Capítulo 8

EL CASO DE MÉXICO

Las instituciones

La estructura institucional del sector energético mexicano se caracterizó, tradicionalmente, por el peso dominante de dos grandes empresas estatales (la petrolera Pemex y la Comisión Federal de Electricidad - CFE) y un importante papel de la planificación estatal del sector.

La política energética nacional es responsabilidad de la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal -SEMIP, mientras que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público - SHCP autoriza y asigna los recursos financieros, determina las tarifas y aplica los impuestos a los productos energéticos.

Una comisión interministerial (Grupo de Política de Combustibles) realiza el planeamiento estratégico del sector energía, coordina las inversiones y analiza el impacto ambiental. En 1995 se creó la Comisión Reguladora de Energía - CRE, como un organismo gubernamental autónomo. También existe un fideicomiso (FIDE) y una comisión intergubernamental (CONAE) orientados al ahorro y uso eficiente de energía.

Petróleos Mexicanos - PEMEX es un monopolio en todas las fases de la producción y comercialización de petróleo y gas, que funciona como una empresa integrada verticalmente, que incluye la Petroquímica Básica.

CFE y Luz y Fuerza del Centro tienen a cargo el servicio público de energía eléctrica y la operación del sistema eléctrico nacional.

La Constitución mexicana establecía que la Nación era la única con facultad de generar, distribuir y almacenar petróleo y sus derivados, así como energía eléctrica. Recientes modificaciones, vinculadas a la integración de México al NAFTA, abrieron camino a la participación privada, en especial en la generación de electricidad y en el transporte y almacenamiento de gas.

Las fuentes energéticas de México

Entre 1980 y 1995 la oferta total de energía en México creció un 115% (59% en términos per cápita).

México tiene una gran base de recursos energéticos, contando con grandes cantidades de petróleo, gas natural, carbón térmico y recursos hidrológicos. Es además un país rico en potencial de energía solar y eólica. Sin embargo, desde el descubrimiento de grandes reservas de hidrocarburos durante los años ‘70 el país descansa sobre todo en hidrocarburos para sus necesidades energéticas (el 51% de la producción es petróleo y el 11% gas natural).

Los descubrimientos petroleros cambiaron la posición de México de ser un importador neto de hidrocarburos a ser uno de los productores con mayores reservas a nivel mundial. México es el séptimo productor mundial de hidrocarburos y el décimo exportador de crudo. Los principales yacimientos se localizan en el sureste del país y en la zona del Golfo de México.

Bajo la presión de la deuda externa México ha buscado maximizar las exportaciones petroleras para mejorar su balance de pagos.

México también se encuentra entre los mayores productores y consumidores mundiales de gas natural, pese a que la explotación de sus reservas siempre ha quedado atrás de la explotación de petróleo.

El potencial hidroeléctrico del país se explota sólo un 34% y esta fuente de energía tiene una ponderación relativamente baja en el consumo mexicano. La actual capacidad de generación podría duplicarse si se incorporaron los proyectos ya identificados. La mayoría de los proyectos hidroeléctricos se han desarrollado en sureste, donde hay menos habitantes, y la mayor parte de la electricidad es transportada hacia el centro y norte del país.

En la última década, en la producción de electricidad aumentó la importancia del petróleo como fuente de las centrales, mientras se redujo el peso relativo de las plantas hidroeléctricas.

La leña (2,5% del consumo) se usa principalmente para cocinar en las comunidades rurales y el bagazo de caña (1% del consumo) se emplea en los ingenios azucareros.

México dispone de reservas de uranio y cuenta con varias plantas nucleares. La energía nuclear significa el 29% de la producción energética mexicana y una proporción mayor del consumo interno.

Los nuevos marcos regulatorios

La Constitución mexicana delimita las áreas estratégicas en las que debe operar el Estado y aquellas otras donde está habilitada la participación de capitales privados.

El artículo 27 de la Constitución señala que las tierras y aguas del territorio mexicano pertenecen originariamente a la nación y que ésta tiene el derecho de transmitir el dominio a los particulares. Indica asimismo que la nación tiene el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con el objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública.

Hasta 1995 el Estado era el único facultado para generar, distribuir y almacenar hidrocarburos, así como generar y distribuir electricidad. Con motivo de la suscripción del NAFTA, se eliminaron las barreras de acceso a la generación eléctrica, pero la energía debe venderse a la Comisión Federal de Electricidad - CFE que opera como una empresa pública integrada verticalmente, encargada de transportar y distribuir la electricidad. Existen, por tanto, las posibilidades de cogeneración, producción para autoconsumo o producción independiente de energía eléctrica, pero no un mercado mayorista de energía.

