Capítulo 5

BMD Y ENERGÍA: INCONSECUENCIAS Y ERRORES DOGMÁTICOS

Los BMD tienen una gran influencia sobre las políticas energéticas de los países de América Latina, no sólo porque formulan los lineamientos básicos de las estrategias a seguir sino porque, además, se imponen a partir de su poder financiero. "O haces lo que digo o no esperes recibir un centavo..." parece ser la filosofía de los bancos -tal como se demostró en el capítulo 2-. La soberanía de los países no parece existir. Por tanto, a los BMD cabe una importante responsabilidad en las políticas energéticas que se están desenvolviendo en la región. De ahí la importancia de su "pensamiento oficial" en la materia.

En el discurso oficial, en los documentos de los BMD, existe preocupación -y exigencias- en relación al medio ambiente, a la eficiencia energética y a la equidad social, pero en la realidad las prioridades parecen estar por otro lado. Son notorias las inconsecuencias en tal sentido. Por otra parte, el "pensamiento oficial" exhibe una formulación dogmática, basada en el neoliberalismo, que frecuentemente no se compadece con la realidad o está en franca contradicción con ella. El dogmatismo lleva a no considerar ciertas incompatibilidades notorias entre los diferentes objetivos y estrategias propugnadas. Algunos ejemplos ilustrarán al respecto.

Algunos objetivos declarativos

En relación a los temas ambientales los bancos se plantean preocupaciones, objetivos y exigencias.

El BID tiene por objetivos declarados:

* Satisfacer las necesidades energéticas de la población,

* Acelerar el incremento y diversificación de la oferta energética, y

* Promover la conservación de la energía.

Para ello, los campos de actividad del banco serán además del financiamiento de los proyectos típicos en el campo energético, el financiamiento o cooperación técnica para proyectos socioeconómica, técnica y financieramente factibles en áreas tales como:

Desarrollar fuentes alternativas de energía, especialmente renovable,

Reducir o sustituir el uso de hidrocarburos,

Fomentar el uso eficiente de la energía.

Entre los criterios para elegir o rechazar un proyecto presentado se encuentran:

Seguridad del abastecimiento energético,

Conservación de la energía,

Aumentar la oferta energética, con un máximo aprovechamiento de la capacidad instalada y mayor eficiencia en los sistemas de conversión.

El BM, por su parte, en relación a los proyectos energéticos, enfatiza en:

* la identificación oportunda de problemas ambientales,

* el diseño de proyectos con mejoras ambientales,

* evitar, atenuar o compensar impactos adversos.

Las preocupaciones y reglamentos globales ambientales apuntan especialmente a:

Contaminación atmosférica: Disminución de emisiones a través de estrategias como:

Uso más eficiente de la energía de combustibles fósiles

Desarrollo de fuentes alternativas y renovables

Disminución de la tasa de deforestación y aumento en la de reforestación

Recolección y uso del metano de yacimientos de carbón y sistemas anaeróbicos como fuente de energía

 

Biodiversidad: Se busca:

Preservación de especies en peligro y hábitats en estado crítico

Conservación de tierras silvestres

No financiación de proyectos que ocasionen daños graves o irreversibles incluyendo extinción de especies sin medidas mitigatorias aceptables

 

Se consideran altamente impactantes (de forma negativa):

Los proyectos hidroeléctricos que impliquen grandes desviaciones de agua, inundaciones u otras transformaciones importantes a áreas naturales acuáticas o terrestres, produciendo la reducción o modificación del hábitat y el consecuente traslado necesario hacia nuevas áreas y la probable violación de la capacidad de mantenimiento.

Pérdida en gran escala de los hábitats debido a la minería y exploración mineral.

Pero prácticas y concepciones que se contradicen

¿Quién no compartiría estas declaraciones de objetivos y criterios de elegibilidad? Pero ¿la práctica se corresponde a las declaraciones?

En todos los casos la prioridad de los BMD está en la "reforma estructural" del sector energía o en el apoyo a grandes proyectos que implican un énfasis, sobre todo, del lado de la oferta, antes que en la sustentabilidad ambiental o en la eficiencia energética. Basta observar la distribución de los recursos. Pero además las propias concepciones que manejan muestran los límites de las preocupaciones de los bancos.

En las consideraciones ambientales son muy claros al decir el BID, por ejemplo, que "la reducción en el consumo de combustibles pesados y la sustitución parcial de los mismos por gas natural disminuiría la cantidad total de óxidos de nitrógeno y azufre (NOx y SOx) emitidos a la atmósfera, así como reduciría la emisión de bióxido de carbono y sus efectos en el calentamiento global", lo cual muestra que el BID tiene consideraciones ambientales centradas en las emisiones, ignorando la complejidad del problema en el caso latinoamericano. Es el caso por ejemplo de Urrá I, una central hidroeléctrica en la costa atlántica de Colombia que amenaza ambiental y socialmente a una vasta zona.

