CAPÍTULO 10

CONCLUSIONES

Realidades heterogéneas...

El sector energía de América Latina se caracteriza por marcadas heterogeneidades entre países y subregiones. Las dispares situaciones existentes refieren, entre otros aspectos, a las fuentes de energía disponibles y usadas por cada país, al volumen de producción y consumo -global y per cápita-, a los usos de la energía, así como al mayor o menor grado de autosuficiencia energética de cada país.

Sólo cuatro países -Argentina, Brasil, México y Venezuela- concentran más del 80% de la energía producida y consumida, mientras que una mayoría de países latinoamericanos alcanza bajos niveles de producción y consumo, siendo marginales en el contexto regional.

Un grupo de países son productores y exportadores de petróleo, otros son importadores netos de este mineral, mientras un grupo intermedio produce petróleo pero no dispone de excedentes para exportar. Hay países de la región que son excedentarios en energía, mientras que otros son deficitarios y deben recurrir a las importaciones -ya sea de petróleo y derivados, energía eléctrica u otras-. Las principales fuentes de energía utilizada varían de país a país. En algunos casos de países eminentemente rurales -como Haití, Honduras, Paraguay, Guatemala y El Salvador- más del 50% de la energía proviene de la leña y el carbón vegetal, que en otros países de la región no llegan a representar el 10%.

Los consumos per cápita de energía son muy diferentes, desde situaciones como las de Venezuela (12,78 miles de Bep per cápita), hasta situaciones como las de Haití (1,41), que reflejan también distintos niveles de desarrollo económico y de niveles de vida promedios. Mientras en algunos países la electrificación -como expresión del grado de acceso de la población a las formas de energía modernas- supera el 90%, como es el caso de Uruguay, Brasil, Argentina, Chile y Venezuela, en otros queda fuera de ese acceso entre el 20% y 35% de la población -como es el caso de Paraguay, Ecuador y Colombia-, mientras en los países centroamericanos entre el 55-60% de la población no accede a servicios eléctricos.

También varía de país a país cuáles son los principales sectores demandantes de energía. En algunos es el transporte, en otros es la industria. También varía el peso del sector residencial en el consumo total de energía.

La propia eficiencia energética es también muy diferente en unos y otros países. Aproximada por la relación Consumo de energía /PBI, la eficiencia energética va desde un 1,98 en Uruguay y Barbados, hasta un 8,45 en Guyana y un 10,79 en Haití.

... pero un proyecto único

Siendo tan heterogéneas las realidades del sector energía en los distintos países del continente y tan dispares los problemas que deben afrontar, contemporáneamente en todos los casos aparece un único tipo de solución, un único tipo de proyecto transformador de dicho proyecto. Lo que lleva a pensar que tal proyecto, más que responder a las necesidades específicas de cada país, responde a un programa -con una ideología explícita- elaborado centralizadamente desde ciertos centros (los organismos financieros internacionales) y difundido -con escasas adaptaciones nacionales- mediante la presión que representan los créditos.

Si no es difícil explicarse cómo las mismas "soluciones" (privatización, desmonopolizaciones, nuevas regulaciones, integración regional, etc.) son para países excedentarios en energía, como para países que sufren una grave dependencia externa; se aplican tanto a países con elevada electrificación, como a países en los que más de la mitad de la población no accede a la electricidad; a países desarrollados industrialmente y altamente urbanizados, como a países eminentemente agrícolas y de población netamente rural.

¿Cuál es la coherencia de ese "proyecto único"? Atacar, a partir de un paradigma neoliberal, las características de la organización institucional del sector energía que, más allá de algunas variantes nacionales, tuvo rasgos comunes en todos los países del continente. ¿Cuáles eran esos rasgos comunes ?

En los subsectores petróleo, gas y electricidad el papel protagónico lo desempeñaron empresas estatales que, por lo general, por sus dimensiones, se encontraron entre las mayores empresas de casi todos los países de la región. La participación privada, o de

cooperativas, fue secundaria en casi todos los países, restrigiéndose principalmente a la fase de la distribución -ya sea de combustibles y sus derivados, ya sea de electricidad-.