También se abrió camino a la participación privada en el transporte y almacenamiento de gas natural.

Los reglamentos de la Comisión Reguladora de Energía - CRE relativos a los mercados de energía eléctrica y gas natural se enfocan a las relaciones entre los particulares y el Estado y, en especial, a los contratos de suministro entre productores independientes y la CFE. Pero existen importantes carencias en la regulación de las adquisiciones de energía eléctrica por parte de productores independientes y pequeños productores. La regulación se encamina a que los precios de la energía eléctrica alienten la participación privada en la generación.

Las nuevas disposiciones sobre exportación/ importación de electricidad, que son menos restrictivas que las acordadas en el NAFTA -ya que no requieren la intervención de la CFE, que sí está considerada en dicho tratado- puede conducir a la instalación en la región fronteriza de México de prolongaciones de los sistemas eléctricos de empresas norteamericanas, que no estarían concectados a la red eléctrica nacional. En efecto, las empresas eléctricas del sur de Estados Unidos pueden tener interés en instalar plantas generadoras de electricidad en territorio mexicano, para aprovechar las ventajas económicas de una legislación ambiental menos estricta que la de Estados Unidos y exportar la energía conectándolas a sus sistemas con sus propias líneas de transmisión.

En el sector petróleo, donde perduran las barreras a la entrada de nuevos agentes, las nuevas regulaciones han habilitado una política de asociaciones internacionales de Pemex. La predisposición a concertar alianzas estratégicas por parte de Pemex se manifiestan en varias iniciativas:

* Una asociación estratégica con Shell para ampliar su capacidad de refinación, adquiriendo el 50% de una refinería en Texas;

* La constitución de Mexpetrol, en asociación con capitales privados, para exportar servicios y productos en proyectos de operaciones petroleras y en la industria petroquímica;

* La adquisición del 3,5% de la española Repsol y la creación de una sociedad de proyectos, coinversión y contratos de suministro de petróleo que le abrió nuevas perspectivas comerciales dentro de la Unión Europea.

La política energética

Fuentes de energía

La política energética mexicana continúa poniendo el énfasis en el petróleo como el recurso energético más importante -y la renta petrolera como el principal ingreso fiscal-. Se considera altamente prioritaria la ampliación de la plataforma petrolera, a la vez que se fomentan las actividades de Pemex de refinación, procesamiento y comercialización de hidrocarburos hasta la venta de primera mano.

La política apunta a cambiar el patrón de consumos industriales; reducir el consumo de combustóleo, cuya proporción respecto al consumo de gas natural es dos a uno para efectos de generación de energía, revirtiendo esa proporción con el incremento del consumo del gas natural; y establecer normas ambientales en zonas críticas, metropolitanas y en el resto del país.

La estrategia consiste en los siguientes pasos: realizar las inversiones para la conversión del combustóleo, darle prioridad al uso del gas y, por otro lado, buscar alternativas para darle salida al combustóleo que desplaza el gas natural que se introduce. México tiene reservas de gas natural, pero necesita desarrollar los campos y toda la infraestructura de transporte y distribución -para poder hacer llegar el gas a los consumidores-. Paralelamente, se plantea la conversión de las dos terceras partes de las plantas termoeléctricas de CFE, de combustóleo a gas natural.

El interés en el gas se ha acentuado, al menos en parte, debido a la agresiva presión de las empresas canadienses Nova Corp. y TransCanadá, que durante años han tratado de formar sociedades conjuntas para la producción, distribución y generación de electricidad con el gas como combustible.

En relación a la generación de electricidad se plantea, simultáneamente, el desarrollo de proyectos hidroeléctricos. No hay una política clara para el desarrollo de otras fuentes de energía.

Reestructura empresarial y de mercados

En el contexto de la integración de México al NAFTA, se han abierto espacios para la inversión privada en la generación eléctrica y en el transporte y almacenamiento de gas, mediante modificaciones constitucionales y legales. La política de privatización ha sido acompañada de reducciones de empleos y disminuciones de salarios y prestaciones, sobre todo para los trabajadores petroleros.

Sin embargo, la propuesta privatizadora ha generado resistencias al interior del propio aparato gubernamental, en grupos que no están muy convencidos de dicha propuesta. Su resistencia se debe a la creencia de que la privatización no sirve a los intereses de la nación, dado que se trata de un sector estratégico que debe permanecer en manos estatales. Por otra parte, basada en las experiencias reales, la sociedad mexicana rechaza las privatizaciones: en los últimos quince años las privatizaciones han resultado en una gran concentración de la riqueza, en beneficio principalmente de los amigos o socios políticos del Presidente de turno.

