios y tarifas incorpore consideraciones de carácter económico, financiero y productivo-social. Así mismo, las nuevas políticas toman en cuenta la participación de los particulares, con la esperanza de que generen los recursos financieros necesarios para sufragar los costos y se reduzcan los subsidios por parte del gobierno. Es de suma importancia que se tomen en cuenta las consideraciones de tipo social que abarquen la equitativa y justa distribución del servicio, así como los requerimientos de energía de la sociedad. Esto último implica la existencia de subsidios ((para consumidores de bajos ingresos). Sin embargo, ((bajo el sistema de hoy)) estos subsidios no se dirigen exclusivamente a las zonas de bajos recursos y con necesidades específicas, sino también se otorgan a empresas grandes y usuarios de altos ingresos.
Aunque se supondría que la Comisión Reguladora de Energía tendría el derecho de establecer las tarifas, de hecho es la Secretaría de Hacienda la que se encarga de fijar las tarifas eléctricas para la CFE. Esto ha llevado a conflictos y complicaciones. Hacienda interviene en las tarifas eléctricas a base de consideraciones macroeconómicas que no necesariamente reflejan la situación de la compañía ni las necesidades de sus usuarios.
Las tarifas eléctricas y de combustibles en México están muy por debajo de los costos reales. El gobierno federal, por medio de sus empresas estatales, ha subsidiado el uso de electricidad y gas licuado durante décadas, con el argumento que estos son necesidades básicas de la población. A partir de los años ochenta, sin embargo, era evidente que estos subsidios no eran sustentables e impulsaban el uso poco racional de los recursos. Así que a finales de los años ochenta, el gobierno, junto con el Banco Mundial, empezó a reestructurar el sistema tarifario para ir eliminando los subsidios al consumo.
Esta política no ha sido fácil, dadas la crisis económicas recurrentes. Aun con un constante aumento de tarifas, la CFE no logra cubrir sus costos. Cuando las tarifas empiezan a acercarse a los niveles de costos reales, hay una nueva devaluación, la cual reduce sustancialmente el progreso ganado hasta ese momento. Aunque en 1994, el precio de la electricidad cubría el 80% por ciento del costo de su producción, a partir de la crisis, este se redujo al 75 por ciento en 1995 y poco más de 50 por ciento en 1996, como resultado, los subsidios gubernamentales al sector necesariamente suben. Se estima que, durante 1995 y 1996, el sector eléctrico recibió más de 22 mil millones de pesos (cerca de $3 mil millones de dólares) en subsidios directos por parte del gobierno federal. (Zúñiga, Juan Antonio, "La política del sector eléctrico impone un constante aumento de tarifas, a pesar de los subsidios oficiales," La Jornada, 8 de enero de 1997.) Para 1997, el gobierno no contempla tener que subsidiar a la CFE; sin embargo, espera destinar unos 6 mil 148 millones de pesos a la empresa Luz y Fuerza del Centro, la cual provee servicios a la ciudad de México y la zonas en su alrededor.
Se agudiza esta situación dado el alto nivel de dependencia del sector en insumos y financiamiento importados. Se estima que el noventa porciento de la maquinaria y el equipo del sector eléctrico es importado. Además, el sector financiero de México —donde la gran mayoría de los bancos comerciales enfrentan una crisis de cartera vencida— no es capaz para financiar proyectos de largo plazo, como son los proyectos energéticos. Así que, el financiamiento privado para el desarrollo del sector, más que nada vendrá del extranjero.
Se maneja un sistema nacional de tarifas variadas, por sector y nivel de uso. Según Antonio Rojas, un ejecutivo en la CFE, este sistema es necesario para homogeneizar a nivel nacional, y no perjudicar a los que no tienen los recursos locales para generar su energía. Sin embargo, esto ha llevado a conflictos políticos, ya que los campesinos de Chiapas —uno de los estados más pobres del país— se quejan de que están subsidiando a usuarios de energía (a niveles per capita mucho más altos) en los estados del norte, que son algunos de los más ricos del país.
Antonio Gershenson, asesor de la Comisión de Energéticos de la Cámara de Diputados, explica que el trato parejo a varios sectores no tiene sentido. Por ejemplo, explica, "En el caso de la tarifa 1-E de verano, se subsidian los primeros 2 mil 500 kilowatts-hora a todos parejo... en todo el país los que consumen más de esa cantidad de electricidad son en números redondos 11 mil usuarios, que son grandes consumidores, y en 1995 cada uno de ellos tuvo un subsidio de alrededor de mil 500 pesos al mes en promedio... en conjunto fueron beneficiados por un monto superior a los que se destinó ese año al combate de la pobreza." (Zuñiga, Juan Antonio, "La tarifas eléctricas, nudo gordiano que impide avanzar al sector," La Jornada, 9 de enero de 1997.)
Este favorecimiento a los grandes usuarios se ha reflejado en las estadísticas del consumo de electricidad para el año 1996. Las pequeñas empresas que reciben energía en baja tensión, poco más de dos millones de usuarios, tuvieron una reducción en su consumo eléctrico del 2.7 por ciento. Mientras tanto, el consumo de las empresas medianas, unos 80 mil usuarios, tuvieron un aumento de 10.1 por ciento; y las grandes empresas, aproximadamente 400 en todo el país- tuvieron un incremento de 15.3 por ciento. Así que, aunque la gran mayoría de usuarios empresarios bajaron su consumo de electricidad, el consumo total subió 7.2 por ciento, mucho más que el 5 por ciento estimado por las autoridades. (Gershenson, Antonio, "Tarifas y generación eléctrica," La Jornada, 11 de mayo de 1997, p. 5.)
C. Potencial del uso de fuentes renovables no convencionales y el mejoramiento de la eficiencia
1. Energías renovables no convencionales
Los mayores costos relativos de las energías renovables siguen siendo un obstáculo para su expansión en México. Con la excepción de proyectos hidroeléctricos de gran escala, fuentes renovables están siendo usadas más que nada en pequeños proyectos piloto. Además, mientras siga habiendo disponibilidad de petróleo, la tendencia oficial es a utilizarlo y pensar en el corto plazo. Con una perspectiva de largo plazo, sin embargo, algunas fuentes renovables están acercándose a un nivel competitivo con fuentes tradicionales.
Un obstáculo al desarrollo de fuentes renovables como solar y eólica es la CFE. Según analistas del Centro de Investigación en Energía, bajo la mentalidad de la CFE, si hay dinero para una nueva planta, lo toman sin preocuparse por el tipo de tecnología que se usa. Por eso, los proyectos solares y eólicos no han avanzado, porque por el momento no hay suficiente inversión ni traen suficientes rendimientos en el corto plazo. Sin embargo, un avance positivo que sólo recientemente se ha llevado a cabo es que la CFE, en vez de sólo calcular los costos inciales de instalar un proyecto o planta, ahora va incorporando (poco a poco) los costos reales durante la vida del proyecto. Estas prácticas deberían hacer las fuentes renovables más atractivas para la inversión. Al mismo tiempo, sin embargo, según algunos analistas, hay un temor dentro de la CFE a las energías renovables porque pueden poner en evidencia la ineficiencia de la CFE y sus plantas termoeléctricas.
Aun considerando estos obstáculos, hay proyectos impresionantes basados en energías renovables. Se estima que México cuenta con unos 40,000 sistemas de paneles solares instalados, los cuales se usan para generación de luz eléctrica (sistemas fotovoltáicos), para calentamiento de agua, o para bombas de agua. Un ejemplo de esto constituye el proyecto Electricidad Rural con Energía Solar. Este proyecto, que se lleva a cabo por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), tuvo sus orígenes en la CFE. Promueve el uso de energía solar por fotovoltaje en el techo, para la iluminación (únicamente) en unos 10,000 poblados en varias regiones del país.
Al mismo tiempo, sin embargo, SEDESOL lleva a cabo un proyecto de apoyo a municipios pobres con el apoyo del Banco Mundial. Este proyecto —que es una especie de Fondo de Inversión Social (FIS)— ofrece a los municipios un menú de posibles obras públicas que pueden ser financiadas con el dinero de SEDESOL y del Banco. Aunque la electricidad es uno de los posibles proyectos, sólo se puede escoger electricidad de la red. Considerando que la mayoría del dinero de este programa va a municipios rurales, debe haber más flexibilidad, para que las comunidades rurales puedan escoger proyectos no tradicionales para el suministro de electricidad, si es eficiente y de menor costo.