La sustentabilidad ambiental es secundaria. Se podría decir que la actitud frente a la contaminación es muy sanitaria y muy poco ambiental. Es decir, se considera que tecnologías de control de la contaminación son la solución, pero en realidad se necesita gestión ambiental dentro de las empresas del sector, reconversión tecnológica, eficiencia energética y estrategias de uso racional de los recursos. Para la optimización del uso actual de los recursos relacionados con el sector energético la estrategia no puede ser mitigación sino prevención.

Sin embargo,

Se enfoca la solución del problema a través de tecnologías centralizadas y control de la polución, en vez de enfocarla en tecnologías de baja o ninguna emisión.

 

No se considera el daño ambiental como económicamente ineficiente.

 

Muy pocos países realizan consideraciones sobre el uso eficiente de la energía. De hecho, este punto ocupa menos del 5% del portafolio de inversiones del banco.

 

No existen incentivos enfocados hacia el uso de energía renovable, ni por parte de los bancos ni por parte de los estados.

En el caso de la eficiencia energética  solamente es considerada como no perder energía en el proceso de producción, transmisión y consumo, pero no está apoyado por incentivos a estrategias sociales y tecnológicas para el ahorro y un menor consumo. En términos de conservación y eficiencia, las actividades del Banco Mundial en México, por ejemplo, tienden a enfocarse en actividades de manejo de la oferta, por medio del mantenimiento de plantas. El manejo de la demanda en los proyectos principales del Banco se ha manejado por medio de la promoción de nuevas tarifas, las cuales han tenido un impacto grave en la población de bajos recursos.

El Banco Mundial, en relación a México, elaboró dos grupos de políticas plasmados en dos documentos diferentes. El hecho de que el Banco haya producido estos dos documentos por separado pone en evidencia un problema concreto en sus actividades en México y en muchos otros países: continúa tratando a la eficiencia y la conservación aparte del buen manejo del sector. Estas políticas necesariamente van juntas. La eficiencia y la conservación son elementos claves para el buen manejo del sector. Al mismo tiempo, para poder implementar bien la eficiencia y la conservación, es necesario asegurar el buen manejo del sector. De modo que las políticas no están bien integradas y el resultado es que, en la práctica, los intereses más urgentes para el Banco (la privatización, cambios en el marco regulatorio, tarifas reales) toman prioridad sobre las necesidades de la sociedad y su medio ambiente —especialmente las de eficiencia y conservación-.

Aún cuando los documentos de los BMD no lo reconozcan, algunas de sus estrategias principales (promover y facilitar la participación del sector privado en el sector energía, desarrollar la competencia) pueden entrar -y frecuentemente entran- en contradicción con los supuestos objetivos de protección ambiental y eficiencia energética, debido a la visión cortoplacista a que conduce el predominio del objetivo de rentabilidad privada.

La inversión privada, dominada por el cortoplacismo y la finalidad de rentabilidad, puede estimular dos fenómenos: los proyectos térmicos de corta maduración y la centralización del servicio, dejando sin cubrir a las zonas más apartadas. Y es lo que ocurre, tal como lo ejemplifica el caso brasileño, entre otros. Los capitales privados no asumen, salvo excepciones, ni proyectos hidroeléctricos ni proyectos de energías alternativas, cuyos retornos se extienden demasiado en el tiempo -"demasiado" para su visión cortoplacista de los retornos-.

Por otra parte, pueden existir problemas al tratar de compatibilizar eficiencia energética, privatización y la gestión empresarial de la energía. La competencia induce a un aumento en el consumo de energía, más que al ahorro. La participación de privados en el sector y la orientación comercial de las empresas públicas en régimen de competencia, tienden a fomentar el aumento del consumo de energía más que a un uso final racional de la misma.

Por lo tanto, no sólo las prioridades de los BMD no están en las cuestiones ambientales y de eficiencia energética, sino que algunas de sus políticas centrales (las de "reforma estructural") pueden entrar en colisión con esas cuestiones. Y el dogmatismo de tinte neoliberal impide analizar con objetividad estas implicancias. Ello reclamaría de un estudio caso a caso, país a país, atendiendo a las realidades específicas, y no aplicar una receta dogmática supuestamente válida para cualquier realidad.

Algo similar ocurre cuando se analizan los temas de la equidad y de la participación social para resolver los impactos sociales de los proyectos energéticos.

Equidad, participación ¿realidad o entelequia?