A la vez, es un hecho indiscutible, que en torno al monopolio estatal de CFE han crecido fuertes grupos de interés, con grandes manejos de recursos y de poder. El sector energético ofrece muchas oportunidades para la corrupción y el fraude, dada la naturaleza y escala de sus operaciones. A esos grupos les conviene el mantenimiento del statu quo. Las resistencias han paralizado inversiones por carencia de esquemas totalmente definidos, tal como sucedió en la venta de petroquímica y en la CFE. Donde se han concretado más inversión privada es en la distribución de gas natural.

Pero en relación al subsector eléctrico los inversionistas extranjeros no se han puesto en fila.

Financiamiento de inversiones, precios y tarifas

Aún cuando correspondería a la CRE establecer las tarifas, de hecho es la Secretaría de Hacienda la que se encarga de fijar las tarifas eléctricas para la CFE. Esto ha generado conflictos y complicaciones, puesto que Hacienda fija las tarifas a base de consideraciones macroeconómicas y de equilibrio fiscal -o aún de necesidades electorales- que no necesariamente reflejan la situación de la compañía ni las necesidades de los usuarios.

Las tarifas eléctricas y de combustibles en México están muy por debajo de los costos reales. El gobierno federal, por medio de sus empresas estatales, ha subsidiado el uso de electricidad y gas licuado durante décadas, con el argumento que satisfacen necesidades básicas de la población. Pero los subsidios no eran sustentables indefinidamente, además de estimular un uso poco racional de los recursos energéticos.

Desde finales de los ‘80, el gobierno junto con el Banco Mundial, empezó a reestructurar el sistema tarifario con la finalidad de eliminar los subsidios al consumo. Pero las recurrentes crisis han dificultado la concresión de ese objetivo, de modo que, pese al constante aumento de tarifas, las tarifas de la CFE no logran cubrir sus costos. Cada vez que las tarifas se acercan a los niveles de costos reales, una nueva devaluación reduce significativamente lo logrado hasta entonces, y los subsidios crecen de hecho.

Los subsidios benefician, en particular, a los grandes consumidores y a las regiones más ricas del país. El sistema nacional de tarifas no es homogéneo sino variado, por sector y por nivel de uso. Según la CFE este sistema es necesario para no perjudicar a los consumidores de aquellas zonas que no tienen recursos locales para generar la energía que utilizan. Sin embargo, esto ha provocado conflictos políticos: los campesinos de Chiapas, uno de los estados más pobres del país, se quejan de que están subsidiando a usuarios de energía en los estados del norte, que son los más ricos.

La nueva política de tarifas considera la eventual participación de capitales privados en el financiamiento del sector. Para eso se requiere que las tarifas generen los recursos necesarios para cubrir los costos y se reduzcan los subsidios.

Uso eficiente de la energía

Si bien existen programas de ahorro y uso eficiente de energía, -que promueve la CFE- y organismos orientados a ese fin (como la FIDE y la CONAE), se dispone de presupuestos relativamente limitados para cumplir con los objetivos propuestos. Las crisis económicas y la falta de voluntad política limitan, a su vez, los recursos asignados a los programas -gubernamentales y de ONG’s- para promover el uso de fuentes renovables de energía y para mejorar la eficiencia energética.

Un obstáculo al desarrollo de fuentes renovables, como la solar y la eólica es la CFE. La mentalidad de la CFE es: si hay dinero para una nueva planta, lo toman sin preocuparse por el tipo de tecnología que se usa. Por eso, los proyectos solares y eólicos no han avanzado, porque por el momento no hay suficiente inversión ni traen suficientes rendimientos en el corto plazo. Al mismo tiempo hay un temor dentro de la CFE a las energías renovables porque pueden poner en evidencia la ineficiencia de la CFE y de sus plantas termoeléctricas.

Impactos ambientales y sociales

Los impactos ambientales más ampliamente documentados son los que se han generado por la producción, transporte y transformación de los hidrocarburos, sumando los que se presentan por la utilización de los productos derivados de estos como gasolinas, combustóleo, etc.

Las emisiones globales relacionadas con el sistema energético alcanzaron en 1993 las siguientes cifras:

CO2 (tonC) 85,7 millones
CO (ton) 12,841 millones
NOx (ton) 1,887 millones
SOx (ton) 2,061 millones
HC (ton) 0,275 millones
Partículas (ton) 1,084 millones

El impacto causado en la zona baja del río Coatzacoalcos está calificado internacionalmente como uno de los grandes problemas ambientales, generados por la industria petrolera y petroquímica, por lo que se cancelaron las posibilidades de desarrollo para la pesca, la agricultura y la ganadería. En esta zona, donde se instaló la primera refinería en 1907, se localiza actualmente uno de los centros petroquímicos más importantes del continente americano, integrado por un total de 65 plantas petroquímicas gigantes.