Hay otro proyecto piloto eólico de la CFE en la Ventosa, Oaxaca que provee 1.6 MW de energía eléctrica. Sin embargo, estudios recientes indican que en esta región hay un potencial eólico de hasta 600 MW. Según analistas del Centro de Investigación en Energía, recientemente una compañía danesa, Vestas, propuso a la CFE un proyecto eólico de 300 MW en la Ventosa. Ofreció garantizar la venta de electricidad en cuatro centavos por kwh, cuando el promedio para el sector es de cerca de seis centavos por kwh (entrevista con el Dr. Manuel Martínez, Centro de Investigación en Energía, marzo, 1997). Este costo es menos del costo promedio para proyectos eólicos a nivel mundial de .06 a .08 centavos por kWh. La CFE dijo que sólo compraría la energía a dos centavos por kwh, un precio imposible para el mercado mexicano. Así que la empresa aparentemente se fue a Brasil a vender su servicio.
2. Eficiencia energética
En opinión de algunos expertos (entrevista con Dr. Manuel Martínez), con la tecnología disponible actualmente se podría alcanzar hasta un 20% de ahorro con simples reformas administrativas. Tanto el gobierno como unas ONGs dedicadas a pequeños proyectos alternativos están llevando a cabo programas para promover el uso de fuentes renovables de energía y para mejorar la eficiencia energética. Aunque la mayoría de estos programas son relativamente pequeños, existe la capacidad institucional y técnica para expandirlos. El problema se centra en el hecho de que la crisis económica se ha combinado con una falta de voluntad política para limitar los recursos disponibles para tales esfuerzos. Para que estos programas tengan un impacto importante a nivel nacional, hay que integrarlos en las políticas y los proyectos macros del sector energético en México. Todavía siguen siendo vistos como "proyectos piloto" o "proyectos alternativos", en vez de ser parte de una estrategia global para el sector.
Además de algunos programas de eficiencia y ahorro que promueve la CFE, hay dos instancias relacionadas con el gobierno que están encargadas de promover el uso eficiente y el consumo racional de la energía. Uno es un fideicomiso privado, establecido por la CFE, y otro es una agencia intersecretarial. Estas agencias tienen una alta capacidad de promover programas innovadores a nivel nacional. Sin embargo, sus presupuestos siguen siendo relativamente limitados.
El Fideicomiso de Apoyo al Programa de Ahorro de Energía del Sector Eléctrico (FIDE), fue fundado en 1990 por la CFE y la Compañía de Luz y Fuerza del Centro (CLyFC) como una agencia privada que busca promover el uso eficiente de la electricidad. En los últimos siete años, FIDE ha apoyado proyectos para unas 50 instalaciones industriales y otras 85 empresas comerciales. Además ha financiado 90 proyectos de alumbramiento público (Silver, Daniel, "Mexicós FIDE: A Leading Light for Energy Efficiency," E-notes, vol. V. no. 1, Jan-March 1995, p. 5; y Cardona, Carlos, "Mexican Energy Efficiency: Public Interest and Private Initiative," E-notes, vol. VI, No. II, November 1996, p. 4). El FIDE facilita los esfuerzos colaborativos entre las empresas públicas, el sector privado y los sindicatos. Entre 1990 y 1995, se estima que los proyectos del FIDE han resultado en un ahorro de 5,400 GWH (aproximadamente 5 por ciento del consumo nacional de electricidad durante este periodo) y ha evitado la necesidad de incrementar la capacidad de generación en cerca de 180 MW (Biller, Dan y Suzanne Maia, "Pursuit of Sustainable Energy Development in the Americas: A Look at Recent Progress," The World Bank, November, 1996, p. 18). Para el año 2000, el FIDE busca incrementar estos ahorros al 12 por ciento de la demanda nacional de energía. Según el FIDE, sus programas dieron por resultado la reducción de dióxido de sulfuro, óxido de nitrógeno, y dióxido de carbono en más de 420 millones de toneladas. En sus primeros cinco años de operación, el FIDE manejó fondos de unos $16 millones.
La Comisión Nacional para el Ahorro de Energía (CONAE) es una agencia intersecretarial que coordina las políticas de ahorro eléctrico del gobierno federal. Entre sus iniciativas está diseñando unos estándares mínimos para productores que consumen energía. Se espera que por medio de estos estándares se ahorren 40,000 GWH por año a partir del año 2004 y se evite la necesidad de unos 2,000 MW en nueva capacidad de generación. Según la CONAE, existe el potencial de ahorrar 15 por ciento de la energía consumida por los sectores industriales, del gobierno federal y de alumbramiento por medio de medidas para hacer más eficiente el consumo.
Según la Secretaría de Energía, el conjunto de acciones para promover la eficiencia energética resultarán en ahorros de entre 5,513 y 7,951 GWH al año a partir del año 2000. Esto reflejaría una reducción en consumo equivalente al 7.3 por ciento de las ventas internas en 1994. (Programa de Desarrollo y Reestructuración del Sector de la Energía 1995-2000, p. 65.)
D. Impactos ambientales y sociales
1. Impactos ambientales
Los impactos ambientales más ampliamente documentados son los que se han generado por la producción, transporte y transformación de los hidrocarburos, sumando los que se presentan por la utilización de los productos derivados de estos como gasolinas, combustóleo, etc. El impacto causado en la zona baja del río Coatzacoalcos está calificado internacionalmente como uno de los grandes problemas ambientales, generados por la industria petrolera y petroquímica, por lo que se cancelaron las posibilidades de desarrollo para la pesca, la agricultura y la ganadería. En esta zona, donde se instaló la primera refinería en 1907, se localiza actualmente uno de los centros petroquímicos más importantes del continente americano, integrado por un total de 65 plantas petroquímicas gigantes.
En el vecino estado de Tabasco los daños causados por la extracción de crudo alcanzan ya mas de 90,000 hectáreas de tierras y aguas, los problemas de contaminación por metales pesados, lluvia ácida, salinización de tierras y aguas que ha producido la instalación de infaestructura se reflejan en problemas de salud de la población así como en daños garvísimos a la ecología y a la economía de la región. En los últimos cinco años se han incrementado los accidentes por falta de mantenimiento a las instalaciones, aunado a esto el despido masivo de trabajadores petroleros conocedores de la infraestructura petrolera. Convierten a los mas de 8,000 km de ducto, 110 instalaciones diversas en verdaderas bombas de tiempo sobre las cuales los mismos trabajadores petroleros han alertado.
La urgencia de extraer el petróleo para atender la creciente demanda nacional y la de los Estados Unidos ha causado gran parte de los daños ambientales mencionados antes. Sin embargo también debe mencionarse que ello pone en riesgo el volumen de las reservas mismas, pues los acelerados ritmos de extracción conllevan la pérdida de importantes volúmenes de hidrocarburos.
Aunque México cuenta con muchos recursos hidrólicos y la energía hidroeléctrica tiene un gran potencial para desarrollarse, la manera por la cual la CFE ha construido y operado sus plantas hidroeléctricas ha causado un impacto muy negativo sobre la población local y el medio ambiente. La construcción de muchas presas resultó en el desplazamiento de la población local además de daños ambientales. Así que futuros proyectos hidroeléctricos requerirán un cambio significativo en los procesos y estrategias si se proponen tener más éxito.
Los reactores nucleares también han tenido un impacto negativo en el medio ambiente, resultado de descargas de agua radiactiva en las lagunas; fugas radiactivas gaseosas y líquidas; y el descargo de docenas de toneladas de residuos radiactivos anuales, incluyendo mortífero plutonio.
2. Impactos sociales
Los problemas antes descritos han generado las protestas airadas de la población de la zona, obligando a las autoridades a corregir algunas de sus políticas de operación. Sin embargo, esto no ha sido suficiente al grado de que periódicamente se manifiestan miles de productores (65,000 durante 1996). Se han generado organizaciones de resistencia integradas por productores básicamente con apoyo de investigadores, organizaciones no gubernamentales y partidos de oposición. En cuanto a los impactos ambientales y sociales causados por la generación de energía eléctrica, estos están menos documentados, sin embargo se pueden mencionar los generados por la central nucleoeléctrica de Laguna Verde y varias plantas hidroeléctricas. Los impactos por la construcción y el manejo de las presas, los desplazamientos de poblaciones de sus asentamientos originales son quizás los problemas sociales mas importantes que se han generado y que en su momento se expresaron a través de movimientos de resistencia campesina e indígena en diferentes proyectos, algunos financiados por el Banco Mundial. Desde hace tres años se han registrado protestas campesinas en los estados del sureste por el manejo de las presas pues ello les ha causado inundaciones en zonas agrícolas de producción para el autoconsumo.
