Energía y BMD: Resumen Cap 2

Energía y banca multilateral en América Latina: Contradicciones entre la realidad y el discurso.

Capítulo 2

LA BMD PRESIONANDO POR LA REESTRUCTURA DEL SECTOR ENERGÉTICO

La vieja estructura institucional (papel del Estado, instituciones, regulaciones, empresas) del sector energía de América Latina se está transformando rápidamente. Los Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMD) se encuentran entre los principales agentes impulsores de los cambios que hoy se están procesando en la región.

Las "reformas" en proceso

¿Cuáles son los componentes del proyecto de transformación de las instituciones del sector energía que, gradualmente, se va imponiendo en todos los países de América Latina -en muchos casos como un verdadero "calco" independiente de las particularidades nacionales?

Los principales cambios propugnados –y en curso de aplicación- son:

La privatización de las empresas estatales, que participan de la explotación o generación de recursos energéticos, y/o de su transporte, distribución e industrialización. En caso de que tales privatizaciones no sean viables se propugna que las empresas públicas pasen a operar con la lógica -y la supuesta eficiencia- de las empresas privadas. En algunos sectores, las privatizaciones no consisten en la venta al sector privado de empresas o activos públicos, sino en concesiones a agentes privados de áreas (petrolíferas, gasíferas, etc.) para su exploración y explotación.

La eliminación de los monopolios y la introducción de la competencia en los mercados energéticos. La lógica competitiva debe reemplazar a la concepción de servicio público -que el Estado debía garantizar, con cierta independencia de la capacidad adquisitiva de los usuarios-. En ese marco, se plantea la creación de mercados mayoristas -como el de la energía eléctrica, por ejemplo- con organismos administradores que representen a generadores, transmisores, distribuidores, grandes consumidores y el Estado. Se trata de mercados "abiertos", con un teórico libre acceso al sistema de nuevos operadores.

La desverticalización o fragmentación de las cadenas energéticas en funciones básicas -como generación, transporte y distribución en el caso de la electricidad-, operados por agentes distintos, como modo de promover la especialización y la competitividad, y evitar "distorsiones" de los mercados -como los precios de transferencia al interior de un grupo económico o gran empresa-.

Nuevas regulaciones o marcos regulatorios que garanticen la libre competencia en los mercados energéticos, impidan los monopolios u oligopolios u otras "fallas de mercado" y, supuestamente, permitan a los consumidores o usuarios defender sus intereses. A tales efectos, se promueve la creación de organismos de regulación y control.

Nuevos sistemas tarifarios -sobre todo en el sector eléctrico- que permitan la mejora y mantención de la salud financiera de las empresas, absorbiendo costos y garantizando rentabilidades, que hagan atractiva la inversión de capitales privados. Establecimiento de precios de mercado y supresión de subsidios -ya sea a sectores de empresas o a grupos de la población usuaria-. Bajo esta concepción, los usuarios se transforman en clientes.

Integración regional, mediante interconexiones físicas (gasoductos, oleoductos, centrales hidroeléctricas binacionales, interconexiones eléctricas, etc.) y el establecimiento de mercados comunes de la energía, con regulaciones similares, que faciliten las transacciones internacionales con energía. Se apunta a la complementación de los sistemas energéticos de los distintos países y a su optimización, de modo de contribuir a la reducción del costo de la energía.

En el caso de América Latina se comenzó a imponer gradualmente este nuevo modelo del sector energía, cuyos avances por países han sido desparejos, de acuerdo a las realidades políticas nacionales -o sea en función de correlaciones de fuerzas entre los partidarios del modelo y los que se resisten a él-. En algunos casos, la existencia de gobiernos autoritarios facilitó la rápida transición hacia la imposición plena del modelo. El caso de Chile y Argentina son paradigmáticos en tal sentido -o el "ejemplo a seguir" según los organismos financieros internacionales y las consultoras internacionales que lucran con la difusión del modelo-

Los bancos atrás de todo

Los BMD no son, ni han sido, meros espectadores ni simples apoyaturas financieras para el proceso de cambios estructurales en el sector energético latinoamericano. Por el contrario, son y han sido promotores activos de las "reformas", utilizando su poder financiero y político.

El documento de política del Banco Mundial (BM) en el sector energético indica, sin lugar a dudas, que "los préstamos del Banco para el sector de la energía eléctrica se concentrarán en los países que estén claramente empeñados en mejorar el funcionamiento del sector de acuerdo con los principios antes indicados". El BM proporcionará su asistencia "solamente cuando considere que las políticas de reforma institucional y estructural del gobierno para el sector de la energía eléctrica son satisfactorias".

¿Cuáles son los principios del BM a los que están condicionados los eventuales préstamos al sector? Entre ellos destacan los siguientes:

"Con el objetivo de fomentar la inversión privada en el sector de la energía eléctrica el Banco destinará parte de sus recursos financieros a programas que faciliten la participación de los inversionistas privados".

El Banco se plantea desempeñar una importante función en cuanto a ayudar a los gobiernos a crear los mecanismos financieros necesarios para mitigar algunos de los riesgos que perciben los inversionistas privados en el sector energía, y que inhiben sus inversiones en el mismo.