Los BMD incurren nuevamente en contradicciones, no siempre reconocidas. El BM, por ejemplo, en un documento referido a México señala dos criterios críticos que se usarán en determinar si se apoya un proyecto de infraestructura: si complementa y promueve la participación privada y si mejora los servicios en áreas pobres con menos servicios. Pero el Banco no reconoce, en este documento, la contradicción implícita entre los dos criterios: está bien documentado, aún por el propio Banco, que el sector privado no tiene interés en extender servicios a los pobres en áreas con menos servicios, porque involucra altos costos y pocas ganancias. Documentos del BID, en cambio, reconocen el poco interés del sector privado en atender a clientes marginales, bajo el estado actual de incentivos.

¿Cabe alguna duda hacia dónde se inclinarán los bancos a la hora de elegir entre dos opciones contradictorias? La prioridad, explícita e implícita, es promover la participación de capitales privados en el sector energía. Mientras el acceso de los más pobres a la electricidad no se garantiza, se otorgan subsidios y créditos a grandes empresas transnacionales, para facilitar que inviertan en el sector energético latinoamericano.

En medio de los procesos de "reforma estructural" -promovidos por los BMD- en América Latina no se avanzó seriamente en la equidad en el acceso de la población a las fuentes de energía modernas. Por el contrario, al menos en las primeras fases de las reestructuras, se agravaron los problemas de acceso para los sectores más humildes de la población, debido a dos tipos de motivos:

i. el alza de tarifas -por eliminación de subsidios y por políticas tendientes a que las tarifas reflejaran costos y rentabilidad-, que determinó que numerosas familias pobres no pudieron mantener los servicios eléctricos; y

ii. por la política agresiva de las empresas para eliminar los "enganches" clandestinos, que era una de las formas de acceso a la electricidad que tenían poblaciones marginales y muy pobres. En el caso de Chile, por ejemplo, una situación como anterior motivó que decenas de miles de familias se vieron enfrentadas a graves problemas de morosidad, y muchas de ellas vieron sus suministros de electricidad interrumpidos.

La adopción de una política de precios reales daña en primer lugar el nivel de vida de los hogares de menores ingresos. Dicha política de precios, por ejemplo en el caso de Chile, permitió un cierto desarrollo y modernización del subsector eléctrico, pero a costa del bienestar de los sectores más humildes de la población.

En Argentina, en marzo de 1997, cuando ya se había concretado la mayor parte del proceso de reestructuración del sector energía, tres millones de personas (el 10% de población total argentina) tenían serias dificultades para acceder a los servicios de luz indispensables.

En otros países, como Colombia y México, el temor a rebeliones populares, llevó a retrasar la aplicación del tipo de políticas tarifarias promovidas por los BMD.

El sentido impopular de los planteos eficientistas de los bancos se manifiesta, entre otros aspectos, en la negativa a que los países con excedentes derivados de sus exportaciones energéticas puedan utilizarlos para beneficiar a su propia población. Según el BID, las reformas del sector son obstaculizadas por presiones para transferir, vía bajos precios internos, los ingresos provenientes de las exportaciones a los consumidores locales. La intención de sustentabilidad económica y financiera aparece, claramente, jerarquizada frente a la sustentabilidad social.

Sin embargo, no parece contradecirse con la política de los bancos que, al menos en las primeras fases de las reformas, los consumidores subsidien a los nuevos inversores, mediante alzas de tarifas. Las inversiones en la región han sido financiadas por los propios consumidores. Las tarifas suben de tal forma que hay una transferencia de ingresos desde los consumidores hacia las empresas, de manera que los nuevos inversores en realidad no invierten tanto capital nuevo, porque gran parte se lo sacan a los consumidores. Por ejemplo, en la Argentina se pasó de 50 dólares el kw a 80 dólares luego de la privatización; más tarde bajó. Con el financiamiento que le dieron los consumidores se hicieron gran parte de las inversiones, mejoraron el funcionamiento de los sistemas y después bajaron las tarifas. Pero en realidad ¿podemos hablar de inversores extranjeros o estamos hablando de grandes organizaciones para obtener los fondos de los clientes? Algo similar ocurrió en el caso de Chile: en una primer etapa las tarifas se multiplicaron casi por diez, luego descendieron. En el primer momento salen a recolectar y lo hacen en forma coercitiva, porque siguen siendo un monopolio.

Además, el logro de la eficiencia -en la óptica empresarial- pasa antes por reducir las pérdidas económicas, que por reducir las pérdidas técnicas ¿Qué significa ésto? En todos lados existen los "enganchados", familias -por lo general las más pobres- que se conectan a las líneas eléctricas y reciben en forma clandestina y gratuita la electricidad. En este sentido, lo primero que hicieron las empresas que asumieron el sector eléctrico en estos países, fueron campañas para terminar con esta situación. En el caso argentino, por ejemplo, las empresas eléctricas Edenor y Edesur redujeron al 50% el número de "enganches" ilegales y eso representó un ahorro de 300 millones de dólares, a costa de sectores marginales.