En el vecino estado de Tabasco los daños causados por la extracción de crudo alcanzan ya mas de 90,000 hectáreas de tierras y aguas. Los problemas de contaminación por metales pesados, lluvia ácida, salinización de tierras y aguas que ha producido la instalación de infraestructura se reflejan en problemas de salud de la población así como en daños gravísimos a la ecología y a la economía de la región.

En los últimos cinco años se han incrementado los accidentes por falta de mantenimiento a las instalaciones, aunado a esto el despido masivo de trabajadores petroleros conocedores de la infraestructura petrolera. Convierten a los mas de 8,000 km de ducto, 110 instalaciones diversas en verdaderas bombas de tiempo sobre las cuales los mismos trabajadores petroleros han alertado.

La urgencia de extraer el petróleo para atender la creciente demanda nacional y la de los Estados Unidos ha causado gran parte de los daños ambientales antes mencionados. Sin embargo, también pone en riesgo el volumen de las reservas mismas, pues los acelerados ritmos de extracción conllevan la pérdida de importantes volúmenes de hidrocarburos.

Aunque México cuenta con muchos recursos hidráulicos y la energía hidroeléctrica tiene un gran potencial para desarrollarse, la manera por la cual la CFE ha construido y operado sus plantas hidroeléctricas ha causado un impacto muy negativo sobre la población local y el medio ambiente. La construcción de muchas presas resultó en el desplazamiento de la población local además de daños ambientales.

Entre los impactos ambientales y sociales causados por la generación de energía eléctrica, se encuentran los generados por la central nucleoeléctrica de Laguna Verde y varias plantas hidroeléctricas. Los impactos por la construcción y el manejo de las presas, los desplazamientos de poblaciones de sus asentamientos originales son quizás los problemas sociales mas importantes que se han generado y que en su momento se expresaron a través de movimientos de resistencia campesina e indígena en diferentes proyectos, algunos financiados por el Banco Mundial. Desde hace tres años se han registrado protestas campesinas en los estados del sureste por el manejo de las presas pues ello les ha causado inundaciones en zonas agrícolas de producción para el autoconsumo.

Los reactores nucleares también han tenido un impacto negativo en el medio ambiente, resultado de descargas de agua radiactiva en las lagunas; fugas radiactivas gaseosas y líquidas; y el descargo de docenas de toneladas de residuos radiactivos anuales, incluyendo el mortífero plutonio.

Las tarifas eléctricas son un elemento importante en términos de su impacto social. En el estado de Chiapas, la CFE ha cortado la energía eléctrica a cientos de comunidades (y miles de usuarios). Estos usuarios —tanto empresas pequeñas como familias campesinas y de clase media— piden una tarifa especial para el estado, dado que los recursos hidrólicos de éste sirven como una fuente importante de energía hidroeléctrica para el país, además de que la población del estado se encuentra entre las más pobres del país. Adicionalmente argumentan que durante los últimos diez años la CFE ha invadido sus tierras para construir presas, pero no ha pagado el impuesto predial de las tierras que la misma CFE posee.

Según la CFE, 131 mil usuarios chiapanecos deben cerca de N$7 millones a la CFE, correspondientes a los meses de agosto y septiembre de 1996. La situación ha llegado a niveles de crisis, ya que crea un círculo vicioso de falta de pagos - cortes masivos - protestas.

Para intentar dar una respuesta a las demandas de comunidades de bajos recursos en Chiapas, la CFE inció el programa, Una Luz Amiga. Este programa provee un descuento a 82 por ciento de los hogares en el estado. Se descuenta un 50 por ciento del recibo a quienes consumen hasta 10 kilowatts-hora. El gobierno chiapaneco invirtió más de 44 millones de pesos para cubrir parte del recibo del consumo de energía eléctrica de los usuarios (La Jornada, 25 octubre de 1996, p. 18.).

Los problemas antes descritos han generado las protestas airadas de la población de la zona, obligando a las autoridades a corregir algunas de sus políticas de operación. Sin embargo, esto no ha sido suficiente al grado de que periódicamente se manifiestan miles de productores (65,000 durante 1996). Se han generado organizaciones de resistencia integradas por productores básicamente con apoyo de investigadores, organizaciones no gubernamentales y partidos de oposición.