La estructura estatal empresarial en estos subsectores -y principalmente en el eléctrico- fue, por lo general, más compleja en los países de mayores dimensiones y/o con estructuras políticas federales -como en el caso de Brasil y Argentina-. Existían así empresas nacionales (o dependientes del gobierno central), empresas estaduales o provinciales y empresas municipales, así como algunas empresas estatales holding -con participación en el capital accionario de aquellas-.

Las empresas públicas han intervenido, por lo general, con un carácter monopólico en estos subsectores energéticos. La lógica del mercado estuvo frecuentemente subordinado a criterios políticos y sociales, así como a la concepción de servicio público -que se aplicó en el caso del suministro de energía eléctrica-. En la mayoría de los países de la región, el suministro de electricidad se concibió siempre como un servicio público lo que , en algunos casos, justificó que se impusieran barreras al ingreso de capitales privados y se constituyeran monopolios estatales con un fuerte grado de integración vertical.

Las empresas estatales de estos subsectores han tendido a integrarse verticalmente, incluyendo las distintas fases de la producción eléctrica (generación, transmisión y distribución) o petrolera (exploración, explotación, refinación, industrialización, comercialización, etc.).

En el subsector de combustibles de la biomasa el papel protagónico correspondió a agentes privados. En el subsector del carbón, se dieron distintas situaciones: intervención del Estado, de agentes privados o casos mixtos (con agentes públicos y estatales).

El Estado no sólo jugó un papel protagónico en el sector eléctrico en cuanto propietario y operador, sino también como regulador de los mercados y del funcionamiento de los servicios. La función reguladora fue colocada en algunos casos en organismos ministeriales, en otras en organismos sectoriales específicos (e incluso autónomos) y en otros en las propias empresas públicas operadoras -que en esos casos actuaron como "juez y parte"-.

El vínculo del Estado con el sector energía no se relacionó sólo con las necesidades de funcionamiento de este sector, sino que frecuentemente lo hizo en función de consideraciones fiscales, dada la importancia que la electricidad y el petróleo adquirieron como fuente de ingresos fiscales.

Los contenidos del proyecto...

¿Cuáles son los componentes del proyecto de transformación del sector energía que, gradualmente, se va imponiendo en todos los países de América Latina -en muchos casos como un verdadero "calco" independiente de las particularidades nacionales?

En realidad, lo que se aplica al sector energía no es muy diferente a lo que se aplicaría a cualquier otro sector de actividad. Con el argumento de la inevitabilidad de la globalización se va imponiendo un paradigma económico -impulsado e impuesto por los organismos financieros internacionales- que, entre otros aspectos, plantea que el patrimonio y los recursos naturales son de libre disponibilidad, bajo el predominio de las reglas del mercado. Se orientan a reducir el espacio de "lo público" y a generalizar el principio de subsidiariedad del Estado, liberalizando los mercados de bienes y servicios, otorgando una importante dosis de "neutralidad" al manejo de la política económica y cuestionando la discriminación entre los sectores productivos o por origen del capital.

En esta orientación, las empresas deben concentrarse en desarrollar sus ventajas competitivas y el Estado debe intervenir sólo para garantizar la libre competencia y un entorno económico, social y político estable que dé confianza, estimule la inversión y promueva una mayor difusión e incorporación del progreso técnico.

Se pretende reducir progresivamente el impacto del sector en las finanzas públicas, aunque en muchos países de la región los impuestos que gravan los bienes energéticos tienen todavía una participación muy significativa en la recaudación tributaria.

Por otro lado, se persigue introducir la competencia en los mercados energéticos, favoreciendo la liberalización del comercio de los bienes transables y regulando los monopolios naturales, a la vez que se propicia la privatización de empresas públicas y una mayor participación de las actividades energéticas en el mercado de capitales.

Uno de los fundamentos de las reformas del sector energético son las necesidades de capital para desarrollar la infraestructura requerida para responder a la creciente demanda que presiona al sector. Se trata de que las inversiones las haga el sector privado, ya no más el Estado, y para eso hay que hacer atractivo al sector energía, mediante las privatizaciones y marcos regulatorios adecuados.