Los BMD que rechazan cualquier subsidio al consumidor de energía y que argumentan la necesidad de inversiones extranjeras por la falta de capitales locales para desarrollar la infraestructura energética, incurren en otras contradicciones: financian directamente a empresas privadas que supuestamente deberían aportar los capitales o admiten que ese aporte financiero lo hagan bancos de los propios países latinoamericanos.

El BID, por ejemplo, apoya el proyecto Samalayuca II (planta de ciclo combinado gas natural y diesel) en México con U$S 75 millones. El préstamo del BID apoya a un proyecto privado en el cual participan General Electric Company, una de las compañías industriales más grandes del mundo; ICA Fluor Daniel, un afiliado de la compañía de construcción más grande de México (ICA); Bechtel Enterprises, una compañía extranjera que apoya el desarrollo de proyectos; y El Paso Natural Gas Company, una compañía grande que provee y distribuye gas natural en Estados Unidos. Parece difícil creer que algunas de las compañías más grandes del mundo y de México, no puedan conseguir el financiamiento necesario para este proyecto, si realmente es una buena inversión. Parece que el BID ha caído en la misma práctica errónea de la Corporación Financiera Internacional (CFI) del Banco Mundial, de buscar proyectos enormes y seguros para sus inversiones, en vez de realmente buscar proyectos de compañías con menos recursos que buscan entrar al sector. Además de perjudicar a empresas pequeñas (las cuales tienen suficientes problemas en competir con las empresas grandes sin que estas reciban apoyo de la BMD), los bancos están violando a su propia política de no financiar a proyectos privados que podrían ser financiados por el mercado privado.

El BID también financia a la corporación norteamericana AES en sus proyectos en Brasil -un préstamo de U$S 132,8 millones, que se complementan con otros U$S 100 millones del banco estatal BNDES, para construir una planta eléctrica de ciclo combinado gas-vapor-, pese a que es uno de los grupos nortemaericanos más fuertes y que más adquisiciones de firmas energéticas ha realizado en América Latina.

En Brasil, el BNDES - Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social financia a los grupos -nacionales o transnacionales- que invierten en privatizaciones del sector eléctrico ¿acaso no era la carencia de capitales locales lo que justificaba las privatizaciones y el ingreso de inversores extranjeros?

Para los pobres nada de subsidios, porque son "ineficientes"; para los poderosos del mundo, subsidios y créditos ¿en eso quedarán los discursos sobre la equidad de los BMD?

La desprotección de los consumidores

En medio de las "reformas estructurales" tampoco se avanzó en la participación social. La participación de la sociedad civil, de los consumidores, en relación a la planificación y el control del sector energía no se ha concretado en ningún caso. Las reformas energéticas -como lo ilustra el ejemplo de Chile- dio amplia preminencia al sector empresarial privado, escasa importancia a la institucionalidad pública y nula participación al principal actor, constituido por los consumidores. Esta situación ha demostrado con el correr del tiempo ser la causa de complejos conflictos, dado que temas cruciales como los de la equidad, la protección del medio ambiente o la creación de un ambiente verdaderamente competitivo -y no simplemente la sustitución del monopolio estatal por oligopolios privados- no han sido tomados en cuenta adecuadamente.

No se crearon ni los mecanismos ni las prácticas que pudieran ponerle límites reales a los abusos de la empresas privadas de energía. Por lo general hay ausencia de normas que regulen la calidad del servicio, y frecuentemente los sistemas instaurados no estimulan a las empresas para que destinen gastos para mejorar la atención a los clientes.

La Light de Río de Janeiro, cuya privatización fue un caso "estrella" en Brasil y que pasó a manos, entre otros, de las transnacionales EDF de Francia y AES de EEUU, puso esto de manifiesto. La crónica del diario empresarial Gazeta Mercantil es ilustrativa:

"Para enfrentar la crisis de los últimos días, debido a los bloqueos de energía en la ciudad de Río, la Light decidió ampliar su programa de inversiones. Según Benjamin Steinbruch, la empresa debe destinar de U$S 50 millones a U$S 100 millones adicionales a su programa de inversiones en modernización de equipamientos. El programa original preveía U$S 350 millones".

"Steinbruch reconoció que los servicios prestados por Light no se correspondieron a las necesidades de la población de Río. Pero, afirmó, cuando los nuevos accionistas asumieron la compañía, el estado de los equipamientos era muy precario..."

"Steinbruch informó que Light intensificará los trabajos de modernización de los equipamientos. La idea es comprar más transformadores. Si es necesario, la empresa podrá importar esas máquinas. Pero, el ejecutivo alertó que hay un límite para que esos cambios se puedan realizar sin que el abastecimiento de energía quede más comprometido de lo que ya está".