Potenciales de mejoramiento: eficiencia y fuentes energéticas no convencionales

Fuentes renovables no convencionales

Los mayores costos relativos de las energías renovables siguen siendo un obstáculo para su expansión en México. Con la excepción de proyectos hidroeléctricos de gran escala, fuentes renovables están siendo usadas más que nada en pequeños proyectos piloto. Además, mientras siga habiendo disponibilidad de petróleo, la tendencia oficial es a utilizarlo y pensar en el corto plazo. Con una perspectiva de largo plazo, sin embargo, algunas fuentes renovables están acercándose a un nivel competitivo con fuentes tradicionales.

Pese a las dificultades hay proyectos impresionantes basados en energías renovables. Incluso aparecieron intereses empresariales en desarrollar este tipo de energías. Por ejemplo, la sociedad conjunta estadounidense Amoco/ Enron Soldar Power Development, Bechtel y algunas otras compañías están interesadas en promover el uso de las fuentes de energía renovables en las poblaciones que actualmente carecen de electricidad, cuyo número se calcula entre 70 mil y 140 mil.

* Energía solar

México se encuentran localizado en una de las regiones del mundo de mayor intensidad solar, por lo que se han realizado investigaciones orientadas hacia la utilización térmica y fotovoltaica. En el período 1991-1994 se han electrificado más de 1.000 comunidades rurales utilizando células fotovoltáicas, lo que representa una capacidad instalada de aproximadamente unos 1.500 kW. Se espera que más del 50% de las comunidades rurales que faltan por electrificar, podrán verse beneficiadas a través de esta fuente de energía.

Se estima que México cuenta con unos 40,000 sistemas de paneles solares instalados, los cuales se usan para generación de luz eléctrica (sistemas fotovoltáicos), para calentamiento de agua, o para bombas de agua. Un ejemplo de esto constituye el proyecto Electricidad Rural con Energía Solar. Este proyecto, que se lleva a cabo por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), tuvo sus orígenes en la CFE. Promueve el uso de energía solar por fotovoltaje en el techo, para la iluminación (únicamente) en unos 10,000 poblados en varias regiones del país.

Al mismo tiempo, sin embargo, SEDESOL lleva a cabo un proyecto de apoyo a municipios pobres con el apoyo del Banco Mundial. Este proyecto —que es una especie de Fondo de Inversión Social (FIS)— ofrece a los municipios un menú de posibles obras públicas que pueden ser financiadas con el dinero de SEDESOL y del Banco. Aunque la electricidad es uno de los posibles proyectos, sólo se puede escoger electricidad de la red. Pese a que la mayoría del dinero de este programa se destina a municipios rurales, no existe la flexibilidad como para que las comunidades rurales puedan escoger proyectos no tradicionales para el suministro de electricidad, si son eficientes y de menor costo.

* Energía eólica

Los molinos de viento para bombeo de agua han sido de uso común en las localidades rurales, principalmente en las costas. En los últimos años, el balance nacional de energía reporta una capacidad instalada de 330 kW en aerogeneradores y bombas de agua. En México se estima un potencial de 2.000 MW de energía eólica, el 50% concentrado en la región del Istmo de Tehuantepec.

Hay un proyecto piloto eólico de la CFE en la Ventosa, Oaxaca que provee 1.6 MW de energía eléctrica. Sin embargo, estudios recientes indican que en esta región hay un potencial eólico de hasta 600 MW. Recientemente una compañía danesa, Vestas, propuso a la CFE un proyecto eólico de 300 MW en la Ventosa. Ofreció garantizar la venta de electricidad en cuatro centavos por kwh, cuando el promedio para el sector es de cerca de seis centavos por kwh. Este costo es menos del costo promedio para proyectos eólicos a nivel mundial de .06 a .08 centavos por kWh. La CFE dijo que sólo compraría la energía a dos centavos por kwh, un precio imposible para el mercado mexicano.

* Desechos sólidos

La basura puede aprovecharse para generar electricidad a partir del biogás generado en los rellenos sanitarios o a partir de su combustión directa. El potencial eléctrico estimado en México de este tipo de tecnologías es de 300 MW, utilizando la basura de las principales ciudades más grandes del país.

Pero el costo de una unidad de este tipo resulta ser más del doble del costo de una central generadora de tipo convencional.

* Biomasa

No se tiene cuantificado el potencial, aunque el consumo de leña en las comunidades rurales y el bagazo en el sector azucarero representan el 4% de la producción total de energía.