Los principales cambios propugnados son:

• La privatización de las empresas estatales, que participan de la explotación o generación de recursos energéticos, y/o de su transporte, distribución e industrialización. En caso de que tales privatizaciones no sean viables se propugna que las empresas públicas pasen a operar con la lógica -y la supuesta eficiencia- de las empresas privadas. En algunos sectores, las privatizaciones no consisten en la venta al sector privado de empresas o activos públicos, sino en concesiones a agentes privados de áreas (petrolíferas, gasíferas, etc.) para su exploración y explotación.

• La eliminación de los monopolios y la introducción de la competencia en los mercados energéticos. La lógica competitiva debe reemplazar a la concepción de servicio público -que el Estado debía garantizar, con cierta independencia de la capacidad adquisitiva de los usuarios-. En ese marco, se plantea la creación de mercados mayoristas -como el de la energía eléctrica, por ejemplo- con organismos administradores que representen a generadores, transmisores, distribuidores, grandes consumidores y el Estado. Se trata de mercados "abiertos", con un teórico libre acceso al sistema de nuevos operadores.

• La desverticalización o fragmentación de las cadenas energéticas en funciones básicas -como generación, transporte y distribución en el caso de la electricidad-, operados por agentes distintos, como modo de promover la especialización y la competitividad, y evitar "distorsiones" de los mercados -como los precios de transferencia al interior de un grupo económico o gran empresa-.

• Nuevas regulaciones o marcos regulatorios que garanticen la libre competencia en los mercados energéticos, impidan los monopolios u oligopolios u otras "fallas de mercado" y, supuestamente, permitan a los consumidores o usuarios defender sus intereses. A tales efectos, se promueve la creación de organismos de regulación y control.

• Nuevos sistemas tarifarios -sobre todo en el sector eléctrico- que permitan la mejora y mantención de la salud financiera de las empresas, absorbiendo costos y garantizando rentabilidades, que hagan atractiva la inversión de capitales privados. Establecimiento de precios de mercado y supresión de subsidios -ya sea a sectores de empresas o a grupos de la población usuaria-. Bajo esta concepción, los usuarios se transforman en clientes.

• Integración regional, mediante interconexiones físicas (gasoductos, oleoductos, centrales hidroeléctricas binacionales, interconexiones eléctricas, etc.) y el establecimiento de mercados comunes de la energía, con regulaciones similares, que faciliten las transacciones internacionales con energía. Se apuntaría a la complementación delos sistemas energéticos de los distintos países y a su optimización, de modo de contribuir a la reducción del costo de la energía.

• Promoción de la producción y el consumo de gas natural en reemplazo de otras fuentes de energía. Aunque se argumenta en favor de esta opción, que el gas natural es una fuente de energía "más limpia" -en realidad "menos sucia"- que otras, su menor costo parece ser la principal motivación para impulsar el uso del gas natural.

En el caso de América Latina se comenzó a imponer gradualmente este nuevo modelo del sector energía, cuyos avances por países han sido desparejos, de acuerdo a las realidades políticas nacionales -o sea en función de correlaciones de fuerzas entre los partidarios del modelo y los que se resisten a él-. En algunos casos, la existencia de gobiernos autoritarios facilitó la rápida transición hacia la imposición plena del modelo. El caso de Chile y Argentina son paradigmáticos en tal sentido -o el "ejemplo a seguir" según los organismos financieros internacionales y las consultoras internacionales que lucran con la difusión del modelo-.

Otros países han seguido el mismo camino -con diferente ritmo e intensidad-, o lo están preparando, como en el caso de Brasil y Uruguay.

Uno de los aspectos centrales del proceso de reestructuración del sector energía de América Latina es la privatización de las empresas estatales que prestan los servicios de energía eléctrica, las petroleras y de otros subsectores energéticos. Pero estas transferencias de activos al sector privado no son un fenómeno privativo del sector energía, sino que forman parte de un proceso más amplio de privatizaciones que en América Latina se aceleró en los años `90, al influjo de las políticas neoliberales y de las presiones de los organismos financieros internacionales.

Sin embargo, a partir de 1996, el sector energía pasó a ser el principal objeto de las privatizaciones en la región concentrando el mayor volumen de operaciones, con transacciones por U$S 6,7 miles de millones, equivalentes a un 46% del total.

