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DOCUMENTO DE POLITICA DE LA BANCA MUNDIAL

LA FUNCION DEL BANCO MUNDIAL EN EL SECTOR ELECTRICIDAD

1. Resumen y conclusiones

En la mayoría de los países en desarrollo el sector de la electricidad consiste un una sola empresa nacional de electricidad que funciona como monopolio público. Esta estructura se basa en parte en la opinión de que la electricidad es un bien estratégico, de propiedad pública, y que la población tiene derecho a que se le suministre a precios bajos. Durante los últimos treinta años este sistema de monopolio público ha facilitado la ampliación del suministro de electricidad, ha captado economías de escala técnicas y ha permitido usar eficazmente los escasos recursos administrativos y técnicos en los primeros años.

Los préstamos del Banco Mundial han ayudado a financiar en gran parte las empresas de electricidad estatales monopolistas con el objetivo principal de contribuir al establecimiento de la infraestructura básica que requieren los sectores directamente productivos (véase el documentos 3.72 del Manual de Operaciones del Banco Mundial publicado en 1978). Los principales componentes de la estrategia de los préstamos del banco para electricidad han consistido en a)establecer instituciones en el sector; b)movilizar recursos nacionales para fines de ampliación mediante tarifas eléctricas apropiadas y una administración financiera adecuada de la empresa de servicio públicos; c)mejorar la planificación del sector, insistiendo en las inversiones del menor costo, y d)ayudar a los gobiernos a organizar cofinanciamiento en divisas, aunque con el reembolso garantizado por el gobierno. Durante los años ochenta el Banco adoptó para sus préstamos una estrategia que tenía por objeto mejorar la eficiencia económica y la sostenibilidad financiera del sector fomentando la planificación de menor costo, la fijación de los precios en función del costo marginal, el uso de normas y métodos contables internacionales, las tasas de rentabilidad de los activos revalorados suficientemente altas para proveer un nivel razonable de autofinanciamiento, y las licitaciones públicas internacionales. El Banco también estableció políticas más estrictas respecto al medio ambiente y los reasentamientos y para la ejecución de los proyectos. Estos cambios se reflejaron en el documentos de estrategia de apoyo al sector de la electricidad de 1983 y en la directriz operacional para ese sector de 1987.

Los préstamos para el sector de la electricidad otorgados por el Banco Mundial a los países en desarrollo hasta el final del ejercicio de 1991 ascendían a alrededor de $40.000 millones (alrededor de $75.000 millones a precios de 1990), lo que representa aproximadamente el 15% del total de préstamos del Banco. A pesar de la extraordinaria ampliación de los sistemas de electricidad de los países en desarrollo y pese a que el Banco ha persistido en su diálogo con los prestatarios, en general el desempeño técnico, institucional y financiero de las empresas de electricidad ha empeorado en la mayoría de esos países. Se pueden citar varios ejemplos de sectores eficientes de la electricidad y numerosos casos de proyectos individuales llevados a cabo con buen éxito, pero un examen de los préstamos del Banco Mundial para energía eléctrica confirma la tendencia al deterioro tanto de los precios como del desempeño financiero, técnico e institucional, principalmente debido a que los gobiernos no han abordado los problemas estructurales fundamentales de los países.

Durante el período de 1979-88 se observó que en los países en desarrollo las tarifas reales medias de la electricidad bajaron de 5,2 centavos a 3,8 centavos/kWh, la calidad del servicio empeoró, las pérdidas técnicas y no técnicas así como el consumo de combustible continuaron siendo elevados y persistió el mal mantenimiento. El sistema inadecuado de medidores, facturación y cobranza se debe a que las operaciones no son suficientemente comerciales y a que las normas no se aplican. El fortalecimiento de las instituciones (captación del personal de las empresas de electricidad, modernización) ha seguido avanzando, pero los conflictos entre la función del gobierno como propietario y su función como administrador de este servicio público han afectado desfavorablemente a ese sector. La administración del sector —dirección y control poco transparentes—, los objetivos mal definidos, la interferencia del gobierno en las actividades cotidianas y la falta de autonomía financiera han afectado a la eficiencia productiva y al desempeño institucional.