Las tarifas eléctricas son un elemento importante en términos de su impacto social. En el estado de Chiapas, la CFE ha cortado la energía eléctrica a cientos de comunidades (y miles de usuarios). Estos usuarios —tanto empresas pequeñas como familias campesinas y de clase media— piden una tarifa especial para el estado, dado que los recursos hidrólicos de éste sirven como una fuente importante de energía hidroeléctrica para el país, además de que la población del estado se encuentra entre las más pobres del país. Adicionalmente argumentan que durante los últimos diez años la CFE ha invadido sus tierras para construir presas, pero no ha pagado el impuesto predial de las tierras que la misma CFE posee.
Según la CFE, 131 mil usuarios chiapanecos deben cerca de N$7 millones a la CFE, correspondientes a los meses de agosto y septiembre de 1996. La situación ha llegado a niveles de crisis, ya que crea un círculo vicioso de falta de pagos - cortes masivos - protestas.
Para intentar dar una respuesta a las demandas de comunidades de bajos recursos en Chiapas, la CFE inció el programa, Una Luz Amiga. Este programa provee un descuento a 82 por ciento de los hogares en el estado. Se descuenta un 50 por ciento del recibo a quienes consumen hasta 10 kilowatts-hora. El gobierno chiapaneco invirtió más de 44 millones de pesos para cubrir parte del recibo del consumo de energía eléctrica de los usuarios (La Jornada, 25 octubre de 1996, p. 18.)
II. EL PAPEL DE LA BANCA MULTILATERAL DE DESARROLLO EN EL SECTOR ENERGÉTICO DE MÉXICO
A. Panorama de las inversiones de la BMD en el sector energético de México
La mayor parte del presente análisis está enfocado sobre el Banco Mundial (BM), ya que en el sector energético, el Banco Mundial parece haber jugado un papel más importante que el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) durante las últimas décadas. Además, el Banco Mundial ha sido más abierto, y ha facilitado el aceso a la información, lo cual no ha hecho el BID. En general, desde los años ochenta, tanto el Banco Mundial como el BID han ido reduciendo su financiamiento de proyectos grandes de infraestructura en México para dar prioridad a programas de ajuste estructural y sectorial de la economía mexicana, además de programas sociales para aliviar la pobreza (que es creado, en algunos casos, por los mismos programas de ajuste estructural).
Aunque el sector energético no ha sido la principal prioridad de ninguno de los dos bancos, una cantidad importante de recursos han sido canalizados a este sector. En términos de los proyectos principales, el Banco Mundial ha apoyado al sector con aproximadamente $960 millones de dólares desde 1990, mientras que el BID ha financiado dos proyectos por un total de $405 millones. Esta diferencia en recursos no es lo único significativo en la preeminencia del Banco Mundial sobre el BID, sino que también parece que el Banco Mundial fija las prioridades para el sector y el BID muchas veces sigue las prioridades ya marcadas por el BM. Un funcionario del BID en Washington nos comentó que por sí solo, el papel del BID es marginal, por eso tiene que buscar alianzas estratégicas con otros multilaterales, bilaterales, y donantes. (Reunión, Washington, noviembre 1996). En donde el BID sí ha tenido un papel más importante es en el sector de gas natural, por medio de inversiones en una planta nueva y en asesoría sobre el marco regulatorio para el sector. Los dos bancos también han financiado proyectos pequeños, o de estudios o apoyo técnico para el sector. Por ejemplo, en 1996, el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) del BID aprobó un programa para apoyar en el establecimiento de un marco regulatorio propicio al sector de gas natural. También en ese año el Programa de Asistencia para el Manejo del Sector Energético del Banco Mundial (ESMAP por sus siglas en inglés) apoyó con asistencia técnica un estudio sobre el manejo eficiente de energía.
Durante las décadas de los 50 y 60, el Banco Mundial jugó un papel importante en el desarrollo del sector energético mexicano. Hasta 1974, el Banco había aprobado once préstamos por un total de $705 millones de dólares ("Staff Appraisal Report: Mexico, Transmission and Distribution Project," The World Bank, March 20, 1990, pp. 21-22). A partir de ese año surgieron ciertos problemas políticos entre el Banco y el gobierno con respecto al manejo financiero de la Comisión Federal de Electricidad (CFE). Esto dio por resultado un retiro total de apoyo al sector eléctrico que duró casi quince años. Durante ese periodo, según el Banco, las finanzas del sector se deterioraron mientras el gobierno subsidiaba el consumo de energía con los ingresos provenientes del sector petrolero. A partir de 1986, cuando estaba claro que el sector requería mejorar sus instalaciones, finanzas y servicios, la CFE firmó un Acuerdo de Rehabilitación Financial (ARF) con el gobierno, el cuál estableció las bases para un saneamiento de las finanzas de la empresa, por medio de una serie de compromisos, incluyendo: la reestructuración de su deuda; incrementos de tarifas por un promedio de 9 por ciento en términos reales durante 1990 y 1991; y mejoramiento de la productividad de la empresa. Como resultado de este acuerdo, el Banco Mundial acordó empezar a apoyar al sector de nuevo.
Por lo menos públicamente, los dos Bancos dicen que no están vinculados con inversiones en el sector petrolero en México. Al parecer, esto se debe a varios factores, incluyendo la naturaleza sumamente política de este sector. La nacionalización del sector petrolero por el Presidente Lázaro Cárdenas en 1939 fue una de las acciones con más apoyo popular en la historia de México. Hoy, la privatización gradual de unos sub-sectores petroleros, como el de petroquímicas, ha causado un gran rechazo de la población, y ha implicado un costo político muy alto para el partido de Estado (Partido Revolucionario Institucional, PRI), que la ha apoyado. Además, dadas las grandes cantidades de recursos producidos por el sector, no hace falta tanto el dinero de la BMD.
Sin embargo, el Banco Mundial ha producido documentos confidenciales para el gobierno mexicano en los cuales sugiere que se tomen ciertas medidas en el sector petrolero y de gas natural. Además, ha financiado estudios hechos por consultores privados sobre la reestructuración del sector. Así que mientras no es visible un involucramiento del Banco Mundial en el portafolio de inversiones, en el nivel de políticas sí ha tomado un papel de consejero en el sector petrolero.
Como vemos en el cuadro 3, los dos bancos han canalizado todos sus proyectos energéticos al sector eléctrico, la mayoría de estas para la reestructuración del sector (la cual ha incluido inversiones importantes en el mantenimiento de plantas termoeléctricas) y a la generación de electricidad por medio de plantas térmo e hidroeléctricas. Un 96 por ciento del dinero proporcionado por la BMD al sector energético durante los últimos diez años se ha canalizado a estos propósitos. Según el Banco Mundial, parte de estos proyectos se dedican al manejo de la demanda. De lo que podemos ver de los documentos, sin embargo, el manejo de la demanda se limita a cambios en las estructuras tarfiarias.
B. Prioridades y tendencias de la BMD en el sector
Entre las estrategias de largo plazo del Banco Mundial en el sector energético de México en 1990 se incluyeron:
1. Ayudar al país a conseguir divisas para financiar su programa de inversiones en el sector.
2. Promover políticas financieras que eliminen la necesidad de subsidios gubernamentales y aseguren un destino eficiente de los recursos.
3. Promover la apertura del proceso de procurement [mantenimiento] a la competencia internacional.
4. Ayudar a la CFE en sus esfuerzos de fortalecimiento institucional.
5. Asegurar la consideración adecuada del principio de menor costo en el programa del sector energético.
6. Fortalecer las normas y los procedimientos sobre asuntos ambientales y sociales en proyectos de construcción y operación.