En los ingenios azucareros se tiene una capacidad instalada cercana a los 400 MW para generar energía eléctrica, en donde los principales insumos son el bagazo de caña y el combustóleo; no obstante, sus factores de planta se estiman entre 15-20% debido a que únicamente operan durante la época de zafra.

Eficiencia energética

Con la tecnología disponible actualmente México podría alcanzar hasta un 20% de ahorro con simples reformas administrativas. Tanto el gobierno como unas ONGs dedicadas a pequeños proyectos alternativos están llevando a cabo programas para promover el uso de fuentes renovables de energía y para mejorar la eficiencia energética. Aunque la mayoría de estos programas son relativamente pequeños, existe la capacidad institucional y técnica para expandirlos. El problema se centra en el hecho de que la crisis económica se ha combinado con una falta de voluntad política para limitar los recursos disponibles para tales esfuerzos. Para que estos programas tengan un impacto importante a nivel nacional, hay que integrarlos en las políticas y los proyectos macros del sector energético en México. Todavía siguen siendo vistos como "proyectos piloto" o "proyectos alternativos", en vez de ser parte de una estrategia global para el sector.

Además de algunos programas de eficiencia y ahorro que promueve la CFE, hay dos instancias relacionadas con el gobierno que están encargadas de promover el uso eficiente y el consumo racional de la energía. Uno es un fideicomiso privado, establecido por la CFE, y otro es una agencia interministerial. Estas agencias tienen una alta capacidad de promover programas innovadores a nivel nacional. Sin embargo, sus presupuestos siguen siendo relativamente limitados.

El Fideicomiso de Apoyo al Programa de Ahorro de Energía del Sector Eléctrico (FIDE), fue fundado en 1990 por la CFE y la Compañía de Luz y Fuerza del Centro (CLyFC) como una agencia privada que busca promover el uso eficiente de la electricidad. En los últimos siete años, FIDE ha apoyado proyectos para unas 50 instalaciones industriales y otras 85 empresas comerciales. Además ha financiado 90 proyectos de alumbramiento público. El FIDE facilita los esfuerzos de cooperación entre las empresas públicas, el sector privado y los sindicatos. Entre 1990 y 1995, se estima que los proyectos del FIDE han resultado en un ahorro de 5,400 GWH (aproximadamente 5 por ciento del consumo nacional de electricidad durante este periodo) y ha evitado la necesidad de incrementar la capacidad de generación en cerca de 180 MW. Para el año 2000, el FIDE busca incrementar estos ahorros al 12 por ciento de la demanda nacional de energía. Según el FIDE, sus programas dieron por resultado la reducción de dióxido de sulfuro, óxido de nitrógeno, y dióxido de carbono en más de 420 millones de toneladas.

La Comisión Nacional para el Ahorro de Energía (CONAE) es una agencia interministerial que coordina las políticas de ahorro eléctrico del gobierno federal. Entre sus iniciativas está diseñando unos estándares mínimos para productores que consumen energía. Se espera que por medio de estos estándares se ahorren 40,000 GWH por año a partir del año 2004 y se evite la necesidad de unos 2,000 MW en nueva capacidad de generación. Según la CONAE, existe el potencial de ahorrar 15 por ciento de la energía consumida por los sectores industriales, del gobierno federal y de alumbramiento por medio de medidas para hacer más eficiente el consumo.

Según la Secretaría de Energía, el conjunto de acciones para promover la eficiencia energética resultarán en ahorros de entre 5,513 y 7,951 GWH al año a partir del año 2000. Esto reflejaría una reducción en consumo equivalente al 7.3 por ciento de las ventas internas en 1994.

El sector energía y la Banca Multilateral de Desarrollo

En el sector energético, el Banco Mundial parece haber jugado un papel más importante que el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) durante las últimas décadas. Desde los años ochenta, ambos bancos han ido reduciendo su financiamiento de proyectos grandes de infraestructura en México para dar prioridad a programas de ajuste estructural y sectorial de la economía mexicana, además de programas sociales para aliviar la pobreza.

Aunque el sector energético no ha sido la principal prioridad de ninguno de los dos bancos, una cantidad importante de recursos han sido canalizados a este sector. En términos de los proyectos principales, el Banco Mundial ha apoyado al sector con aproximadamente $960 millones de dólares desde 1990, mientras que el BID ha financiado dos proyectos por un total de $405 millones. En el caso mexicano parece que el Banco Mundial fija las prioridades para el sector y el BID muchas veces sigue las prioridades ya marcadas por el BM.