El desempeño financiero, medido por indicadores tales como la tasa de rentabilidad de los activos revalorados, los coeficientes de autofinanciamiento y el nivel de las cuentas por cobrar vencidas, también se ha deteriorado. Las tasas de rentabilidad se redujeron de un nivel medio de alrededor del 9% antes de mediados de la década de 1970 a menos del 5% en 1991. Las tasas de autofinanciamiento ascendieron, en promedio, a sólo el 12% de los fondos necesarios para inversión en 1991, frente a metas que se habían fijado entre el 20% y el 60%; además, el número efectivo de días que las cuentas por cobrar permanecieron impagas aumentó de 77 en el período de 1966-73 a 108 en los años setenta y a 112 en la década de 1980. En 1991 el promedio global de las cuentas por cobrar era de 96 días, frente a la meta general del banco de 60 días. Debido a la situación macroeconómica de los países en desarrollo que se deterioraba y a la deuda pendiente de los años ochenta, estos problemas financieros se agravaron y el servicio de la deuda empeoró.

En la década de 1990, con las continuas dificultades macroeconómicas de muchos países en desarrollo se reducirán considerablemente los recursos públicos disponibles para financiar los programas de inversión en el sector de la electricidad que se ha preparado. Además, el cambiante ambiente mundial de los años noventa y la competencia por el acceso a los recursos financieros subrayan la necesidad de utilizar eficientemente los fondos del sector de la electricidad.

En estas circunstancias, ni los países en desarrollo ni el Banco pueden continuar con el sistema de que "todo siga como siempre" en lo que respecta a la administración del sector de la energía eléctrica. Si no se adoptan nuevos métodos para reestructurar y evaluar la administración del sector sobre la base de principios comerciales, distanciando a las empresas de la interferencia excesiva del gobierno en sus actividades de rutina y adoptando estrategias claras para infundir confianza a las empresas que ingresen en el sector, es improbable que se puedan efectuar en la década de 1990 las inversiones que se necesitan en el sector de la energía eléctrica.

Varios países en desarrollo ya están cambiando su forma de administrar el sector de la electricidad. Entre los ejemplos se cuentan Corea, Filipinas y Malasia en Asia; Argentina, Chile y México en América latina; Turquía y los países de Europa oriental en Europa, y Côte d'Ivoire, Ghana, Guinea y Malawi en Africa. En vista de las grandes necesidades de capital y de la ineficiencia inherente al sector, es urgente que el Banco fomente y respalde estos métodos y estructuras comerciales que están surgiendo.

Muchos gobiernos han tratado también de usar el sector de la energía eléctrica y otros servicios de infraestructura suministrados por el sector público para resolver problemas de equidad social. La experiencia ha demostrado que esas políticas constituyen un medio costo e ineficaz de hacer frente a esos problemas. La electricidad subvencionada ha menoscabado aún más la disciplina presupuestaria de las empresas de electricidad, y los grandes déficit resultantes normalmente se han financiado mediante impuestos generales regresivos. La escasez de electricidad que inevitablemente se produce debido a la imposibilidad de financiar la expansión necesaria para satisfacer la demanda se traduce en alguna forma de racionamiento y, de manera igualmente inevitable, los primeros en sufrir el racionamiento de la electricidad por lo general son los pobres. Es evidente que para resolver los problemas generales de la equidad social hay medios mucho más eficaces que los subsidios a la electricidad.

Este documento se concentra en aspectos interrelacionados de la reforma institucional, regulatoria y financiera que son esenciales para mejorar los resultados del sector de la electricidad. El cambiante papel del Banco en cuanto a atender las necesidades de ese sector de los países en desarrollo es una extensión natural de su trabajo sobre administración de recursos económicos y sociales y gestión del sector público y ajuste estructural en marcha. En este documento no se abordan específicamente las cuestiones relacionadas con la tecnología y la elección de combustibles, las cuales —junto con sus repercusiones ambientales y diversas cuestiones de política relacionadas con la cadena de combustibles rurales— se tratarán separadamente en documentos posteriores. Las cuestiones relacionadas con la eficiencia del uso final de la energía eléctrica se abordan de manera detallada en otro documento del Banco, titulado Energía: eficiencia y conservación en el mundo en desarrollo-Función del Banco Mundial (1993).

Más adelante se resumen los principios que orientan el apoyo del Banco a los programas de reestructuración del sector de la electricidad. No obstante, dada la gran diversidad de situaciones regionales y nacionales, estos principios tendrán que traducirse en programas de acción específicos al nivel de cada país y formar parte de la estrategia de asistencia a los países acordada por el Banco.

