CAPÍTULO 7

LA POLÍTICA DEL BANCO MUNDIAL PARA EL SECTOR ENERGÉTICO

7.1. LAS POLÍTICAS DEL BANCO MUNDIAL

La política del Banco Mundial para el sector energético está expresada en dos documentos ("The Bank's Role in the Electric Power Sector" y "Energy Efficiency and Conservation in the Developing World"). Ambos están a su vez complementados con otro documento que se refiere específicamente al tema de la energía en áreas rurales ("Rural Energy and Development, Improving Energy Supplies for Two Billion People"). El propio hecho de separar tres temas estrechamente ligados como éstos (energía, eficiencia energética y energía rural), ya muestra una limitante en la política del banco, que no es capaz de analizar holísticamente la problemática del sector y sus soluciones.

Los primeros dos documentos se centran en la transformación estructural del sector energético de todos los países. La idea central de tal cambio consiste en pasar de una situación de monopolio estatal a una situación de participacion total o parcial del sector privado en la generación, transmisión y distribución de energía. Incluso en el caso de la no privatización, se apunta a un funcionamiento de tipo comercial del sector energético, bajo una óptica estricta de mercado.

Para ello el banco adopta determinadas medidas:

1) Impulsar a los gobiernos a que adopten un marco regulatorio para el sector energético

2) Impulsar "agresivamente" la transformación del sector energético en un sector comercial y privatizado

3) Condicionar los préstamos al compromiso por parte de los gobiernos de mejorar el sector energético en línea con tales principios. En caso de no cumplimiento de los compromisos asumidos, se suspenderían los préstamos al sector

4) Fomentar el involucramiento del sector privado en el sector energético, ya sea directamente o como fuentes de financiamiento

Durante las décadas anteriores, el banco orientó sus actividades en el sector a grandes préstamos para infraestructura energética y para la capacitación tecnológica y administrativa del sector.

De repente "descubre" que hay que cambiar el rumbo y privatizar o por lo menos convertir al sector en empresas con un enfoque estrictamente comercial. Esto obviamente se enmarca en un proceso global de traspaso de poder desde el estado hacia la empresa privada y en particular hacia las transnacionales, que son prácticamente las únicas capaces de realizar las inversiones millonarias que requieren las grandes empresas hasta ahora estatales. Sin embargo, el banco no maneja elementos probatorios sobre la conveniencia de este cambio de rumbo. ¿Acaso todas las empresas de energía estatales son ineficientes, corruptas, antieconómicas? Entre las razones esgrimidas para el cambio, el banco sostiene que el sector energético funciona ineficientemente y menciona una serie de causas:

- política interna de los gobiernos y confusión de roles entre el estado como gobernante y como administrador de la generación y suministro de energía

- situación económica internacional (la suba del precio del petróleo en los 70 y principios de los 80)

- situación económica interna (dificultades macroeconómicas, deuda externa)

- situación social (energía subsidiada o gratis para los pobres)

Ambos documentos se mueven dentro de un estrecho escenario donde:

- las fuentes de energía parecen ser sólo el carbón, el petróleo y el gas natural. Ni siquiera se enfatiza la hidroelectricidad (que fuera el eje de sus propios préstamos en décadas anteriores) y mucho menos otras fuentes limpias y renovables.

- no se analiza si el consumo actual resulta excesivo, sino que simplemente se busca una producción, distribución y consumo más eficientes, fundamentalmente a través de mecanismos de mercado

- no se analiza el modelo actual de desarrollo en su conjunto y las implicancias que tiene sobre el consumo energético. Por ejemplo, la migración rural-urbana, que genera inmediatamente un mayor consumo de energía moderna; la urbanización, con sus requerimientos cada vez mayores de energía para el transporte automotor; el excesivo consumismo promovido en todo el mundo, con sus consecuencias sobre el uso de energía en la producción, distribución y consumo de los bienes promovidos

- el no análisis del modelo de desarrollo resulta en el no análisis de alternativas energéticas como por ejemplo el uso de la bicicleta como vehículo de transporte o la promoción de la agricultura agroecológica, con su bajo requerimiento de energia.

- el tema es analizado de manera muy simplista: el problema son los gobiernos, bajo cuya administración se encuentra la generación y suministro de energía. Sin embargo, el propio documentos muestra que en Francia la empresa estatal funciona muy bien.

- la temática ambiental es vista fundamentalmente desde la óptica de como mitigar o minimizar los impactos de las fuentes tradicionales de energía (carbón, petróleo, gas natural) a través del cambio del más contaminante (carbón) hacia el menos contaminante (gas natural), así como a través del control de emisiones y la eficiencia energética. y no desde la óptica más amplia de los problemas ambientales globales y locales.