7. Promover políticas adecuadas para la promoción de co-generación y uso eficiente de energía.
(Fuente: "Staff Appraisal Report: Mexico Transmission and Distribution Project," March 20, 1990, p. 21-22):
Una revisión de las inversiones del Banco durante los últimos diez años nos da la impresión de que efectivamente los primeros cuatro objetivos son prioritarios. Son los últimos tres —precisamente los que tienen que ver con la eficiencia y asuntos sociales/ambientales— que parecen haberse quedado cortos.
Los préstamos de los últimos años han respondido sobre todo a cuestiones de oferta, el mantenimiento y construcción de plantas para responder a la creciente demanda para energía. Al mismo tiempo, en las negociaciones políticas, los bancos están presionando al gobierno para reestructurar el sector, cambiando el sistema de regulación y abriendo el sector a la inversión privada. Estas políticas son muy controvertidas, sobre todo porque están vistas (por algunos en la CFE y por la sociedad en general) como resultado de políticas de corte "neoliberal" del Banco más que una respuesta a las realidades y necesidades de México.
En el caso de la regulación, el Banco Mundial ha recomendado medidas importantes —por ejemplo, transferiendo la responsabilidad del manejo del sistema tarifario de Hacienda a la Comisión Reguladora de Energía (CRE)— que podrían ser benéficos. El BID, por su parte, aprobó un proyecto de $1.5 millones del Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) en 1996, para apoyar al gobierno en el "establecimiento de un marco regulatorio propicio para las inversiones privadas en el subsector del gas natural y fortalecerá institucionalmente la Comisión Reguladora de Energía (CRE)..." Se ve que estos cambios regulatorios apoyados por los dos Bancos están dirigidos a promover el sector privado sobre todo. Otros cambios regulatorios potenciales —para dar incentivos a la generación y consumo eficiente de energía, a la conservación, y a la participación de pequeñas empresas/productores en esquemas innovadores— los cuales no han sido enfatizados por los bancos.
El caso del sector privado es aún más controvertido. Las privatizaciones llevadas a cabo en México durante los últimos 15 años han resultado en una concentración masiva de ingreso, y los beneficiarios eran, mayormente, amigos o socios políticos del Presidente en turno. Así que la reacción de la sociedad a propuestas de privatización ha sido muy negativa, basada en sus experiencias reales. Los dos bancos hablan mucho de la importancia del sector privado. Sin embargo, en este caso el BID es el primero en invertir directamente en un proyecto privado —la planta de gas natural en Samalayuca (ver proyectos)—, mientras los dos bancos intentan establecer un marco para atraer mas inversiones privadas.
No hay un consenso dentro del país sobre las estrategias para seguir en el sector energético. Por un lado, el Banco Mundial está presionando al gobierno y a la CFE para avanzar más rápidamente en la privatización y la (des)regulación. La CFE responde a muchos intereses, varios de ellos contradictorios entre sí. Por ejemplo, al tiempo que intenta proteger el poder y el control estatal, debe responder a los intereses de los distintos sectores de la población (incluyendo a sindicatos, grupos sociales, las clases medias), los cuales se han movilizado en contra de las privatizaciones (más que nada de PEMEX) y contra los incrementos en tarifas (una recomendación del Banco Mundial). La Secretaría de Hacienda, mientras tanto, maneja el sistema tarifario. Tiene interés en el manejo de los recursos, sobre todo buscando garantizar un balance en la finanzas públicas. Pero al mismo tiempo responde a interéses políticos, y ha manipulado el sistema tarifario para reponder a sus necesidades electorales. Todos, en teoría, estarían de acuerdo en promover el uso de fuentes renovables y la conservación, siempre y cuando esto no interfiera con sus intereses particulares.
1. Privatización
Bajo mucha presión de la BMD, el gobierno mexicano ha promovido la privatización gradual del sector energético. La Ley de Electricidad fue enmendada en 1992, lo cual hizo posible la generación privada de la electricidad. Hasta la fecha, la transmisión y distribución se queda en manos de la CFE. Más recientemente, se ha liberalizado el mercado de gas natural, permitiendo la participación del sector privado en su transporte, almacenimiento y distribución.
Después de la crisis económica que surgió en México en diciembre de 1994, el Banco Mundial aprobó un préstamo de Asistencia Técnica para la Desincorporación de la Infraestructura. Este proyecto, aprobado en 1995, fue diseñado para ayudar al gobierno con el desarrollo de estrategias y políticas y en la preparación de leyes y regulaciones en tres sub-sectores de infraestructura: energía y petroquímicas, telecomunicaciones y transporte. De un costo total de $46 millones de dólares ($30 millones del BM y $16 millones del gobierno), unos $15.25 millones (33%) fueron destinados a los estudios sobre el sector energético y petroquímicas secundarias.
Dentro de la parte del sector eléctrico, el Banco iba a preparar un diagnóstico del sector; una estrategia para su reestructuración; criterios para una política tarifaria y de subsidios; una estrategia para privatización; un borrador de contratos/acuerdos para la oferta de hidrocarburos; y un plan de acción para implementar las modificaciones regulatorias e institucionales. El proyecto sigue en camino (hasta 1998) y no hemos podido conseguir ninguno de estos documentos (sólo tenemos el documento que propone el proyecto). Sin embargo, por medio de entrevistas de las autoridades y las tendencias que vemos en el sector, tenemos una buena idea de las recomendaciones del Banco.
2. Reestructuración
Dentro del marco del proyecto de Asistencia Técnica, el Banco Mundial ha insistido en la división de la CFE según sus tres funciones (generación, transmisión y distribución) como un primer paso en la reestructuración del sector, lo cual obviamente busca preparar el camino para la privatización. Según el gerente del Sector de Infraestructura del Departamento de México del Banco Mundial, Richard Clifford, ha habido mucha resistencia dentro de la CFE a ésa y otras sugerencias de parte del Banco.
Según varias fuentes —tanto del Banco Mundial como de la misma CFE y de ONGs— no sólo hay diferencias entre el Banco y el gobierno, sino existen grandes diferencias de opinión dentro del propio gobierno sobre la forma que debe tomar la reestructuración del sector. Hay intereses muy fuertes dentro de la CFE que se oponen a la privatización del sector. Su reticencia se debe a veces a la creencia de que la privatización no sirve a los intereses de la nación, y que es un sector estratégico que debe quedarse en manos del Estado. Al mismo tiempo, sin embargo, es importante reconocer que, durante décadas, la CFE se ha construido un monopolio estatal, y con ello, han crecido fuertes grupos de interés, los cuales manejan enormes cantidades de dinero, y por ello tienen mucho poder. El sector energético ofrece muchas oportunidades para la corrupción y el fraude, dada la naturaleza y escala de sus operaciones. Según Richard Clifford, "La CFE, como un monopolio estatal, tiene mucho interés en construir... hasta ahora no ha recibido incentivos del gobierno promover eficiencia ni energía alternativa". El Banco Mundial ha tenido grandes dificultades en incidir en la CFE, asegura el Sr. Clifford. Dado su tamaño, presupuesto y situación de monopolio estatal, "la CFE básicamente hace lo que quiere," dice él. (Entrevista, Banco Mundial, México, 10 de abril).
Así que un análisis de los principales intereses políticos y económicos, y de quiénes podrían ser nuestros aliados —tanto dentro de los Bancos como dentro del propio gobierno— nos daría un mejor entendimiento de los actores, lo cual es crítico para el lanzamiento de una campaña exitosa.
En su documento de Estrategia de Asistencia para el País (CAS) de 1995, el Banco Mundial dice que la CFE pidió un segundo apoyo a su programa de transmisión y distribución (el Banco ya había apoyado el programa en 1991-1992). El Banco respondió que estaría de acuerdo, en principio, en apoyar estas iniciativas si cabían dentro del marco establecido por la estrategia de reforma del sector, incluyendo varias sugerencias sobre la privatización y la desregulación.
Según el señor Clifford, el Banco pidió al gobierno una carta de política sectorial como condición para dar un nuevo préstamo, y durante estos dos años, no se entregó. Como resultado, quedó suspendida la consideración de este préstamo. Esto podría ser visto como un ejemplo de "commitment lending". Desafortunadamente, fue el resultado de una promoción de privatización por parte del Banco más que un deseo de promover el uso eficiente o la conservación de recursos. Además, la ironía de esta situación es que, según el señor Clifford y unos colegas de ONGs familiarizados con el contenido del préstamo suspendido de transmisión, la parte "ambiental" de este proyecto (incluía un aporte para actividades de promover la eficiencia en el uso final por medio de la CONAE) iba avanzado. Algunos grupos han sugerido la posibilidad de separar estos componentes de eficiencia del resto del préstamo para que se pueda avanzar, con o sin resolver otros temas más globales de política sectorial. El Señor Clifford dijo que el Banco está dispuesto a escuchar propuestas sobre cómo manejar este asunto.