Reglamentación transparente

El avance del país hacia el establecimiento de un marco legal y proceso regulatorios que el Banco considere satisfactoria será un requisito que se exigirá en todos los préstamos para energía eléctrica. Con este fin, el Banco exigirá, junto con otras iniciativas relacionadas con la economía en general, que los países establezcan procesos regulatorios transparentes, claramente independientes de los proveedores de electricidad y en los cuales se evite la interferencia del gobierno en las operaciones cotidianas de las empresas de electricidad (prescindiendo de que la compañía sea privada o pública). El marco regulatorio debe constituir una base sólida para la discusión abierta de las políticas del sector de la electricidad en cuanto a economía, finanzas, medio ambiente y servicio.

Su doble función como administrador y como propietario de los servicio públicos ha llevado a los gobiernos a intervenir en las actividades cotidianas del sector de la energía eléctrica. Por lo tanto, es necesario establecer alguna forma de órgano regulatorio como parte de un esfuerzo de mayor alcance del gobierno por redefinir los papeles respectivos del gobierno, la empresa de electricidad y los consumidores. Esto significa abandonar el tipo monolítico de administración gubernamental y adoptar sistemas más descentralizados y basados en el mercado. El gobierno conservaría la responsabilidad de fijar objetivos y enunciar políticas globales y la de planificar y coordinar el desarrollo del sector. También establecería el marco legislativo y legal de la protección de las diversas partes interesadas y del público. Pero hay que establecer un sistema regulatorio que permita equilibrar debidamente la protección de los intereses del público con la necesidad de autonomía de la empresa. Eso quizás requiera órganos regulatorios independientes tanto de los ministerios como de las propias empresas.

Con un órgano regulatorio más independiente y transparente, los consumidores, los inversionistas y los especialistas ambientales podrían hacerse oír cuando se tratara de determinar las políticas relativas a programas de inversión, precios, acceso al servicio, confiabilidad del servicio, conservación de energía, ubicación de centrales y cuestiones ambientales. Las características esenciales de un marco regulatorio bien concebido son:

*transparencia y apertura;

*enunciación clara de los objetivos de la reforma, incluidas las políticas relativas a tarifas;

*una estructura legal que defina claramente las normas y

procedimientos para reducir la participación del gobierno y aumentar la autonomía y responsabilización de los directores y gerentes de las empresas, y

*condiciones bien definidas para el ingreso y el retiro de los productores de electricidad privados.

Un marco regulatorio de ese tipo infundiría confianza a los inversionistas y facilitaría por lo menos cierta competencia entre los proveedores. La creación de instituciones regulatorias eficaces tomará tiempo y es posible que el temor a la interferencia política y la corrupción siga obstaculizando la eficacia del proceso, pero esto no es motivo para aplazar las medidas necesarias para efectuar la reforma regulatoria. Los beneficios del abandono de los actuales sistemas ineficientes son muy superiores a los costos.

En una gran parte del mundo en desarrollo, con la actual estructura institucional no se ha logrado la adopción de medidas responsables ante los problemas ambientales. En particular, a las empresas estatales les ha resultado difícil agregar las cuestiones ambientales a su programa de trabajo que ya está recargado. Las medidas tendientes a velar por el cumplimiento de las normas y las leyes deben considerarse como un elemento del diálogo entre reguladores y empresas, cuyo objetivo es mejorar los efectos ambientales de las centrales examinadas. Ese diálogo es particularmente difícil cuando ambas partes son organismos gubernamentales. La situación que se observa en Europa Oriental es un ejemplo extremo de los problemas que existen en muchos países en desarrollo. El rumbo que se propone en este trabajo para las modificaciones regulatorias e institucionales contribuirá considerablemente a crear instituciones que aborden las cuestiones ambientales de manera más responsable. Un reconocimiento más claro del papel del gobierno como formulador de políticas, en vez de productor, evitará la confusión de funciones a la cual se debe gran parte del desempeño deficiente en este campo. Los órganos regulatorios constituirán un punto central natural para plantear claramente los problemas ambientales y para establecer un proceso más abierto, dentro del cual todas las partes interesadas puedan efectuar un aporte en la adopción de decisiones.