- pese a su intento de demostrar que los cambios propuestos van a dar lugar a una mayor participación -dentro del esquema de un organismo regulatorio abierto a distintos actores sociales- de hecho el banco ya tomó las principales decisiones sobre el futuro del sector energético y está decidido a imponerla "agresivamente" a los gobiernos de los países en desarrollo. La participación será sobre los detalles.

En resumen, el banco se convierte en el principal motor de la reestructuración del sector energético -independientemente de las realidades locales- que pasaría total o parcialmente al sector privado y donde la función del gobierno se limitaría a la elaboración de estrategias y políticas para el sector y a la regulación de sus actividades.

En cuanto al documento sobre energía para el sector rural ("Rural Energy and Development, Improving Energy Supplies for Two Billion People"), contiene una serie de aspectos positivos:

- ubica a la energía dentro del contexto más amplio del tema del desarrollo en general y reconoce que mucha gente no se beneficia del desarrollo energético convencional.

- reconoce que las estrategias para mejorar el acceso a la energía implican más que la simple diseminación de tecnología

- declara que "la liberalización de los mercados de energía . . . puede no ser la solución completa", porque "las empresas privadas han mostrado poco interés en la extensión del abastecimiento de electricidad a las áreas rurales".

- reconoce que la electrificación por fuera de la red es tanto viable como deseable.

- sostiene que "de todas las fuentes de energía renovable,la biomasa . . es la mayor, más diversa y más fácilmente explotable" y que la "recuperación, la producción más eficiente y el uso racional de los residuos de biomasa y de los recursos forestales . . . requere la conversión de la biomasa en combustibles más limpios y convenientes (gas, electricidad, briquetas)".

- se enfatiza sobre el manejo local de los recursos de biomasa y se reconoce que la inversión en este sector "requiere un considerable conocimiento de la ecología local, de los recursos naturales y de las comunidades, unidades sociales y temas de tenencia de tierras.

Sin embargo, este documento de política contiene una serie de aspectos negativos, tales como mostrar a los combustibles de biomasa como "insalubres" y "seriamente ineficientes". Además, se los trata como una fuente de energía que será eventualmente reemplazada por combustibles modernos. Tales argumentos son muy discutibles porque:

1) Si bien puede parecer razonable decir que los combustibles de biomasa "ayudan a atrapar a los usuarios dentro de la pobreza. El recolectar leña y estiércol lleva tiempo -tiempo que podría ser dedicado a actividades más productivas".Sin embargo, para muchas personas del medio rural, una vez que adoptan el gas licuado de petróleo (GLP) o se conectan a la red eléctrica, deberán destinar tiempo trabajando para obtener dinero con el que pagar por la energía que antes recolectaban gratuitamente.

2) El informe "demuestra" que los combustibles de biomasa constituyen una forma "extremadamente ineficiente para la cocción de alimentos, comparados con combustibles tales como el GLP . . . Un kilo de madera, por ejemplo, genera apenas una décima parte del calor útil obtenible de un kilo de GLP". Si bien esto puede ser cierto a nivel del hogar, no resulta necesariamente así para el ciclo completo de los energéticos. Es muy probable que, en la mayoría de los casos, se destine más energía (humana y otras) para la producción y el transporte de un kilo de GLP y de su correspondiente garrafa, que la energía utilizada para recolectar un kilo de madera

3) El documento dice que los combustibles de biomasa "también pueden perjudicar la salud de la gente". También aquí, si bien esto puede ser cierto a nivel del hogar (en particular cuando se cocina en fuegos abiertos), también debe tomarse en cuenta que la salud de mucha gente es perjudicada en la producción y distribución de otros combustibles. Por ejemplo, muchas personas han sido desplazadas forzadamente por la construcción de grandes represas hidroeléctricas y han contraido enfermedades vinculadas a los embalses de las represas; el ambiente y la salud de mucha gente se han visto gravemente afectados por la explotación petrolera; la salud de mucha gente (y sus propias vidas) han sido destruidas por la minería de carbón; y mucha gente ha muerto o ha sufrido problemas de salud debido a la producción de energía nuclear.

4) El documento plantea que "el uso de combustibles de biomasa puede también perjudicar al medio ambiente. Si bien esto es cierto, el daño causado por los combustibles de biomasa es marginal si lo comparamos al mucho mayor causado por otros combustibles (p.ej., lluvia ácida, cambio climático, destrucción de ecosistemas locales por grandes proyectos hidroeléctricos, derrames de petróleo en las aguas y suelos).