"El presidente del consejo de administración de Light reconoce que la empresa cometió errores en la política de comunicación con el consumidor..."

La emergencia eléctrica chilena ¿un anuncio para la región?

Chile, con sus reformas estructurales del sector energía, ha sido presentado como un "modelo a imitar"; su radical experiencia de privatización, liberalización e introducción del mercado y la competencia en el subsector eléctrico, se ha incorporado a los proyectos de cambio realizados en otros países latinoamericanos. El subsector eléctrico chileno parecía ser la demostración del éxito de un paradigma basado en la superioridad de la competencia y de la eficiencia privada que, de por sí, acarrearían beneficios a los consumidores (seguridad en el servicio, menores tarifas, etc.).

Pero la emergencia eléctrica que sobrevino en noviembre de 1998 puso de manifiesto la endeblez del paradigma, o de sus supuestas ventajas. Inesperados y repetidos apagones a gran escala, comunas que sufren cortes de luz después de las ocho de la noche y quedan completamente a oscuras, enfrentamientos entre el gobierno y las empresas eléctricas, conflictos entre estas empresas y los agricultores (por el agua), son sólo algunos de los aspectos en que se manifestó la crisis.

En enero de 1998 las empresas generadoras tomaron una decisión clave: parar las plantas termoeléctricas y abastecer al país sólo con energía hidráulica, por razones de costos. El proceso -que algunos críticos denominaron la "farra del agua"- se mantuvo así hasta abril, período en el cual el país se gastó una parte importante de las reservas que tenían los embalses. El uso poco cuidadoso del recurso agua determinó que, cuando se produjo la sequía, las empresas eléctricas no tuvieran capacidad para responder y comenzaran los apagones.

Ocurre que el sistema está funcionando al límite: cualquier falla en alguna de las centrales, implica que el país entero se queda sin energía, fenómeno que se conoce como "black out". La situación es crítica porque se estima que al menos se necesitan ocho horas para volver a levantar el sistema eléctrico -el SIC-, el que funciona a condición de que se dejen regiones enteras sin luz.

Los cortes de energía eléctrica cuestan al país un millón de dólares diarios, según la secretaria de la Comisión Nacional de Energía. "A medida que avanzan los días y los apagones crece la molestia de la comunidad frente al tema. Ayer, el alcalde de Las Condes, Joaquín Lavín interpuso una demanda por $ 100 millones en el juzgado de policía local en contra de Chilectra. A su vez, el comercio pide que se apliquen las compensaciones correspondientes. En organismos oficiales, el Ministerio de Transportes cuantificó en U$S 1.500.000 las pérdidas diarias del sector, mientras el Ministro de Salud, Alex Figueroa, detalló que se están cuantificando los costos para estudiar las acciones legales pertinentes. El mayor problema, dijo, se ha presentado en los exámenes".

El Ministro de Economía, Oscar Landerretche, acusó a las generadoras eléctricas de hacer primar sus intereses económicos sobre el interés nacional y de persistir en la falta de coordinación en su operación, lo que agrava la crisis. "Indicó que está claro que la causa de la crisis es la sequía, pero que esta se ve agravada por el desorden imperante en el sector. Citó como ejemplo lo ocurrido el viernes pasado, cuando Codelco hizo una oferta de energía eléctrica, equivalente al 10% del déficit actual, y ninguna generadora de las que están en problemas quiso comprarla por desacuerdos en el precio".

Por su parte, "evidenciando malestar por la actitud manifestada hasta ahora por las generadoras, ayer el Ministro Pickering reiteró que el origen de la crisis que enfrenta el país en materia de abastecimiento eléctrico no está en la sequía, sino en lo que calificó como la ineficiencia de las empresas privadas, ya que no han sido capaces de poner adecuadamente en operación el llamado ciclo combinado. Además, sostuvo que el deber de estas firmas consiste en entregar un servicio ininterrumpido y de calidad a la población, lo que no han hecho, por lo que el Gobierno se ha visto en la obligación de adoptar medidas que apuntan a remediar en el menor plazo posible los cortes de electricidad".