Una carpeta de proyectos de privatización por más de U$S 23.700 millones contemplan los países de América Latina para 1997, lo que representa un récord histórico desde el inicio del proceso a fines de la década de los 80. Del total proyectado para la privatización de empresas estatales en la región, casi un 50% corresponde al sector energético.

El proceso de privatizaciones en el sector energía ha tenido un diferente ritmo y alcance, según los países de la región. Algunos completaron la privatización de las principales empresas del sector, otros recién están en sus comienzos.

Un fenómeno nuevo, en el curso de estos procesos, es la internacionalización de aquellas empresas de energía que pasaron al régimen privado. Varias de estas firmas pasaron a tener participación en empresas energétias de otros países de la región -como lo ilustran las eléctricas chilenas- o en la exploración y explotación de yacimientos petrolíferos y gasíferos de esos países -como la ejemplifica la argentina YPF-.

Una de las reestructuras fundamentales del sector energía en América Latina -y sobre todo en algunas subregiones- radica en los avances de la integración regional. Asociada a procesos de integración económica regional (formación de Uniones Aduaneras, Zonas de Libre Comercio o Zonas de Tarifas Preferenciales), la integración energética adopta diversas formas, y adquiere distintos grados de intensidad. En algunos casos, se restringe a acuerdos de abastecimiento en condiciones especiales (como en el Acuerdo de San José); en otros casos, se orienta a la interconexión energética física (eléctrica o gasífera); en otros se avanza hacia la conformación de mercados energéticos unificados -con reglas de juego comunes-, que van más allá de la simple interconexión física.

El Cono Sur de América, y en particular los países del Mercosur, son quienes más han profundizado su integración energética. Una red de gasoductos y de líneas de transmisión eléctrica interconectadas, así como grandes represas binacionales, comenzó a cambiar el mapa de esta subregión. A su vez, comenzaron a crearse las condiciones para la creación de mercados unificados de la energía.

Este conjunto de transformaciones tiene un claro beneficiario: las empresas transnacionales que se radican -o ya estaban radicadas- en la región. Algunas, porque con las privatizaciones y las nuevas regulaciones, encontraron un campo de acumulación que ofrece rentabilidades atractivas. Otras, porque se aseguran un objetivo estratégico -hacia el que apuntan los organismos financieros internacionales que están impulsando este proyecto-: garantizar el aprovisionamiento de energía a precios baratos, de modo de darle sostén a sus propias inversiones, facilitando su mayor rentabilidad.

En tal sentido, no se puede olvidar el surgimiento de las compañías energéticas globales. Las privatizaciones han creado nuevas multinacionales en las industrias energéticas. El gas y el petróleo hicieron a Shell y Exxon famosos. Ahora los gigantes de la energía eléctrica Electricité de France, Endesa, PowerGen, Southern Electric y muchos más están utilizando su tecnología y experiencia para generar beneficios en los mercados emergentes en Europa central y oriental, Latinoamérica, Asia y Noráfrica. Las compañías privadas o estatales -sin distinción- están adoptando estrategias globales para sacar provecho del mercado global emergente. Y el control de las compañías energéticas globales sobre estas industrias estratégicas es más fuerte que nunca. La tendencia a la desregulación y la apertura del mercado facilita el movimiento de las multinacionales de la energía. Son ellas, pues, los principales triunfadores con las reformas estructurales en curso en América Latina.

En varios casos, por otra parte, sus inversiones en la región han sido financiadas por los propios consumidores -que supuestamente eran los principales beneficiarios de las reformas-. Las políticas de tarifas provocaron, al menos en una etapa inicial, una tranferencia de recursos desde los consumidores hacia los nuevos inversores que, así, pudieron reducir sus aportes de capital y sus riesgos.

Más allá de los discursos, las reestructuras del sector energía de América Latina no resolvieron -porque en lo fundamental no apuntaron hacia ello- cuestiones claves tales como las de la equidad, la eficiencia energética y la transición hacia fuentes de energía limpias y renovables; por el contrario, agravaron estos problemas. Tampoco resolvieron realmente cuestiones que estaban en el "manual" como la desmonopolización de los mercados y la desverticalización de las estructuras empresariales, como modo de asegurar mercados competitivos -que supuestamente garantizarían la eficiencia económica-. Tampoco abrieron espacios reales a la participación de los usuarios, para defender sus intereses y los de la sociedad toda.