5) El documento sostiene que "Por más rápido que se extienda la energía moderna en los países en desarrollo, igualmente el estiércol, los residuos de cosechas y la leña seguirán siendo utilizadas por decenas de millones de personas en las próximas décadas". La impresión que se saca es que los combustibles de biomasa son malos, pero que tendremos que usarlos porque no existe otra opción alternativa para los pobres en las próximas décadas. A partir de ese razonamiento, surgen propuestas para lograr un uso más eficiente y saludable de la biomasa, tales como las cocinas mejoradas, los cultivos de árboles y el manejo de los bosques naturales. No estamos en contra de esas propuestas. Sin embargo, el banco ignora el punto muy importante de que los combustibles de biomasa pueden convertirse en fuentes de energía "nuevas y renovables", en la medida en que se desarrollen y promuevan nuevas tecnologías por (entre otros actores), la propia banca multilateral.

6) En el mismo sentido, el informe no distingue suficientemente entre combustibles de biomasa tradicionales y modernos, dando la impresión de que los mismos dejarán de ser usados en el largo plazo. En realidad, dado el adecuado marco político, social y económico, la madera puede ser producida sustentablemente y los combustibles de biomasa constituyen una de las principales opciones de futuro, tanto en el Sur como en el Norte. Por ejemplo, ya existen estufas muy eficientes para la calefacción de hogares y el estiércol (entre otros "residuos" agrícolas) puede ser utilizado muy eficientemente en biodigestores (y la materia restante como fertilizante)

Por supuesto que la biomasa está siendo empleada por millones de personas. Esto no es algo bueno ni malo en si, sino que depende de las situaciones locales. Si está dando lugar a procesos de deforestación entonces es malo. Si es insalubre e ineficiente también es malo. Pero el uso de la biomasa no es intrísicamente negativo. La madera puede ser convertida a formas gaseosas o líquidas. En Uruguay, por ejemplo, el 90% de la industria convirtió sus calderas de fuel oil a calderas a leña durante la crisis petrolera de los 1970. Este sistema resultó extremadamente eficiente y el país pudo utilizar un combustible producido localmente (así como una tecnología desarrollada localmente), en lugar del petróleo importado. En ese tiempo incluso se habló de instalar una planta dendrotérmica. En el momento actual, cuando Uruguay está (desafortunadamente), plantando cientos de miles de hectáreas de eucaliptos (con apoyo del Banco Mundial y del BID), ambos bancos están promoviendo (como parte de la "integración regional"), el uso del gas natural importado de Argentina en vez de la madera producida localmente. Esto muestra la inclinación del Banco, en su cartera de préstamos, contra los combustibles de biomasa y en particular contra las soluciones locales basadas en recursos loclaes.

En resumen, consideramos que los combustibles de biomasa son "sustentablemente renovables" y que también pueden convertirse en "nuevos" y "modernos". En vez de verlos como parte de una transición hacia el uso del petróleo y del gas, el Banco debería estar promoviendo activamente el uso de la biomasa como una fuente de energía sustentable, renovable y moderna.

7.2. LA CARTERA DE PROYECTOS DEL BANCO MUNDIAL

7.2.1. BIRF/AIF

Si se analizan los proyectos que anualmente están en la "pipeline" del banco (independientemente de si fueron aprobados o no), es posible lograr una visión de conjunto de las tendencias del banco en esta temática.

En enero de 1993, de un total de 12 proyectos en distintas etapas del ciclo de aprobación, tenemos que:

10 tienen un importante componente de privatización (Belize; Bolivia-hidrocarburos; Colombia, Rep.Dom, Ecuador, Perú, Perú, Perú,Trinidad, Venezuela)

6 tienen relación con los hidrocarburos (Belize, Bolivia-gas, Bolivia-hidrocarburos, Rep.Dom-carbón, Perú-hidrocarburos, Venezuela-gas)

2 apuntan a la modernización de las instalaciones existentes (El Salvador, Trinidad y Tobago)

3 se refieren a la transmisión (Belize, Rep.Dom, Venezuela)

2 apoyan la integración energética (Belize-México; Bolivia-Brasil)

1 tiene un componente de conservación de energía (Trinidad y Tobago)

1 incluye represas hidroeléctricas, tanto grandes como medianas y pequeñas (Venezuela)

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Proyectos en la "pipeline" en enero 1993