La indefensión de los consumidores chilenos ante las empresas eléctricas privadas es explicado claramente en un editorial del periódico "Las Últimas Noticias" (22-11-98):

"Los inesperados y repetidos apagones a gran escala, que seguirán ocurriendo, evidencian cada día más la absoluta indefensión del hombre de la calle. El incumplimiento de producción y distribución de energía eléctrica ya costó una vida humana. Y frente a la multiplicación de perjuicios de todo orden, es indispensable que el Gobierno tome el papel que le corresponde: el de resolver esta caótica situación y exigir las justas e inmediatas compensaciones, y no limitarse a lamentarla. No cabe duda, además, de que las empresas productoras y distribuidoras de la energía han sobrepasado los límites tolerables hasta ocultar hasta el último momento su incapacidad frente a situaciones previsibles. Resulta muy desalentador observar que las empresas generadoras de energía eléctrica pueden manejar la producción de ésta de modo de conseguir los equilibrios que les resulten más convenientes: jamás se llegará a una sobreproducción que beneficie a los usuarios con una baja de precio. Pero cuando un elemento totalmente reconocible, como la sequía, hace caer la producción y evidencia la falta de reinversiones para enfrentar tales previsibles emergencias, las grandes empresas activan su arsenal de explicaciones y excusas".

"El hombre de la calle está obligado a pagar las cuentas de electricidad dentro de plazos rigurosos, al igual que los antojadizos intereses por demora y las arbitrarias sumas por cobranzas, y a aceptar sin chistar las alzas del servicio. Debe acatar sumisamente todos los ítems de mantención. Pero, en cambio, queda del todo desprotegido cuando la gran empresa lo priva inesperadamente del suministro, y le causa graves daños directos, paralizando o dañando sus equipos eléctricos, e indirectos, con el caos del tránsito y los peligros de todo tipo que esa irresponsabilidad empresarial origina. El ciudadano común constituye la gran víctima".

"Nuevamente. Porque recordemos los casos de filtraciones de gas en edificios de departamentos, que el Gobierno sólo descubrió después que se produjo una serie de muertes; también en este caso todas las empresas involucradas se desentendieron de la responsabilidad. Y la Superintendencia de Electricidad y Combustibles es el organismo gubernamental responsable, tanto frente al gas como a los actuales apagones".

"Los apagones destacan la desproporción entre las inalcanzables empresas productoras y abastecedoras de energía, y el carácter de víctima del hombre común, sin ninguna posibilidad de defenderse ni de hacer valer sus derechos. No existe ningún mecanismo efectivo capaz de resarcirlo, que considere su carácter de único perjudicado de las millonarias pérdidas. Y el Gobierno no ha asumido su responsabilidad, que no se limita sólo a lamentar la situación en infinidad de declaraciones, sino a ponerle término".

La crisis energética chilena puso de manifiesto otro conflicto: el del uso del agua, que enfrenta a las empresas generadoras de electricidad con los agricultores que utilizan el agua para riego. Frente a la emergencia, el Gobierno intervino el río Maule, con la finalidad de asegurar el fluido para la generación de electricidad. "El presidente de la Sociedad Nacional de Agricultura (SNA), luego de reiterar su rechazo a la intervención del río Maule, afirmó que les llama la atención que privados (las generadoras) pidan la intervención estatal y que les resulta sorprendente lo que definió como un atentado a los derechos de propiedad que ellos, los agricultores, tienen sobre el agua que les pertenece...". Por otra parte, "a nivel de los productores agrícolas existe molestia por cuanto las generadoras, en particular Colbún, no ha reconocido que adeuda recurso hídrico a los canalistas de la zona...".

Los desplazados

Entre los impactos sociales derivados de las inversiones en generación eléctrica se encuentran los desplazamientos de poblaciones como consecuencia de la construcción de centrales hidroeléctricas. En Brasil, por ejemplo, fueron expulsadas 200 mil familias ribereñas, que vieron violentadas sus bases materiales y culturales de existencia. Fenómenos similares se vivieron en Colombia, México y otros países.

En el caso de las centrales hidroeléctricas de Zimapan y Aguamilpa en México, donde se afectó a más de 3.500 personas -entre ellas numerosos indígenas- la presión social y la nueva política del Banco Mundial (financiador de los emprendimientos) llevaron a un proceso participativo para resolver negociadamente el reasentamiento de los campesinos desplazados. Zimapan es considerado un modelo por el BM. Sin embargo, la no consideración de todos los factores en juego y la falta de seguimiento del proceso, condujeron a que la mayoría de los afectados careciera de trabajos e ingresos estables, provocando la emigración de un gran número de ellos. Observadores locales consideran que, al fin y al cabo, hubo una "lavada de manos" del BM.

¿El fin de las prácticas monopólicas?

Uno de los argumentos centrales de los partidarios de las "reformas estructurales" del sector energía -en especial los BMD- radicaba en las ventajas que aportarían la desintegración vertical del sector y la competencia en todos aquellos segmentos donde la misma pudiera introducirse.

Pero en la realidad no se eliminaron ni las prácticas monopólicas u oligopólicas -que adoptaron nuevas formas-, ni la integración vertical de actividades, por lo cual los mercados no se transformaron -como preveían los impulsores de las reformas- en verdaderamente competitivos.