"El Banco promoverá dinámicamente la orientación comercial y organización empresarial del sector de la electricidad en los países en desarrollo, y la participación del sector privado en dicho sector".

Para el Banco "adoptar una orientación comercial y una organización empresarial para las empresas estatales de electricidad es el primer paso necesario para efectuar una reestructuración y atraer al sector privado". El BM plantea que se requiere "una mayor confianza en las presiones del mercado de capital para financiar la expansión de la electricidad, y estas condiciones sólo pueden cumplirse con una mayor contribución del sector privado".

"En algunos de los países menos desarrollados, el Banco ayudará a financiar la importación de servicios de electricidad para aumentar la eficiencia".

"El avance del país hacia el establecimiento de un marco legal y procesos regulatorios que el Banco considere satisfactorios será un requisito que se exigirá en todos los préstamos para energía eléctrica. Con este fin, el Banco exigirá, junto con otras iniciativas relacionadas con la economía en general, que los países establezcan procesos regulatorios transparentes, claramente independientes de los proveedores de electricidad y en los cuales se evite la interferencia del gobierno en las operaciones cotidianas de las empresas de electricidad (prescindiendo de que la compañía sea privada o pública)".

El Banco plantea "abandonar el tipo monolítico de administración gubernamental y adoptar sistemas más descentralizados y basados en el mercado. El gobierno conservaría la responsabilidad de fijar objetivos y enunciar políticas globales y la de planificar y coordinar el desarrollo del sector. Tambien establecería el marco legislativo y legal de la protección de las diversas partes interesadas y del público".

La formulación de la política no deja lugar a dudas: el Banco exigirá, y ello será condición para recibir su asistencia financiera, que se cumpla con los principios que establece. O sea, que los países reestructuren su sector energía en función del paradigma definido por el Banco, o que no esperen recibir créditos para financiar el desarrollo de su infraestructura energética.

Aún cuando no aparece con la misma fuerza impositiva, la estrategia del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) apunta a una similar estrategia en cuanto a promover un nuevo modelo institucional y regulatorio del sector energía.

En su documento de estrategia energética el BID plantea que "el desafío que el Banco confronta en el diseño de su estrategia para el sector energético de la región es cómo optimizar el uso de sus recursos para apoyar a los países en el logro de sus objetivos y metas de sostenibilidad. Esto implica apoyar el proceso de transición hacia un sector cada vez más autónomo y limpio, menos dependiente de la intervención directa del Estado y/o de la banca multilateral y con mayoritaria participación del sector privado".

El documento señala "la necesidad de que el aporte financiero del Banco obre principalmente como catalizador de otros financiamientos del sector privado y que sus instrumentos se orienten a amortiguar el riego percibido por los inversionistas. Esto hace que buena parte de la estrategia para el sector se concentre en la identificación de los nuevos instrumentos de crédito y del papel del Banco en facilitar la participación del sector privado; aspectos éstos que, aunque tratados en el marco más amplio del financiamiento a la infraestructura y la estrategia del sector privado, tiene connotaciones especiales en el sector de energía".

Para el BID los desafíos en el sector energético válidos para cualquier país de América Latina y el Caribe son:

La consolidación de las reformas estructurales y reguladoras emprendidas durante los años noventa.

Según el documento del BID "la tarea de consolidar estas reformas será el principal desafío que afronten los países de la región en el sector energía durante la próxima década… No es fácil subestimar las complejidades de realizar simultáneamente tres transformaciones innovadoras casi sin precedentes en el mundo: reestructuración del sector, establecimiento de un nuevo marco regulador y privatización. La tarea es aún más compleja porque en muchos países no existen todavía muchas de las instituciones requeridas para el funcionamiento adecuado de una economía de mercado, la liberalización de los mercados de hidrocarburos todavía encuentra resistencias a pesar de los beneficios evidentes para los consumidores y finalmente, los precios de la energía no reflejan su costo de oportunidad económico, ya que su manejo es altamente dependiente de las instancias políticas".

La atracción de los capitales extranjeros y nacionales en condiciones razonables que permitan el financiamiento de la expansión del sector.

El desarrollo de patrones de producción y consumo de energía compatibles con la preservación del medio ambiente.

Extensión de las opciones energéticas modernas a todos los habitantes.

La integración de los mercados energéticos regionales.

El objetivo de crear un verdadero mercado energético integrado con activa participación del sector privado encuentra como dificultad, según el BID, la "tendencia a la autosuficiencia y a la protección de los monopolios estatales", que existe en la región.

La inclusión de consideraciones multisectoriales en el tratamiento de los problemas energéticos.

Si bien los BMD incluyen diverso tipo de consideraciones (ambientales, de eficiencia, sociales, etc.), la práctica de su actuación indica que su interés ha estado, y está, claramente sesgado hacia algunos objetivos –aquellos que forman parte del nuevo paradigma económico: privatización, liberalización, etc.-. Las presiones de los BMD sobre los gobiernos, así como los recursos asignados, se centran principalmente sobre la modificación de marcos regulatorios y la creación de condiciones para la inversión privada, antes que sobre consideraciones sociales, ambientales, o de eficiencia en el uso de la energía.