3. Tarifas
El Banco Mundial insiste en que es necesario elevar las tarifas de electricidad con el objetivo de llevarlas al nivel de costos marginales de largo plazo. Considerando esto, parte del préstamo del Banco de Transmisión y Distribución, aprobabo en 1989, fue para ayudar en el ajuste a los precios. Sin embargo, como resultado del hecho de que la Secretaría de Hacienda tiene control sobre las tarifas, y no la CFE, ha generado dificultades en esta área.
Bajo el apoyo del Banco, el sector incrementó las tarifas eléctricas mucho entre 1991 y 1992. En términos reales, las tarifas residenciales subieron 50 por ciento, mientras las tarifas industriales se quedaron constantes, dejando como resultado un incremento promedio de 23.4% entre 1989 y 1992. Sin embargo, como resultado de las políticas de la Secretaría de Hacienda (en preparación por el incremento en competencia con Estados Unidos como resultado del Tratado de Libre Comercio en 1994 y las elecciones presidenciales del mismo año), las tarifas para industrias grandes fueron reducidas en un 20% entre 1993 y 1994, mientras las tarifas residenciales quedaron iguales. La crisis económica de diciembre de 1994 ha dado por resultado la continuación del deterioro de la estructura de tarifas. Las tarifas residenciales cayeron de un promedio de 80 por ciento de los costos marginales de largo plazo en 1994 a sólo 50 por ciento en 1995. ("Implementation Completion Report, Mexico: Transmission and Distribution Project," El Banco Mundial, 1995, p. 3). Según la Comisión de Distribución y Manejo de Bienes de Consumo y Servicios del Senado de la República, las tarifas del suministro eléctrico crecieron, en promedio, un 19.46 por ciento entre enero y agosto de 1995, y un 30.53 por ciento entre el mismo periodo de 1996.
C. Las políticas energéticas de la BMD y su influencia en México
Antes de revisar si los proyectos del Banco Mundial cumplen con sus políticas energéticas, es importante diferenciar entre los dos grupos de políticas que surgieron del Banco en 1992-93. El hecho de que el Banco ha producido estos dos documentos por separado pone en evidencia un problema concreto en sus actividades en México y en muchos otros países: continúa tratando a la eficiencia y la conservación por aparte del buen manejo del sector. Estas políticas necesariamente van juntas. La eficiencia y la conservación son elementos claves para el buen manejo del sector. Al mismo tiempo, para poder implementar bien la eficiencia y la conservación, es necesario asegurar el buen manejo del sector. Así que la primera crítica de las políticas es que no están bien integradas, y el resultado es que en la práctica, los intereses más urgentes para el Banco (la privatización, cambios en el marco regulatorio, tarifas reales) toman prioridad sobre las necesidades de la sociedad y su medio ambiente —especialmente las de eficiencia y conservación.
Aquí resumimos las políticas principales del Banco para el sector energético:
* El Banco requerirá que los países establezcan procesos regulatorios transparentes, los cuales sean claramente independientes de los proveedores de energía y eviten la interferencia del gobierno en las operaciones cotidianas de la compañía eléctrica.
* El Banco perseguirá de una manera agresiva la comercialización y corporativización de los sectores energéticos, además de la participación del sector privado en el mismo.
* Los préstamos del Banco para energía eléctrica se enfocarán a los países que tienen un compromiso claro para mejorar su comportamiento del sector con los principios mencionados por el Banco.
* Para promover la inversión privada en el sector energético, el Banco usará una parte de sus recursos financieros para apoyar programas que facilitarán el involucramiento de inversionistas privados.
* Para asegurar un mayor compromiso del país, el Banco integrará mejor los temas de eficiencia energética en su diálogo de política para que se integren en una primera etapa.
* El Banco será más selectivo en sus préstamos a proveedores de energía.
* Se identificarán, apoyarán y publicitarán maneras de abordar al manejo de la demanda y temas de intermediación del uso final de energía.
* El Banco prestará más atención a la transferencia de tecnologías más eficientes y menos contaminantes en su trabajo en el sector y proyectos.
Dos de las políticas de "The World Bank's Role in the Electric Power Sector" de 1992 que parecen más importantes en el contexto mexicano son: el establecimiento de un marco regulatorio transparente y de "commitment lending". Estas medidas podrían ayudar a que el sector opere bajo reglas estrictas, y dará menos oportunidad para la corrupción y la manipulación de proyectos para fines políticos o personales, y más oportunidad para el desarrollo de proyectos a base de recursos renovables o de eficiencia y conservación.
Otras políticas de este documento, como la promoción del sector privado, parecen estar basadas más en una ideología del Banco que en una estrategia clara. Estas políticas no deberían ser objetivos en sí, sino posibles estrategias para lograr un sector más eficiente o un financiamiento necesario. En cada país, y en cada proyecto, habría que ver las ventajas y desventajas del uso del sector privado. Aunque la falta de recursos económicos para las inversiones necesarias es un obstáculo real en el caso mexicano, habría que tener un marco regulatorio bien detallado y transparente antes de abrir el sector a estas inversiones. Además, el Banco toma como hecho que el sector privado será más eficiente que el estado, lo cual no es correcto. Bajo nuevas condiciones de transparencia, participación pública y eficiencia, el sector público es capaz de ser tan eficiente como el sector privado, y puede cuidar a los intereses tanto de la nación como de los sectores más desprotegidos, lo cual el sector privado no se ha mostrado dispuesto hacer.
Las políticas de "Energy Efficiency and Conservation in the Developing World" de 1992 proveen ideas más innovadoras para el sector, las cuales deberían estar implementando en México pero no vemos ninguna evidencia de esto. En este documento, una de las políticas más importantes es la primera, que dice que el Banco integrará temas de eficiencia energética en su diálogo de políticas con el gobierno. Además, el Banco reconoce la importancia de "identificar, apoyar y dar perfil alto dentro del país a las maneras de abordar el manejo de la demanda y los temas de intermediación de energía de uso final. Sin embargo, viendo el CAS del Banco Mundial para México en 1996, la integración de los temas de eficiencia energética en el diálogo de política con el país no ocurrió. La única mención de la eficiencia viene con respecto a la necesidad de privatizar el sector y liberalizar las tarifas. De hecho, en el CAS, la mayoría de la información sobre la estrategia para el sector energético está en un anexo sobre el sector privado. El CAS menciona que en el sector energético "la meta será mejorar el régimen global de la política sectorial y las capacidades institucionales, en vez de limitar la atención a las inversiones directamente financiadas por los préstamos".
Desafortunadamente, las políticas que nos parecen más importantes en el contexto mexicano son precisamente las políticas que se aplican menos (o que nunca se aplican). Así que al calificar el cumplimiento del Banco o no, es importante reconocer que estas políticas tienen distintos niveles de relevancia e importancia según cada país y segun sea la perspectiva social.
En México, el Banco parece haber tomado muy en cuenta las políticas que se refieren al papel del sector privado, mucho más que la política sobre eficiencia y conservación. Se ha enfocado la mayoría de sus esfuerzos y recursos en reestructurar el sector energético según un esquema global que parece promover en todos los países.
Con respecto a la regulación del sector, el Banco Mundial promovió el establecimiento de una Comisión Regulatoria de Energía (CRE), la cual empezó a funcionar en 1995. Sin embargo, otra vez vemos que, según la perspectiva del Banco, la razón principal para la regulación es promover el sector privado. La Estrategia de Asistencia para el País (CAS por sus siglas en inglés) de 1996 lo dice claramente: "... el Banco proveerá asistencia técnica para mejorar el marco regulatorio para la participación privada" (CAS of the World Bank Group for the United Mexican States, 15 October 1996, p. 14). La comisión todavía no tiene el poder de fijar las tarifas de electricidad; esta responsabilidad se queda con la Secretaría de Hacienda.