Un estudio de la Fundación Bariloche de Argentina plantea claramente los problemas de la desintegración vertical. La regulación separó el mercado en segmentos (generación, transmisión y distribución), con el fin de lograr competencia en el submercado de generación y regular el transporte y la distribución en su carácter de monopolios naturales. Lo mismo sucede en el caso del gas.

Para la Fundación Bariloche, como esta división es antinatural -separa lo que es sólo una secuencia técnica de actividades-, la consecuencia real es que la actividad se reintegró a través de los accionistas y operadores privados, que se produjo a tres niveles: primero, reagrupando las centrales mediante accionistas comunes; segundo, integrando los diferentes procesos de la industria por el mismo procedimiento; y tercero, ligando los intereses eléctricos a otras actividades energéticas (gas).

Este problema estructural se relaciona con el mecanismo de fijación horaria del precio spot que surge del despacho económico de carga (del generador más barato al más caro) dado por el costo marginal del combustible. El precio spot o precio marginal equivale al costo de la última unidad que habría que poner en funcionamiento para poder satisfacer la demanda. Si la unidad que hay que poner en funcionamiento es una central térmica, el precio spot será más caro; si se trata de agua en vertimento, que de no usarse para generación se estaría tirando, el precio spot es cero.

Según entienden los expertos, este mecanismo genera la aparición de sectores dominantes (los distribuidores y transportistas) y otros dominados (los generadores) en distintos puntos del encadenamiento, que sólo se supera al reintegrarse verticalmente la actividad.

Los marcos reguladores prohibieron inicialmente que una misma firma actuara en los distintos segmentos. Después, la urgencia por privatizar flexibilizó el requisito y se permitió la presencia simultánea, pero no en posiciones dominantes. De hecho, los entes reguladores acentuaron luego esa flexibilidad, al permitir más y más porcentajes accionarios de las mismas empresas en los distintos consorcios, que de esa manera compensan las eventuales pérdidas en uno de los eslabones.

Esto ya lo reconoce la propia prensa empresarial de ese país. Bajo el título "El negocio eléctricoa va hacia la concentración en Buenos Aires" el diario El Cronista señala: "Con el traspaso de la distribuidora Edelap a manos de la firma estadounidense AES el negocio eléctrico marcha hacia la concentración... El marco eléctrico original que previó el Gobierno para el sector buscó evitar la concentración en el sector, a través de trabas a la distribuidores a su participación en el negocio de la generación y el transporte. Lo mismo ocurrió para generadores y transportistas".

"Sin embargo, está claro que el negocio busca naturalmente la integración vertical. Por eso, algunos especialistas del sector consideran que, de alguna forma, el Gobierno comprendió el mensaje y toleró ciertas desviaciones. Tal es el caso de Endesa España, que cuenta con participaciones directas e indirectas en las distribuidoras eléctricas de la Capital Federal Edenor y Edesur".

La profundización del proceso de concentración, haciendo aún menos competitivos los mercados, también se da en el caso de Chile, presentado como "modelo a imitar". La principal empresa generadora del Sistema Interconectado Central (SIC) del país, Endesa, junto con sus filiales controla el 61% de la potencia instalada; Chilgener el 16%, Colbun controla el 11% y el restante corresponde a otros generadores privados. Además ENDESA es matriz de TRANSELEC SA, firma que muestra la mayor participación en el mercado de la transmisión. Esto no ha dejado de provocar más de un inconveniente a empresas que se dedican exclusivamente a la generación y tienen que utilizar las redes de transmisión de TRANSELEC SA, incluso con acusaciones a través de la prensa sobre prácticas monopólicas. En el sector distribución ENERSIS SA principal accionista de CHILMETRO con un 72,84% a su vez en 1993 controlaba 9,07% de las acciones ENDESA.

Una revisión de la lista de nuevos proyectos de inversión en generación permite afirmar que el proceso de concentración de la actividad tiende a profundizarse.

Por un lado, ENDESA, la empresa generadora más importante del país, quedó propietaria de los sistemas de transmisión, y por el otro, el marco regulatorio diseñado, impreciso en la definición de algunos de los factores que definen el costo de transmisión, impidió el disponer de precios definidos, informados y universales para los usuarios del sistema.

Fruto de la imprecisión y ambigüedad con que, según la norma, debiera hacerse el cálculo de los peajes, en la práctica, ENDESA ha primado en la fijación de éstos, los procesos de negociación en que la propietaria del sistema está en mejor posición para imponer sus condiciones.

Dicha tendencia a la concentración se explicaría por la existencia de importantes barreras a la entrada en la generación. Entre ellas cabe destacar el acceso a las fuentes hídricas. Parte importante de los derechos de agua correspondientes a los recursos más rentables están en manos de las empresas que actualmente controlan la mayor parte de la generación.