Dado que el 30% del consumo de combustibles fósiles y el 50% del consumo mundial de carbón corresponden a la generación de energía eléctrica, los beneficios de la reducción de las emisiones de materias particuladas y gases son considerables. Con el cambio al gas natural y el uso de tecnologías no contaminadoras para el carbón, las emisiones de materias particuladas y monóxido de carbono se pueden reducir en un 99,9% y las de dióxido de azufre y óxidos de nitrógeno en más del 90%. La reducción de las emisiones de materias particuladas debe ser el primer punto de ataque. Es barata —1% a 2% del costo de capital del suministro de energía eléctrica, en promedio— y es importante para la salud humana. Todas las centrales eléctricas nuevas deben estar dotadas de equipo para controlar las materias particuladas, y éste debe estar bien mantenido a fin de que pueda funcionar ininterrumpidamente. El costo de la reducción del dióxido de azufre y de los óxidos de nitrógeno es más elevado (a menos que haya gas natural disponible) y se sitúa en el 10% a 20% del costo de capital. Generalmente, el efecto de la reducción de estas emisiones en la salud es mucho menor que en el caso de las materias particuladas, y los efectos en los bosques, la agricultura, el agua dulce y los edificios varía considerablemente de una zona a otra. Por consiguiente, las normas específicas relativas a las emisiones de materias no particuladas dependerán de las circunstancias.

En lo que respecta al CO2, fuera del cambio de combustibles (de carbón a petróleo, a gas, a energía hidroeléctrica o biomasa) y el aumento de la eficiencia energética, actualmente no hay ninguna solución viable para mitigar las emisiones.

Importación de servicios

En algunos de los países menos desarrollados, el banco ayudará a financiar la importación de servicios de electricidad para aumentar la eficiencia.

En algunos países de bajo ingreso que tienen sectores público y privado débiles, mercados de capital no desarrollados y una falta relativa de fuerzas del mercado, se podría lograr una reforma del sector de la electricidad y un aumento de la eficiencia de la administración de éste mediante el sistema de traer servicios nacionales o internacionales de países industriales o en desarrollo en virtud de contratos de administración o sobre la base de la colaboración de una empresa de contrapartida. El Banco considerará el financiamiento parcial de estas modalidades. Entre los servicios que se podrían dar a contrato se cuentan los siguientes: mantenimiento de centrales, facturación, cobranzas, mantenimiento de vehículos, tendido de líneas y fabricación de postes y torres. otras cuestiones que se podrían abordar con participación externa, en lo que respecta a la oferta, serían la reducción de las pérdidas de electricidad y el aumento de la disponibilidad de las centrales generadoras. El costo financiero de estas iniciativas sería, en general, bajo en relación con los beneficios.

Orientación comercial y organización empresarial

El Banco promoverá dinámicamente la orientación comercial y organización empresarial del sector de la electricidad en los países en desarrollo, y la participación del sector privado en dicho sector.

El Banco ayudará en la formulación de estrategias para el sector de la energía eléctrica que permitan introducir una orientación comercial. Para que las empresas de electricidad funcionen de acuerdo con principios comerciales, deben ser tratadas como compañías comerciales. deben pagar intereses e impuestos, devengar una tasa de rentabilidad del capital social que sea competitiva comercialmente, y contar con la autonomía necesaria para administrar sus presupuestos, empréstitos, adquisiciones, salarios y otros aspectos relativos a personal.

El Banco podría facilitar la orientación comercial y organización empresarial del sector de la electricidad mediante la vinculación de su apoyo a la reforma del sector financiero con el financiamiento del sector de la energía eléctrica. Esto se podría hacer encauzando una parte de los préstamos del Banco hacia empresas del sector a través de intermediarios financieros, de acuerdo con las directrices actuales del banco. Dada la importancia potencial del sector de la electricidad para el desarrollo del mercado de capital y la relativa estabilidad de los precios e ingresos que se derivará de la reglamentación más transparente y la orientación comercial, el sector de la energía eléctrica estaría en mejores condiciones para desempeñar un papel fundamental en cuanto a encauzar los ahorros internos depositados en los bancos y los recursos de los fondos de jubilación hacia inversiones en bonos a largo plazo y en acciones de las compañías de electricidad.