Según el Banco, dos criterios críticos que se usarán en determinar si se apoya un proyecto de infraestructura son: si complementa y promueve la participación privada y si mejora los servicios en áreas pobres con menos servicios. El Banco no reconoce, en este documento, la contradicción implícita entre los dos criterios: está bien documentado, aún por el propio Banco, que el sector privado no tiene interés en extender servicios a los pobres en áreas con menos servicios, porque involucra altos costos y pocas ganancias. Luego, el Banco nota que "... Incrementar el papel del sector privado en energía ... será una prioridad particular, porque este sector se ha rezagado respecto a otros en la privatización". Otra vez, vemos que la privatización es considerado como un objetivo del Banco en sí, para que el sector energético llegue a niveles comparables con otros sectores, sin hacer un balance de las ventajas y desventajas de tal estrategia.
D. Algunos Proyectos del Banco Mundial
Miramos dos proyectos aprobabos por el Banco Mundial desde 1990 (Transmisión y Distribución, Desarrollo Hidroeléctrico) para revisar hasta qué punto cumplen con sus políticas energéticas, y dónde se podrían mejorar. En general, vemos su cumplimiento en las áreas ya especificadas: tanto en la promoción de un marco regulatorio nuevo (aunque insuficiente) y en la promoción de la participación del sector privado. En términos de conservación y eficiencia, las actividades del Banco tienden a enfocarse en actividades de manejo de la oferta, por medio del mantenimiento de plantas. El manejo de la demanda en los proyectos principales del Banco se ha manejado por medio de la promoción de nuevas tarifas, las cuales han tenido un impacto grave en la población de bajos recursos.
Además, revisamos un proyecto del GEF de Luz de Alta Eficiencia. Este es el único proyecto apoyado por el Banco Mundial que realmente aborda la eficiencia en el uso final de la energía. Aunque éste es un proyecto ejemplar, sólo ha recibido $13 millones del Banco, así que en términos de los montos de inversión canalizados a los otros proyectos energéticos, es de poca relevancia. Desafortunadamente, el proyecto del GEF es el único proyecto aprobado desde la publicación de las nuevas políticas del Banco Mundial en torno al sector energético.
1. Transmisión y Distribución
En 1990, el Banco Mundial y el BID aprobaron dos préstamos (por $450 millones de dólares y $330 millones respectivamente) para apoyar una parte ("time slice") del programa de transmisión y distribución de la CFE durante dos años. Aunque se llamaba "transmisión y distribución", sin embargo, el préstamo canalizó una gran parte de la inversión al mantenimiento de plantas termoeléctricas. Aquí analizamos la parte del proyecto financiado por el Banco Mundial.
Los objetivos generales del proyecto eran cinco:
a. mejorar el funcionamiento de plantas termoeléctricas.
b. corregir distorsiones en las tarifas eléctricas.
c. fortalecer las capacidades internas de la CFE para abordar el impacto ambiental de proyectos energéticos.
d. apoyar el mejoramiento de las operaciones de la CFE.
e. apoyar en el financiamiento del programa de transmisión y distribución para 1991-92.
Según la evaluación inicial del proyecto (Project Appraisal Report), el Banco respondería a estos objetivos con el financiamiento de las operaciones de la CFE en cuatro áreas:
a. un programa especial de transmisión y distribución para extender y mejorar las instalaciones de entre 400 kV a 115 kV (40% del préstamo)
b. un programa especial de distribución para extender y mejorar la red de distribución (34.5% del préstamo)
c. un programa especial para renovar plantas termoeléctricas y mejorar la eficiencia térmica y la disponibilidad de las plantas principales de la CFE (25% del préstamo)
d. estudios ambientales y de contaminación relacionados con estos componentes.
(Fuente: Mexico: Transmission and Distribution Project, Staff Appraisal Report, 20 de marzo, 1990, p. 22)
Según el Banco, los objetivos responden a las necesidades más críticas identificadas durante el año anterior. Sin embargo, parece que el Banco simplemente aceptó las necesidades planteadas por la CFE, sin preguntarse si realmente deben ser prioridades para el financiamento del Banco. Desde nuestra perspectiva, las prioridades para el Banco deberían enfocar más que nada en áreas donde la CFE no invertiría sin financiamiento del Banco, en vez de simplemente financiar las actividades ya en curso de la CFE..
La prioridad de la CFE parece ser construir plantas y extender su servicio. El Banco, sin embargo, puede dirigir su financiamiento hacia el mejoramiento de la eficiencia de las plantas y las líneas de transmisión, así reduciendo las necesidades de nueva capacidad. Aunque no dudamos que se requería mantenimiento del equipo en las plantas termoeléctricas, también se requieren acciones para reducir la carga. Muchas de estas plantas y equipo durarían unos 10-15 años adicionales si no tuvieran que soportar tanta carga. El manejo de la demanda muchas veces puede ser una alternativa más sustentable y menos costosa para resolver el problema del equipo viejo. Además, aunque aparentamente se hicieron estudios ambientales, no se han hecho públicos así que no sabemos cuales conclusiones sacaron. En este caso, es necesario pedir, como parte de la propuesta de un proyecto, no sólo estudios ambientales, sin un plan de acción para implementar las recomendaciones de estos estudios.
En términos de cumplimiento con sus políticas, este proyecto queda muy corto. Primero, con la excepción de la parte sobre el establecimiento de nuevas tarifas, el proyecto simplemente financia las actividades ya planeadas de la CFE, sin aportar muchas ideas o estrategias nuevas. Segundo, aparte del cambio en tarifas, el proyecto no "identifica, apoya y publicita maneras de abordar al manejo de la demanda y temas de intermediación del uso final de energía". Tampoco requirió que México estableciera procesos regulatorios transparentes.
Sin embargo, es importante reconocer otra vez que este proyecto fue aprobado antes de la publicación de la nueva política. De hecho, es interesante anotar que, en la preparación del nuevo proyecto de Transmisión y Distribución (el cual está suspendido), el Banco sí ha insistido en algunos de estos puntos. Por ejemplo, la suspensión del proyecto se debe, más que nada, a diferencias entre el Banco y el gobierno sobre el marco regulatorio y la reestructuración del sector. Además, había un componente importante (entre $30 y $60 millones de dólares, según unas fuentes) para el ahorro y la eficiencia energética. Desafortunadamente, ese componente no parece haber sido integrado al conjunto del proyecto, sino que fue una inversión aparte para la CONAE y FIDE. Las inversiones en estas agencias son importantes, pero no deben tomar el lugar de una integración de estos temas en todo el proyecto.
2. Desarrollo Hidroeléctrico: el caso de Zimapan
En 1989, el Banco Mundial aprobó un proyecto préstamo de $460 millones para financiar la construcción de dos centrales hidroeléctricas de Aguamilpa y Zimapán. La presa hidroeléctrica de Aguamilpa, ubicada en el poniente estado de Nayarit, es de 960 MW y genera como promedio anual 2,131 Gwh de energía. La presa de Zimapan, ubicada en el lindero entre los estados de Hidalgo y Queretaro, tiene una potencia de 280 MW, con una generación promedia anual de 1,292 Gwh. La electricidad de ambas plantas sirve para los usuarios de las zonas metropolitanas de Guadalara y del Distrito Federal, respectivamente. En la evaluación inicial del proyecto, el Banco compara los costos de construir estas plantas hidroeléctricas en vez de construir plantas termoeléctricas, y concluye que las termoeléctricas costarían 41 por ciento más de las plantas hidroeléctricas. No parece haber estudiado otras alternativas.
Los proyectos recibieron mucha atención porque resultaron en el reasentamiento de más de 3,500 personas, entre ellos muchas poblaciones indígenas (Aguamilpa 1000; Zimapan 2500 aprox.). La CFE, bajo presión de la nueva política participativa (1990) creó una Gerencia de Desarrollo Social y, por primera vez, negoció con los campesinos afectados acuerdos de reubicación con un nivel novedoso de la participación de las poblaciones afectadas. Hubo protestas en el caso de Zimapan, en parte por el faccionalismo inevitable en casos complejos de muchos pueblos por reubicarse, y por la compra de cuatro ranchos a mediana distancia al final del proceso inaceptables para los agricultores del ejido impactado. Después de tres años de negociaciones, los residentes firmaron un acuerdo que incluía un pago para el valor comercial de los ranchos ofrecidos, y se trasladaron a su nuevo poblado, ubicado en el mismo ejido, pero sin tierras fértiles para sembrar.