* No se avanzó seriamente en la equidad en el acceso de la población a las fuentes de energía modernas. Por el contrario, al menos en las primeras fases de las reestructuras, se agravaron los problemas de acceso para los sectores más humildes de la población, debido a dos tipos de motivos: i. el alza de tarifas -por eliminación de subsidios y por políticas tendientes a que las tarifas reflejaran costos y rentabilidad-, que determinó que numerosas familias pobres no pudieron mantener los servicios eléctricos; y ii. por la política agresiva de las empresas para eliminar los "enganches" clandestinos, que era una de las formas de acceso a la electricidad que tenían poblaciones marginales y muy pobres. En el caso de Chile, por ejemplo, una situación como anterior motivó que decenas de miles de familias se vieron enfrentadas a graves problemas de morosidad, y muchas de ellas vieron sus suministros de electricidad interrumpidos.

La adopción de una política de precios reales daña en primer lugar el nivel de vida de los hogares de menores ingresos. Si bien dicha política de precios ha permitido un desarrollo y modernización del subsector eléctrico (por ejemplo en el caso de Chile), que de otro forma no habría sido posible en un marco de reglas de juego de mercado libre y capitales privados, eso se ha logrado a costa del bienestar de los sectores más humildes de la población.

* No se avanzó seriamente hacia fuentes de energía limpias y renovables. Los emprendimientos que procuran utilizar ese tipo de fuentes son casos aislados y marginales en el conjunto de la producción eléctrica; en algunos casos, hasta parecen iniciativas testimoniales -como para decir que algo se está haciendo-. Pero no existe un impulso real para promover esas fuentes alternativas. Sí se está promoviendo el gas natural, que es contaminante aunque menos que otras fuentes más usadas tradicionalmente (como el petróleo); las motivaciones reales, por otra parte, son de tipo económico (reducir costos de energía) y no reflejan verdaderamente una preocupación ambientalista de sus promotores -aunque la misma esté presente en los discursos-.

* No se avanzó en la eficiencia energética. Por el contrario, en la región latinoamericana hubo un retroceso en esa eficiencia, lo cual se refleja, entre otros indicadores, en la relación Consumo de energía/ PBI. El retroceso en la eficiencia no es un sólo ni principalmente una cuestión técnica, sino que es el resultado de un determinado modelo de desarrollo. Dicho modelo estimula la acelerada urbanización de las sociedades latinoamericanas y un creciente consumismo de su población. Con la concentración de la población en las grandes urbes aumentaron los requerimientos de energía, tanto para el uso doméstico como para el transporte. El consumismo promueve una intensificación en el uso de aparatos consumidores de electricidad y un desenfrenado crecimiento en el parque de automóviles de uso individual -en detrimento del uso de sistemas de transporte masivo como ómnibus, trolebus, monorriel, metro y ferrocarril-, que redunda en un mayor consumo de combustibles.

El transporte automotor es, precisamente, el principal consumidor de hidrocarburos y la mayor fuente de contaminación atmosférica del sector energético latinoamericano.

El consumismo, que genera estos impactos negativos en el uso de la energía, no es resultado de reales necesidades crecientes de la población, sino de las necesidades de la maquinaria económica contemporánea para continuar en funcionamiento. Esta maquinaria -sus agentes, las empresas- estimula la aparición de necesidades -reales a veces, ilusorias o de status en muchos otros casos-. El desarrollo del consumismo, por otra parte, exige -al menos según la experiencia latinoamericana- de una profundización de la inequidad: es necesario concentrar ingresos en una parte de la población, para que la misma pueda consumir esos bienes y servicios que no forman parte de la "canasta básica" para la vida; la contrapartida son crecientes contingentes de la población que no acceden a dicha "canasta básica".

Por lo tanto, la cuestión de la eficiencia energética es de difícil solución en el marco del modelo económico que está impulsando el paradigma neoliberal hoy predominante.