Un segundo elemento tiene relación con los mayores riesgos que enfrentan los nuevos inversionistas, respecto a las empresas que operan en el sistema, debido a que no participan en la propiedad de los sistemas de transmisión. En los hechos, las nuevas centrales contribuyen con capacidad crecientemente más cara para el mismo tamaño de los proyectos, o deben invertir en proyectos de mayor tamaño para aprovechar costos unitarios menores.

¿Es éste entonces el "modelo a imitar" para tornar los mercados más competitivos, si esto último supusiera -a su vez- mayor eficiencia?

Proyecto único para realidades heterogéneas

El BID reconoce la existencia de realidades diferentes en los sectores energéticos de los países latinoamericanos. En efecto, el sector energía de América Latina se caracteriza por marcadas heterogeneidades entre países y subregiones. Las dispares situaciones existentes refieren, entre otros aspectos, a las fuentes de energía disponibles y usadas por cada país, al volumen de producción y consumo -global y per cápita-, a los usos de la energía, así como al mayor o menor grado de autosuficiencia energética de cada país.

Siendo tan heterogéneas las realidades del sector energía en los distintos países del continente y tan dispares los problemas que deben afrontar, contemporáneamente en todos los casos aparece un único tipo de solución, un único tipo de proyecto transformador de dicha realidad. Lo que lleva a pensar que tal proyecto, más que responder a las necesidades específicas de cada país, responde a un programa -con una ideología explícita- elaborado centralizadamente desde ciertos centros (los organismos financieros multilaterales) y difundido -con escasas adaptaciones nacionales- mediante la presión que representan los créditos.

Si no es difícil explicarse cómo las mismas "soluciones" (privatización, desmonopolizaciones, nuevas regulaciones, integración regional, etc.) son para países excedentarios en energía, como para países que sufren una grave dependencia externa; se aplican tanto a países con elevada electrificación, como a países en los que más de la mitad de la población no accede a la electricidad; a países desarrollados industrialmente y altamente urbanizados, como a países eminentemente agrícolas y de población netamente rural.

Esta falta de adaptación lleva a propuestas incoherentes. Ejemplifiquemos con el caso uruguayo.

* En relación a las tarifas

Las empresas públicas uruguayas en su conjunto y las del sector eléctrico en particular, mantienen niveles tarifarios tales que no hacen necesario el aporte de fondos del Gobierno Central, sino que más bien actúan como generadores de fondos para el mismo. Esto marca una diferencia respecto de situaciones de otros países de América Latina donde las tarifas no recuperan los costos. Importa marcar ésto, ya que la banca internacional de desarrollo menciona explícitamente al deterioro de las tarifas y precios de la energía, como responsables principales de la crisis financiera del sector en América Latina, situación que obligó -según aquélla- a proponer el fomento de la participación privada en el sector.

Entre las metas del Banco Mundial en el sector eléctrico uruguayo, expresadas en el documento "La función del Banco Mundial en el sector de la Electricidad" se encuentran:

* META 1. Aumentar el suministro de electricidad

"Cuando se justifique, aumentar el suministro de electricidad en los países en desarrollo".

Uruguay no ha hecho prácticamente ningún esfuerzo en términos de ahorro y eficiencia energética y el 96% del territorio nacional ya tiene servicio de electricidad. Por tanto parecería prudente y en consonancia con los objetivos y compromisos de la BMD, impulsar y apoyar programas de eficiencia tanto como de aumento del suministro.

* META 3. Reducción de la carga económica para el Estado

"Reducción de la carga que constituye el sector electricidad para el gobierno por concepto de

finanzas y deuda".

En el caso uruguayo, las empresas públicas no representan una carga para el gobierno. Por el contrario, las mismas funcionan como una fuente de recursos para el gobierno central y pudieran ser utilizadas como vehículo de redistribución de la riqueza social. Las medidas propuestas por la BMD podrían, a la inversa de lo que se proponen, desfinanciar parte del aparato del estado, si es que no existen otras medidas compensatorias.

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Los BMD, pues, asumen declarativamente ciertos objetivos socialmente valorados (defensa del medio ambiente, equidad social, etc.) pero, en la práctica, no los priorizan y, en algunos casos, sus acciones son contradictorias con esos objetivos.

Los BMD definen, e imponen, sus políticas a partir de un paradigma que, de hecho, suponen válido para cualquier tiempo y lugar -puesto que imponen la misma "receta" a países tan heterogéneos y con problemas tan dispares en cuanto a sus realidades energéticas-. Pero no discuten ni analizan los errores dogmáticos del paradigma, ni sus contradicciones con la realidad.

¿No habrá llegado la hora de cambiar, estudiando la realidad del sector energético latinoamericano sin los sesgados cristales de un dogma que, en definitiva, sólo beneficia a unos pocos?

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