Tres años después del reasentamiento, Richard Clifford del Banco Mundial dice que, "han quedado resueltos todos los problemas de reasentamientos" relacionados con el proyecto Zimapan. El único problema, según el, es que "los costos eran muy altos" –tanto de la reubicación como de la presa misma. Sin embargo, una visita a una de las comunidades (Rancho Nuevo, Qro.), muestra que todos los problemas del reasentamiento no quedaron tan resueltos —por lo menos para los residentes afectados. El Banco cuenta la historia de la presa de Zimapán como un modelo de cómo la participación de la gente afectada logró una planeación más justa del reacomodo vinculado con el proyecto hidroeléctrico. Pero según muchos residentes reubicados, el Banco les dejó en una peor situación que antes al no insistir en una restitución de tierras de cultivo.
El problema principal parece ser que, en las nuevas comunidades, no hay las mismas condiciones de tierras con riego, así que los campesinos no pueden sembrar durante dos ciclos productivos como antes. Muchos gastaron sus cheques de compensación en necesidades de la familia, aparatos domésticos, o en vehículos. Aunque ahora tienen casas "modernas" en el nuevo poblado, la inmensa mayoría no tienen un ingreso fijo. Algunas de las familias siembran tierras temporaleras del mismo ejido, donde se dedican a la siembra de maíz y frijol en condiciones muy por debajo de sus huertas y parcelas de riego inundadas por el embalse de Zimapan.
Así que, con pocas alternativas para tener ingresos en la comunidad, muchos de los residentes han ido de nuevo a Estados Unidos para trabajar y enviar dinero a sus familias. Según Armando Cruz, un residente del poblado, 504 de un total de 3,500 personas fueron a trabajar en 1996 a los Estados Unidos, la mayoría en la agricultura. (Entrevista, 26 de abril, 1997). Por ahora, esta migración sirve como estrategia de sobrevivencia. Sin embargo, con las nuevas medidas en contra de la migración en Estados Unidos habrá problemas para muchos migrantes de la región de Zimapan en el futuro.
Según Inga-Lill Aronsson, una antropóloga sueca que ha estudiado en detalle el reasentamiento de la presa Zimapan, sí hubo participación (o mejor dicho una "consulta" ) local en las decisiones sobre la presa. La comunidad discutió el proyecto del Banco y de la CFE, con sus respectivos técnicos, y votó para aceptar el pago por las tierras y el diseño de las nuevas casas. Claro, no habían muchas otras opciones, ya que no consultaron hasta que ya habían decidido construir la presa y no se cumplió la oferta de restituir las tierras de riego. El problema se centró en que este proceso se impuso sobre una situación de relaciones desiguales de poder y del manejo de la información —dos elementos claves en determinar la calidad de la participación. Habían unas 500 familias campesinas, divididas en facciones, negociando con el Banco Mundial y la CFE —dos de las agencias más poderosas en el país. Estas agencias manejaron todos los datos y estudios de diversos técnicos para defender su posición y sus preferencias. Los campesinos, en cambio, sólo tenían su conocimiento de la tierra, una proyección ambigua hacia el futuro, y fueron sujetos a liderazgos de corte caciquil. Al final, después de tres años de negociaciones, los campesinos —muchos de los cuales no vieron otra opción, porque la CFE no les ofrecía otras tierras de riego— aceptaron la oferta de cheques por los ranchos rechazados. Sí hubo mecanísmos (impuestos por el Banco Mundial) para la participación de los campesinos, pero dado las relaciones de poder muy desiguales, y una falta de voluntad al interior de la CFE, además de los intereses locales muy fuertes, el reglamento de reubicaciones involuntarias del BM no se aplicó para asegurar un trato justo para todos los habitantes afectados.
Para el Banco Mundial, este proyecto ya se ha quedado atrás. Es incierto si hay posibilidades de incidir todavía —por ejemplo por medio de una campaña para que la CFE apoye a otras fuentes de trabajo en la zona, o para demandar que se compartan las utilidades de la presa con los residentes locales. Parece haber interés (tanto en la comunidad como entre unos académicos y activistas que han estudiado el caso) en dar seguimiento al proceso (esto podría ser un planteamiento para la red que se desarrollará). Aun si no hay, sin embargo, este caso es muy importante en términos de las lecciones que nos da sobre el reasentamiento y la participación. Las responsabilidades del Banco con la población afectada deben durar más allá del fin de la construcción, y deben incluir seguimiento para asegurar que los residentes están en mejores condiciones después del reasentamiento. En este caso, con unos cheques y casas nuevas, el Banco parece haber lavado las manos del asunto.
3. GEF: ILUMEX, Proyecto Piloto de Luz de Alta Eficiencia
El único préstamo de la BMD dedicado explícitamente al manejo de la demanda de energía y la eficiencia en el uso final en México ha sido el proyecto ILUMEX del GEF. Este proyecto, co-financiado por GEF, la Agencia para el Desarrollo Internacional (AID) de los Estados Unidos y una inversión del gobierno noruego, busca reemplazar 1.7 millones de focos incandescentes con focos compactos y lámparas flourescentes (cfls) de alta eficiencia. El Instituto Internacional para la Conservación de la Energía (IIEC) ayudó a la CFE en su compra de los nuevos focos, diseñados para las condiciones específicas del sector eléctrico mexicano. El proyecto piloto se enfoca en las ciudades de Guadalajara y Monterrey, la segunda y tercera ciudades más grandes del país, donde el ingreso per capita es relativamente alto. Darán incentivos para la compra de estos focos (más caros, por supuesto) incluyendo: un descuento promedio de 63% en el precio del foco; la opción de hacer pagos mensuales durante 24 meses para la compra del foco; y garantías para el buen funcionamiento de los focos.
Los CFLs proveen una luz semejante a los focos incandescentes, pero consumen 75 por ciento menos electricidad y duran hasta 13 veces más. Así que el proyecto espera ahorrar 135 gigavatio-horas de electricidad por año y reducir la demanda pico por 78 megavatios. Reducirá las emisiones de dióxido de carbono en alrededor de 118,000 toneladas por año; de dióxido de sulfuro en 3,000 toneladas por año, y de óxidos de nitrógeno en 205 toneladas por año. Se esperan también beneficios económicos por $57 millones para el país (Documento del Proyecto, GEF, p. 7.). (pero no es cierto que se produce tal cantidad de CO2 y que por lo tanto se evitarán tales cantidades de esa emisión, ya que la producción de energía eléctrica proviene en parte de termoeléctricas. En este proyecto también se sugirió revisar el porcentaje que aportan las partes, ya que este proyecto beneficia a Noruega en cuanto a su disminución de emisiones de CO2, las emisiones que se dejan de producir aquí son agregadas a la disminución noruega).***** revisar con mary.
Parece que el proyecto está avanzando bien, y se espera que dará resultados y lecciones que serán útiles en futuros proyectos. Es interesante notar que la CFE quería enfocar este programa hacia familias de bajos recursos. El Banco estaba un poco preocupado de que tal enfoque no diera los resultados buscados en términos de ahorros de energía, porque estas familias consumen menos electricidad, en promedio, que familias con más recursos. Sin embargo, considerando que las familias más pobres tienen menos focos, el uso del foco CFL podría ser igual o aún más alto que en familias más ricas. Será interesante ver si el proyecto logra enfocarse hacia estas familias más necesitadas y medir los resultados en términos de ahorros de energía.
Aunque este proyecto puede ser un modelo para futuros proyectos que combinan una perspectiva de mercado con una de eficiencia y de manejo de demanda, su relativa importancia repecto al portafolio de inversiones energéticas de la BMD en México es mínima. Este es un ejemplo de un proyecto que los dos bancos deben apoyar con más recursos en el futuro.
E. Un proyecto del BID: Samalayuca II
El primer proyecto de generación privada de electricidad financiado por la BMD en México se fue aprobado por el BID en 1995. Samalayuca II es un planta de ciclo combinado (gas natural y diesel) que costará $643.4 millones de dólares y se espera que tenga una capacidad de 700 megavatios. Está basado en un esquema construir-arrendar-transferir (CAT), ya que la CFE tomará en arriendo al proyecto durante un periodo de hasta 20 años. El BID apoya el proyecto con $75 millones. El proyecto parece responder a dos prioridades importantes de la BMD en el sector:
1) Apoyo a la participación del sector privado en la generación de electricidad.