* No se avanzó en la participación social. La participación de la sociedad civil, de los consumidores, en relación a la planificación y el control del sector energía no se ha concretado en ningún caso. Las reformas energéticas -como lo ilustra el ejemplo de Chile- dio amplia preminencia al sector empresarial privado, escasa importancia a la institucionalidad pública y nula participación al principal actor, constituido por los consumidores. Esta situación ha demostrado con el correr del tiempo ser la causa de complejos conflictos, dado que temas cruciales como los de la equidad, la protección del medio ambiente o la creación de un ambiente verdaderamente competitivo -y no simplemente la sustitución del monopolio estatal por oligopolios privados- no han sido tomados en cuenta adecuadamente.

No se crearon ni los mecanismos ni las prácticas que pudieran ponerle límites reales a los abusos de la empresas privadas de energía. Por lo general hay ausencia de normas que regulen la calidad del servicio, y frecuentemente los sistemas instaurados

no estimulan a las empresas para que destinen gastos para mejorar la atención a los clientes.

* No se eliminaron ni las prácticas monopólicas u oligopólicas -que adoptaron nuevas formas-, ni la integración vertical de actividades, por lo cual los mercados no se transformaron -como preveían los impulsores de las reformas- en verdaderamente competitivos. Es lo que, por ejemplo, analiza la Fundación Bariloche en relación a la desintegración vertical del sector eléctrico argentino en generación, transmisión y distribución: como esta división es antinatural -separa lo que es sólo una secuencia técnica de actividades-, la consecuencia real es que la actividad se reintegró a través de los accionistas y operadores privados, que se produjo a tres niveles: primero, reagrupando las centrales mediante accionistas comunes; segundo, integrando los diferentes procesos de la industria por el mismo procedimiento; y tercero, ligando los intereses eléctricos a otras actividades energéticas (gas). Algo similar ocurrió en Chile.

Por otra parte, se tendió a profundizar el proceso de concentración, haciendo aún menos competitivos los mercados. En el caso de Chile, presentado como "modelo a imitar", la principal empresa generadora del Sistema Interconectado Central (SIC) del

país, Endesa, junto con sus filiales controla el 61% de la potencia instalada; Chilgener el 16%, Colbun mayoritariamente del Estado controla el 11% y el restante corresponde a otros generadores privados. Además ENDESA es matriz de TRANSELEC SA, firma que muestra la mayor participación en el mercado de la transmisión. Esto no ha dejado de provocar más de un inconveniente a empresas que se dedican exclusivamente a la generación y tienen que utilizar las redes de transmisión de TRANSELEC SA, incluso con acusaciones a través de la prensa sobre prácticas monopólicas. En el sector distribución ENERSIS SA principal accionista de CHILMETRO con un 72,84% a su vez en 1993 controlaba 9,07% de las acciones ENDESA.

Una revisión de la lista de nuevos proyectos de inversión en generación permite afirmar que el proceso de concentración de la actividad tiende a profundizarse.

Dicha tendencia a la concentración se explicaría por la existencia de importantes barreras a la entrada en la generación. Entre ellas cabe destacar el acceso a las fuentes hídricas. Parte importante de los derechos de agua correspondientes a los recursos más rentables están en manos de las empresas que actualmente controlan la mayor parte de la generación.

Un segundo elemento tiene relación con los mayores riesgos que enfrentan los nuevos inversionistas, respecto a las empresas que operan en el sistema, no sólo debido a que no participan en la propiedad de los sistemas de transmisión sino que además porque las nuevas centrales podrían no beneficiarse de las ventajas de vender su energía a precio de nudo. En los hechos, éstas contribuyen con capacidad crecientemente más cara para el mismo tamaño de los proyectos, o deben invertir en proyectos de mayor tamaño para aprovechar costos unitarios menores.

¿Es éste entonces el "modelo a imitar" para tornar los mercados más competitivos, si esto último supusiera -a su vez- mayor eficiencia?

Más bien es necesario pensar en nuevos modelos, que apunten a los problemas que efectivamente tiene cada una de las sociedades latinoamericanas, sin homogeneizaciones meramente ideológicas, y con proyectos que apunten efectivamente a resolver los problemas de la eficiencia energética, atendiendo a la equidad, a la participación social y a la preservación del medio ambiente. No son estos los problemas que parecen estar en la agenda de los organismos financieros internacionales, cuando atienden los créditos para el sector energía de América Latina.