Los dos bancos han canalizado todos sus proyectos energéticos al subsector eléctrico, la mayoría de estas para la reestructuración del sector (la cual ha incluido inversiones importantes en el mantenimiento de plantas termoeléctricas) y a la generación de electricidad por medio de plantas térmo e hidroeléctricas. Un 96% de los fondos proporcionados por la BMD al sector energético durante los últimos diez años se ha canalizado a estos propósitos. Según el Banco Mundial, parte de estos proyectos se dedican al manejo de la demanda, sin embargo este manejo se limita a cambios en las estructuras tarifarias.

En relación al sector petrolero, aún cuando ambos bancos declaran no tener inversiones, sí han tomado un papel de consejeros. El Banco Mundial ha producido documentos confidenciales para el gobierno mexicano en los cuales sugiere que se tomen ciertas medidas en el sector petrolero y de gas natural. Además, ha financiado estudios hechos por consultores privados sobre la reestructuración del sector.

Entre las estrategias de largo plazo del Banco Mundial en el sector energético de México en 1990 se incluyeron:

1. Ayudar al país a conseguir divisas para financiar su programa de inversiones en el sector.

2. Promover políticas financieras que eliminen la necesidad de subsidios gubernamentales y aseguren un destino eficiente de los recursos.

3. Promover la apertura del proceso de procurement [mantenimiento] a la competencia internacional.

4. Ayudar a la CFE en sus esfuerzos de fortalecimiento institucional.

5. Asegurar la consideración adecuada del principio de menor costo en el programa del sector energético.

6. Fortalecer las normas y los procedimientos sobre asuntos ambientales y sociales en proyectos de construcción y operación.

7. Promover políticas adecuadas para la promoción de co-generación y uso eficiente de energía.

Una revisión de las inversiones del Banco durante los últimos diez años muestra que, efectivamente, los primeros cuatro objetivos son prioritarios. Son los últimos tres —precisamente los que tienen que ver con la eficiencia y asuntos sociales/ambientales— que parecen haberse quedado cortos o truncos.

Los préstamos de los últimos años han respondido sobre todo a cuestiones de oferta, el mantenimiento y construcción de plantas para responder a la creciente demanda para energía. Al mismo tiempo, en las negociaciones políticas, los bancos están presionando al gobierno para reestructurar el sector, cambiando el sistema de regulación y abriendo el sector a la inversión privada.

Bajo mucha presión de la BMD, el gobierno mexicano ha promovido la privatización gradual del sector energético. La Ley de Electricidad fue enmendada en 1992, lo cual hizo posible la generación privada de la electricidad. En diciembre de 1994, el Banco Mundial aprobó un préstamo de Asistencia Técnica para la Desincorporación de la Infraestructura (o privatizaciones).

Dentro del marco del proyecto de Asistencia Técnica, el Banco Mundial ha insistido en la división de la CFE según sus tres funciones (generación, transmisión y distribución) como un primer paso en la reestructuración del sector, lo cual obviamente busca preparar el camino para la privatización.

El Banco Mundial insiste en que es necesario elevar las tarifas de electricidad con el objetivo de llevarlas al nivel de costos marginales de largo plazo.

Dos de las políticas de "The World Bank's Role in the Electric Power Sector" de 1992 que parecen más importantes en el contexto mexicano son: el establecimiento de un marco regulatorio transparente y de "commitment lending". Estas medidas podrían ayudar a que el sector opere bajo reglas estrictas, y darían menos oportunidad para la corrupción y la manipulación de proyectos para fines políticos o personales, y más oportunidad para el desarrollo de proyectos a base de recursos renovables o de eficiencia y conservación.

Las políticas de "Energy Efficiency and Conservation in the Developing World" de 1992 proveen ideas más innovadoras para el sector, pero no existe evidencia de que se estén implementando en México. En este documento, una de las políticas más importantes es la que dice que el Banco integrará temas de eficiencia energética en su diálogo de políticas con el gobierno. Sin embargo, a la luz del CAS del Banco Mundial para México en 1996, la integración de los temas de eficiencia energética en el diálogo de política con el país no ocurrió. La única mención de la eficiencia viene con respecto a la necesidad de privatizar el sector y liberalizar las tarifas.

Con respecto a la regulación del sector, el Banco Mundial promovió el establecimiento de una Comisión Regulatoria de Energía (CRE), la cual empezó a funcionar en 1995. Sin embargo otra vez, según la perspectiva del Banco, la razón principal para la regulación es promover el sector privado.