2) Integración regional
3) El uso del gas natural como la nueva fuente "limpia" de energía
Aunque el proyecto fue aprobado en 1995, el Banco nos ha informado que no nos dará una copia de la propuesta del proyecto. El responsable del Centro de Información Pública del BID en Washington, John Ferriter, nos dice que, "la propuesta del préstamo para Samalayuca II ha sido designado confidencial en su totalidad". Claro, esta declaración nos hace sospechar más de este proyecto, y seguimos investigándolo. Dado la falta de información disponible, no hemos podido hacer un análisis detallado de este proyecto. Sin embargo, después de una revisión del abstracto del proyecto, nos quedan varias preguntas sobre su diseño y operación.
Para empezar, el préstamo del BID apoya a un proyecto privado en el cual participa General Electric Company, una de las compañías industriales más grandes del mundo; ICA Fluor Daniel, un afiliado de la compañía de construcción más grande de México (ICA); Bechtel Enterprises, una compañía extranjera que apoya el desarrollo de proyectos; y El Paso Natural Gas Company, una compañía grande que provee y distribuye gas natural en Estados Unidos.
El BID argumenta que "la provisión de financiamiento de largo plazo del Banco es clave para la culminación del proyecto" dado la falta de acceso a fuentes de financiamiento después de la devaluación de 1994. Nos parece difícil creer que algunas de las compañías más grandes del mundo y de México, no puedan conseguir el financiamiento necesario para este proyecto, si realmente es una buena inversión. Parece que el BID ha caído en la misma práctica errónea de la Corporación Financiera Internacional (CFI) del Banco Mundial, de buscar proyectos enormes y seguros para sus inversiones, en vez de realmente buscar proyectos de compañías con menos recursos que buscan entrar al sector. Además de perjudicar a empresas pequeñas (las cuales tienen suficientes problemas en competir con las empresas grandes sin que estas reciban apoyo de la BMD), los bancos están violando a su propia política de no financiar a proyectos privados que podrían ser financiados por el mercado privado.
Esto muestra otro un problema de fondo en promover el cambio en el sector. Unas de las empresas más conservadoras son las de energía, y aún más cuando se trata de un monopolio del Estado. Requieren incentivos para expandir sus operaciones en energías renovables y eficiencia. Este es el papel que la BMD tendrá que jugar. Sin embargo, vemos los mismo rasgos conservadores en los préstamos de la BMD. Ellos también prefieren apoyar proyectos enormes con compañías establecidas. Mientras sigan bajo esta mentalidad, los cambios en el portafolio seguirán siendo más que nada simbólicos.
Otra pregunta refiere a los beneficiarios del proyecto. Parece que el gran beneficiario del proyecto de Samalayuca será El Paso Natural Gas Company, que espera vender unos 74.19 kg/hr de gas natural a la planta. Para que llegue el gas a la planta, la CFE se encarga de contratar a una compañía privada para construir una tubería de 34 kilómetros que extenderá de la frontera hasta la planta. Este es un enorme subsidio para las compañías multinacionales que participan en el proyecto.
El proyecto parece ir en la dirección de integración que tanto el BID promueve, lo cual incrementará sustancialmente la dependencia mexicana en la importación de gas natural de Estados Unidos. Esto parece ser contradictorio a un objetivo del gobierno mexicano de desarrollar el sector de gas natural dentro del país.
Finalmente, solo hemos recibido el resumen ambiental del proyecto (y no la evaluación entera), lo cual enfatiza que los impactos ambientales (tanto impactos sobre la tierra por la construcción de la planta y la tubería, como impactos resultando de su operación) serán o temporales o reversibles. Por lo de la calidad de aire, generará emisiones de óxidos de nitrógeno, las cuales "cumplen con las leyes ambientales). Sin embargo, en caso de una interrupción de gas, la planta operará con diesel (lo cual estiman que puede ser 20 días al año) y el documento no explicita cuales serán las emisiones durante estos días, simplemente dice que será "bajo el criterio puesto para la calidad de aire". En el resumen ambiental, por lo menos, no se consideran alternativas a esta planta.
(Agregar el GASODUCTO YUCATÁN y el Canal Intracostero Tamaulipeco)
III. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
En general, las inversiones de los dos bancos multilaterales en el sector energético en México responden a sus políticas globales de promover la reestructuración del sector para promover la participación del sector privado y una mayor eficiencia económica. Así que, además de financiar plantas hidroeléctricas y de gas natural, han enfocado sus esfuerzos en la promoción de normas y reglas que darán más seguridad al sector privado; tarifas reales y la decentralización del sector.
Aunque han habido aportes pequeños para promover el ahorro y la eficiencia en el uso de energía, cuando los comparamos con las inversiones en otros esfuerzos, es obvio que no ha sido una prioridad para ninguno de los dos bancos. Aparte de un proyecto ejemplar del GEF, el esfuerzo más notable del Banco Mundial en términos del manejo de demanda ha sido en torno al establecimiento de tarifas reales. Sin embargo, como hemos visto, el sistema tarifario sigue siendo muy ineficiente y desigual.
Considerando esto, destacamos algunas recomendaciones para los Bancos en el sector:
1. Integrar requisitos de mejoramiento de eficiencia y ahorros en cada proyecto que aprueba para el sector energético, además de otros sectores relacionados (transporte, industria, agricultura, etc.). Esto requiere que hayan inversiones dirigidas a estos propósitos. Esto debería acompañar un incremento en inversiones en las agencias encargadas de promover eficiencia y ahorros (FIDE y CONAE en particular.)
2. Mostrar más flexibilidad en sus programas y proyectos, para adaptarse a las realidades y necesidades de situaciones distintas. Por ejemplo, en el proyecto de fondos municipales, habría que investigar si en algunas comunidades rurales hay la posibilidad de instalar proyectos no tradicionales para el suministro de electricidad.
3. En las discusiones con el gobierno, promover un marco regulatorio que dé incentivos para la eficiencia y la conservación. Esto podría incluir un cambio en el esquema tarifario, incrementando las tarifas eléctricas para industrias grandes de alta tensión, a la vez que se les ofrecen programas especiales para mejorar su eficiencia y así reducir sus costos. Además se podría reestructurar el sistema de subsidios, quitando subsidios al petróleo y sus derivados y apoyando a proyectos basados en fuentes renovables y limpias.
4. Si van a apoyar proyectos de mantenimiento del equipo de plantas eléctricas, incluir como requisito un componente de manejo de la demanda (que no sea un simple incremento en las tarifas). Cada inversión en mejorar la eficiencia de la oferta por medio de mantenimiento de plantas debería estar acompañada con una inversión en el manejo de demanda que resultará en un ahorro similar de energía.
5. Además de requerir estudios ambientales para los proyectos energéticos, requerir un plan de acción para implementar las recomendaciones de estos estudios, lo cual será vigente durante la vida del proyecto..
6. En términos de reasentamiento, hacer todo lo posible buscar alternativas a proyectos que requieren el reasentamiento de la población. En caso de no haber alternativas viables (o que el gobierno avanzara con el mismo proyecto aun sin el apoyo del Banco), hacer un compromiso tanto con el gobierno como con la población, de asegurar que los residentes están en mejores condiciones después del reasentamiento. Esto incluye que tienen aceso a un trabajo similar (lo cual normalmente requiere tierra para sembrar) en su nueva comunidad. No es suficiente pagarles dinero. Además, comprometerse a hacer pública toda la información relevante con la comunidad afectada.
7. Canalizar una porción de los préstamos suspendidos (para la reestructuración del sector) a proyectos inovadores de energía solar y eólica, además de proyectos de eficiencia. De esta manera estarían enviando un mensaje importante al gobierno de que no sólo se preocupa por el sector privado y el marco regulatorio, sino sobre todo por el desarrollo de un sector energético sustentable.
8. Apoyar al gobierno en fortalecer la capacidad nacional de aportar los insumos para el sector energético. Esto podría mejorar la situación financiera de las compañias estatales, crear empleos (combatiendo el gran problema del desempleo o subempleo en el país) y mejorar el balance comercial del país.
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