Adoptar una orientación comercial y una organización empresarial para las empresas estatales de electricidad es el primer paso necesario para efectuar una reestructuración y atraer al sector privado. Sólo unos pocos países cuentan con el sistema gubernamental de equilibrio de poderes que se requiere para mantener el esfuerzo por aumentar la eficiencia que origina inicialmente la organización empresarial. Para sostener el esfuerzo se necesita competencia en la oferta de electricidad y una mayor confianza en las presiones del mercado de capital para financiar la expansión de la electricidad, y estas condiciones sólo pueden cumplirse con una mayor contribución del sector privado. esta puede consistir en la participación de compañías generadoras privadas, los contratos con empresas privadas respecto a construcción, mantenimiento y varios otros servicios, o la reestructuración y privatización total.

Préstamos supeditados al compromiso de los países

Los préstamos del Banco para el sector de la energía eléctrica se concentrarán en los países que estén claramente empeñados en mejorar el funcionamiento del sector de acuerdo con los principios antes indicados.

Pese a que las cuestiones financieras y relativas a precios han constituido una parte importante del diálogo sobre políticas en lo que respecta a las operaciones del Banco en el sector de la energía eléctrica, y pese a que el Banco ha suspendido los préstamos al sector de la electricidad en varios países debido al incumplimiento continuo de las estipulaciones sobre precios y finanzas (Brasil desde 1986, Egipto entre 1980 y 1989, México entre 1972 y 1988), la influencia del Banco es limitada. El Banco puede influir para que las políticas se modifiquen solamente cuando los países lo perciben como una institución que exige ciertos resultados y el cumplimiento de las estipulaciones antes de facilitar sus recursos. Por esta razón, el Banco debe ser más estricto en la aplicación de sus políticas y el uso de sus instrumentos, y enfocar mejor el suministro de servicios a fin de satisfacer las cambiantes y variadas necesidades de sus prestatarios.

Es evidente que para ayudar a los países a efectuar reformas institucionales y estructurales fundamentales se necesitará un programa de trabajo sectorial más amplio, como parte del cual el prestatario y el Banco tendrán que identificar y analizar mejor las limitaciones políticas, legales, regulatorias e institucionales que obstaculizan el mejoramiento y enunciar claramente las metas financieras y opciones estratégicas del sector. Habrá que analizar más extensamente la solidez y las repercusiones ambientales de los programas de inversión. Sobre todo, habrá que identificar claramente las cuestiones de contabilidad y los incentivos para aumentar la eficiencia, y definir y acordar medidas al respecto. Finalmente, los gobiernos tendrán que darse cuenta de que el momento de dejar que "todo siga como siempre" ha quedado atrás y ya no podrán traspasar estipulaciones financieras y de ejecución a otras operaciones de préstamo sucesivas del Banco (prorrogando así los plazos para cumplirlas). En el caso de los países que no cuenten con expertos nacionales para abordar las cuestiones de reestructuración y regulatorias, el Banco puede proveer financiamiento para asistencia técnica.

Inversión privada

Con el objeto de fomentar la inversión privada en el sector de la energía eléctrica el Banco destinará parte de sus recursos financieros a programas que faciliten la participación de los inversionistas privados.

A numerosos posibles inversionistas privados en el sector de la electricidad les preocupa la fiabilidad y precio de la oferta de combustibles, la puntualidad de una empresa de electricidad estatal predominante para pagar sus compras de electricidad, y las demoras en la conversión convenida de moneda nacional a divisas. Usando los instrumentos existentes, el Banco puede desempeñar una importante función en cuanto a ayudar a los gobiernos a crear los mecanismos financieros necesarios para mitigar algunos de estos riesgos. La operación de garantía propuesta para Pakistán es la que ha recibido mayor publicidad hasta le fecha, pero hay una amplia gama de intervenciones posibles de este tipo, muchas de las cuales podrían ser relativamente pequeñas y entrañar riesgos limitados. El Banco trabajará con dos organismos del BIRF —el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI) y la Corporación Financiera Internacional (CFI)— cuando respalde dichas operaciones, concentrándose en cuestiones relativas al riesgo soberano, de acuerdo con las direcciones actuales del Banco para operaciones de garantía. Este método ayudará a los países a crear o fortalecer los mercados de capital privados y constituirá una fuerza positiva en lo que respecta a obtener los recursos necesarios para financiar los grandes déficit de capital que se prevén para el sector de la energía eléctrica en los próximos diez años. El Banco proporcionará dicha asistencia solamente cuando considere que las políticas de reforma institucional y estructural del gobierno para el sector de la energía eléctrica son satisfactorias.