El Caso de Zimapan

En 1989, el Banco Mundial aprobó un proyecto préstamo de $460 millones para financiar la construcción de dos centrales hidroeléctricas de Aguamilpa y Zimapán. La presa hidroeléctrica de Aguamilpa, ubicada en el poniente estado de Nayarit, es de 960 MW y genera como promedio anual 2,131 Gwh de energía. La presa de Zimapan, ubicada en el lindero entre los estados de Hidalgo y Queretaro, tiene una potencia de 280 MW, con una generación promedia anual de 1,292 Gwh. La electricidad de ambas plantas sirve para los usuarios de las zonas metropolitanas de Guadalara y del Distrito Federal, respectivamente. En la evaluación inicial del proyecto, el Banco comparó los costos de construir estas plantas hidroeléctricas en vez de construir plantas termoeléctricas, y concluyó que las termoeléctricas costarían 41% más que las plantas hidroeléctricas. No parece haber estudiado otras alternativas.

Los proyectos recibieron mucha atención porque resultaron en el reasentamiento de más de 3,500 personas, entre ellos muchas poblaciones indígenas (Aguamilpa 1000; Zimapan 2500 aprox.). La CFE, bajo presión de la nueva política participativa (1990) creó una Gerencia de Desarrollo Social y, por primera vez, negoció con los campesinos afectados acuerdos de reubicación con un nivel novedoso de la participación de las poblaciones afectadas. Hubo protestas en el caso de Zimapan, en parte por el faccionalismo inevitable en casos complejos de muchos pueblos por reubicarse, y por la compra de cuatro ranchos a mediana distancia -al final del proceso- inaceptables para los agricultores del ejido impactado. Después de tres años de negociaciones, los residentes firmaron un acuerdo que incluía un pago para el valor comercial de los ranchos ofrecidos, y se trasladaron a su nuevo poblado, ubicado en el mismo ejido, pero sin tierras fértiles para sembrar.

Tres años después del reasentamiento, Richard Clifford del Banco Mundial dice que, "han quedado resueltos todos los problemas de reasentamientos" relacionados con el proyecto Zimapan. El único problema, según él, es que "los costos eran muy altos" –tanto de la reubicación como de la presa misma. Sin embargo, una visita a una de las comunidades (Rancho Nuevo, Qro.), muestra que todos los problemas del reasentamiento no quedaron tan resueltos —por lo menos para los residentes afectados. El Banco cuenta la historia de la presa de Zimapán como un modelo de cómo la participación de la gente afectada logró una planeación más justa del reacomodo vinculado con el proyecto hidroeléctrico. Pero según muchos residentes reubicados, el Banco les dejó en una peor situación que antes al no insistir en una restitución de tierras de cultivo.

El problema principal parece ser que, en las nuevas comunidades, no hay las mismas condiciones de tierras con riego, así que los campesinos no pueden sembrar durante dos ciclos productivos como antes. Muchos gastaron sus cheques de compensación en necesidades de la familia, aparatos domésticos, o en vehículos. Aunque ahora tienen casas "modernas" en el nuevo poblado, la inmensa mayoría no tienen un ingreso fijo. Algunas de las familias siembran tierras temporaleras del mismo ejido, donde se dedican a la siembra de maíz y frijol en condiciones muy por debajo de sus huertas y parcelas de riego inundadas por el embalse de Zimapan.

Así que, con pocas alternativas para tener ingresos en la comunidad, muchos de los residentes han ido de nuevo a Estados Unidos para trabajar y enviar dinero a sus familias: 504 de un total de 3,500 personas fueron a trabajar en 1996 a los Estados Unidos, la mayoría en la agricultura. Por ahora, esta migración sirve como estrategia de sobrevivencia. Sin embargo, con las nuevas medidas en contra de la migración en Estados Unidos habrá problemas para muchos migrantes de la región de Zimapan en el futuro.

Al final, después de tres años de negociaciones, los campesinos —muchos de los cuales no tuvieron otra opción, porque la CFE no les ofrecía otras tierras de riego— aceptaron la oferta de cheques por los ranchos rechazados. Sí hubo mecanísmos (impuestos por el Banco Mundial) para la participación de los campesinos, pero dado las relaciones de poder muy desiguales, y una falta de voluntad al interior de la CFE, además de los intereses locales muy fuertes, el reglamento de reubicaciones involuntarias del BM no se aplicó para asegurar un trato justo para todos los habitantes afectados.

Para el Banco Mundial, este proyecto ya se ha quedado atrás. Pero las responsabilidades del Banco con la población afectada deben durar más allá del fin de la construcción, y deben incluir un seguimiento para asegurar que los residentes estén en mejores condiciones después del reasentamiento. En este caso, con unos cheques y casas nuevas, el Banco parece haber lavado las manos del asunto.

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