Las intervenciones de los BMD en lo relativo a precios y tarifas –y a las regulaciones asociadas- han estado orientadas, en lo fundamental, a crear condiciones más atractivas para la inversión privada.

Esas presiones se han manifestado en las negociaciones de préstamos, en su condicionamiento y en las amenazas, en ocasiones concretadas, de suspensión de los créditos. Es lo que ha ocurrido, por ejemplo, en los casos de México y Colombia.

Una visión sesgada de los BMD. El ejemplo mexicano

La prioridad de los BMD se manifiesta en su portafolio de inversiones. Existen numerosos proyectos orientados a los cambios regulatorios propugnados. Por ejemplo:

El Banco Mundial aprobó al gobierno mexicano un préstamo de Asistencia Técnica para la Desincorporación de la Infraestructura –elegante expresión para no hablar de "privatización", por un monto de U$S 46 millones. Este proyecto, aprobado en 1995, fue diseñado para ayudar al gobierno con el desarrollo de estrategias y políticas y en la preparación de leyes y regulaciones en tres sub-sectores de infraestructura: energía y petroquímicas secundarias (33% de los fondos), telecomunicaciones y transporte.

El BID aprobó un proyecto de $1,5 millones del Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) en 1996, para apoyar al gobierno de México en el "establecimiento de un marco regulatorio propicio para las inversiones privadas en el subsector del gas natural y fortalecerá institucionalmente la Comisión Reguladora de Energía (CRE)..."

El BID aprobó en 1996 el proyecto "Soporte a la privatización", con un costo total de U$S 33 millones (U$S 12 millones aportados por el BID y el resto por otras fuentes). El proyecto tiene por finalidad apoyar el proceso de privatización y concesión de infraestructura en los sectores transporte, energía, telecomunicaciones y servicios sanitarios.

El uso eficiente de la energía –que es una alternativa mucha más barata y efectiva que, por ejemplo, las grandes obras hidroeléctricas, que han insumido una alta proporción de los créditos de los BMD-, ocupa menos del 5% del portafolio de inversiones del Banco Mundial.

En el caso de México, por ejemplo, considerando los proyectos principales, el Banco Mundial ha apoyado al sector energía con aproximadamente $960 millones de dólares desde 1990, mientras que el BID ha financiado dos proyectos por un total de $405 millones.

En ese país, el Proyecto "Luz de Alta Eficiencia" es el único proyecto apoyado por el Banco Mundial (a través del Fondo Mundial para el Medio Ambiente) que realmente aborda la eficiencia en el uso final de la energía. Aunque éste es un proyecto ejemplar, sólo ha recibido $13 millones del Banco –apenas un 1,4% de sus aportes al sector energía mexicano y apenas un tercio de lo destinado a la "desincorporación de la infraestructura"-.

Los datos indican, por tanto, que los cambios regulatorios apoyados por los dos Bancos están dirigidos principalmente a promover el sector privado –en el marco de reestructuras del sector energético según un esquema global que promueven en todos los países-. Otros cambios regulatorios potenciales —para dar incentivos a la generación y consumo eficiente de energía, a la conservación, y a la participación de pequeñas empresas/productores en esquemas innovadores— no han sido enfatizados por los BMD.

A fin de cuentas

A fin de cuentas, lo que se aplica por parte de los BMD al sector energía de América Latina no es muy diferente a lo que se aplicaría a cualquier otro sector de actividad. Con el argumento de la inevitabilidad de la globalización se va imponiendo un paradigma económico que, entre otros aspectos, plantea que el patrimonio y los recursos naturales son de libre disponibilidad, bajo el predominio de las reglas del mercado. Se orientan a reducir el espacio de "lo público" y a generalizar el principio de subsidiariedad del Estado, liberalizando los mercados de bienes y servicios, otorgando una importante dosis de "neutralidad" al manejo de la política económica y cuestionando la discriminación entre los sectores productivos o por origen del capital.

En esta orientación, las empresas deben concentrarse en desarrollar sus ventajas competitivas y el Estado debe intervenir sólo para garantizar la libre competencia y un entorno económico, social y político estable que dé confianza, estimule la inversión y promueva una mayor difusión e incorporación del progreso técnico.

Se pretende reducir progresivamente el impacto del sector en las finanzas públicas, aunque en muchos países de la región los impuestos que gravan los bienes energéticos tienen todavía una participación muy significativa en la recaudación tributaria.

Por otro lado, se persigue introducir la competencia en los mercados energéticos, favoreciendo la liberalización del comercio de los bienes transables y regulando los monopolios naturales, a la vez que se propicia la privatización de empresas públicas y una mayor participación de las actividades energéticas en el mercado de capitales.

Uno de los fundamentos de las reformas del sector energético son las necesidades de capital para desarrollar la infraestructura requerida para responder a la creciente demanda que presiona al sector. Se trata de que las inversiones las haga el sector privado, ya no más el Estado, y para eso hay que hacer atractivo al sector energía, mediante las privatizaciones y marcos regulatorios adecuados.