Belize: Power development

Bolivia:Natural gas export

Bolivia: Hydrocarbon deregulation restructuring and engineering

Colombia:Private sector energy development

República Dominicana: Power II

Ecuador: Energy sector reform

El Salvador: Power sector modernization

Perú: Energy and Mining technical assistance

Perú: Electricity Privatization adjustment loan

Perú: Power sector privatization

Trinidad and Tobago: Power sector investment

Venezuela: Power sector investment I

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En enero de 1994, de un total de 14 proyectos en distintas etapas del ciclo de aprobación, tenemos que:

11 tienen un importante componente de privatización (Belize; Bolivia-gas; Bolivia-hidrocarburos; Chile, Colombia, Colombia; Rep.Dom, Ecuador, Perú, Trinidad y Tobago, Venezuela)

7 tienen relación con los hidrocarburos (Belize, Bolivia-gas, Bolivia-hidrocarburos, Chile, Colombia-energy, Rep.Dom-carbón, Venezuela-gas)

1 apunta a la modernización de las instalaciones existentes (El Salvador)

4 se refieren a la transmisión (Belize, Rep.Dom, Uruguay, Venezuela)

3 apoyan la integración energética (Belize-México; Bolivia-Brasil; Uruguay-Brasil)

1 tiene un componente de conservación de energía (Trinidad y Tobago)

1 tiene un componente de "demand-side management" (Colombia)

1 incluye represas hidroeléctricas, tanto grandes como medianas y pequeñas (Venezuela)

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Proyectos en la "pipeline" en enero de 1994

Belize: Power sector development.

Bolivia: Natural gas export

Bolivia: Hydrocarbon deregulation and capitalization

Chile: Regulatory reform

Colombia: Energy sector technical asistance

Colombia: Private sector energy development

República Dominicana: Power II

Ecuador: Public enterprise Reform tecnical assistance

El Salvador: Energy sector modernization

México: Power transmission and distribution II

Perú: Electricity privatization adjustment

Trinidad and Tobago: Power sector reform technical assistance

Uruguay:Power transmission and distribution

Venezuela: Power sector investment I

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En enero de 1995, de un total de 11 proyectos en distintas etapas del ciclo de aprobación, tenemos que:

7 tienen un importante componente de privatización (Bolivia-power; Bolivia-hidrocarburos; Colombia-energy, Colombia-power; Rep.Dom, Ecuador, El Salvador)

4 tienen relación con los hidrocarburos (Bolivia-hidrocarburos, Ecuador, Jamaica-gas, Rep.Dom-carbón)

2 apuntan a la modernización de las instalaciones existentes (El Salvador, Jamaica)

3 se refieren a la transmisión (Colombia, Rep.Dom, Uruguay)

1 apoya la integración energética (Uruguay-Brasil)

1 tiene un componente de "demand-side management (Colombia)

1 incluye el tema de la energía en el área rural (Bolivia-power)

No hay ningún proyecto que financie las fuentes de energía limpias y renovables

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Proyectos en la "pipeline" en enero de 1995

Bolivia: Power sector reform and capitalization

Bolivia: Hydrocarbon deregulation and capitalization

Colombia: Energy sector technical assistance

Colombia: Power market development

República Dominicana: Power II

Ecuador: Public enterprise Reform tecnical assistance

El Salvador: Energy sector modernization

Guatemala: Power sector

Jamaica: Generation recovery and improvement

México: Power sector

Uruguay: Power transmission and distribution

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En febrero de 1996, de un total de 9 proyectos en distintas etapas del ciclo de aprobación, tenemos que:

5 tienen un importante componente de privatización (Bolivia-power; Colombia-power distribution, Colombia-power market; Rep.Dom, El Salvador)

1 tiene relación con los hidrocarburos (Rep.Dom-carbón)

1 apunta a la modernización de las instalaciones existentes (El Salvador)

5 se refieren a la transmisión (Colombia-power distribution, Colombia-Power market; Rep.Dom, México, Uruguay)

1 apoya la integración energética (Uruguay-Brasil)

1 se basa en el uso de biomasa (madera y bagazo de caña de azúcar) para la generación de energía (Brasil)

1 plantea la evaluación de opciones "económicamente viables" de energías renovables para la electrificación rural (Perú)

2 apoyan la electrificación rural (Bolivia-power, Perú)

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Proyectos en la "pipeline" en febrero de 1996

Bolivia: Power sector reform technical assistance

Brasil: pilot biomass power

Colombia: Power distribution

Colombia: Power market development

República Dominicana: Power II

El Salvador: Energy sector modernization

México: Transmission and distribution

Perú: Rural electrification

Uruguay: Power transmission and distribution

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En marzo de 1997, de un total de 9 proyectos en distintas etapas del ciclo de aprobación, tenemos que:

5 tienen un importante componente de privatización (Colombia-power sector; Rep.Dom, Jamaica, Panamá, Perú-private)

1 tiene relación con los hidrocarburos (Rep.Dom-carbón)

4 se refieren a la transmisión (Colombia-power sector; Rep.Dom, México, Uruguay)

1 apoya la integración energética (Uruguay-Brasil)

1 se basa en el uso de biomasa (madera y bagazo de caña de azúcar) para la generación de energía (Brasil)

1 plantea la evaluación de opciones "económicamente viables" de energías renovables para la electrificación rural (Perú)

1 apoya la electrificación rural (Perú)

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Proyectos en la "pipeline" en marzo de 1997

Brasil: pilot biomass power

Colombia: Power sector adjustment

República Dominicana: Power II

Jamaica: Power sector infrastructure

México: Transmission and distribution II

Panamá: Power infrastructure guarantee

Perú: Rural electrification

Perú: Private power generation market expansion

Uruguay: Power transmission and distribution

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7.2.2. CORPORACIÓN FINANCIERA INTERNACIONAL

De un total de 23 proyectos de préstamos y de asistencia técnica, tenemos que:

De los 5 préstamos de asistencia técnica, 4 tienen un importante componente para la promoción de la privatización (Haití, Perú, Perú, Venezuela)

Del total de 23:

9 se relacionan con hidrocarburos (4 en Argentina-petróleo/gas, Colombia-gas, Ecuador-gas, Guatemala-fueloil/bagazo, Nicaragua-diesel, Venezuela-petróleo)

2 con energía hidroléctrica (Brasil, Guatemala)

1 con energía eólica (Costa Rica)

1 con bagazo (Guatemala-fueloil/bagazo)

1 con energía rural (Haití)

(1) Algunos proyectos no han sido analizados por carecerse de información suficiente (Guatemala: Orzunil S.A., México: Altamira cogeneration, República Dominicana: Smith-Enron Cogeneration Limited Partnership)

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Proyectos y asistencia técnica de la CFI

Argentina: Petrolera argentina San Jorge S.A. (prospección petrolera en Neuquén)

Argentina: Refinería San Lorenzo S.A. (incrementar capacidad de refinería y red de estaciones de gas en el norte)

Argentina: Transportadora de Gas del Norte S.A. (expandir capacidad de transporte de gas natural)

Argentina: Compañías Asociadas Petroleras S.A. (duplicar capacidad de extracción de petróleo en Diadena)

Argentina: EDENOR (modernización de distribución de energía)

Brasil: Guilman-Amorim Hydroelectic project

Chile: (independent assessment of local communities affected by hydro-power plants)

Colombia: Promotora de la interconexión de los gasoductos de la costa atlántica S.A. (expandir capacidad de transporte de gas natural)

Costa Rica: Renewable energy project (2 plantas eólicas, que complementan las hidroeléctricas)

Ecuador: Electroquil (gas)

Guatemala: Orzunil S.A. (?)

Guatemala: Concepción S.A. (expandir plantaciones de caña de azúcar y generar electricidad a partir de bagazo y fuel-oil)

Guatemala: Pantaleón S.A. (construcción de planta hidroeléctrica)

Guatemala: Puerto Quetzal Power Corporation (mejorar la capacidad de una planta de electricidad)

Haití: (potential for user-owned electricity cooperatives for rural areas)

México: Altamira cogeneration (?)

Nicaragua: Censa Power project (diesel, integración)

Perú: (privatization of small rural electricity utility)

Perú: (privatization of the integrated electric generation and distribution utility serving Lima)

República Dominicana: Smith-Enron Cogeneration Limited Partnership (planta de ciclo combinado)

Venezuela: electricity sector regulatory framework and privatization of state-owned electricity companies)

Venezuela: Privatización del sector de energía eléctrica

Venezuela: Tecpetrol de Venezuela S.A. (rehabilitar y desarrollar los campos petrolíferos de Colón y la Quiamare)

7.2.3. GLOBAL ENVIRONMENT FACILITY (GEF)

Entre los 8 proyectos financiado por el GEF en el área de "cambio climático, sólo en 3 el Banco Mundial es la agencia implementadora:

Costa Rica: Tejona wind power (Banco Mundial/BID)

Jamaica: Demand side management demonstration

México: high efficiency lighting pilot

Los restantes 5 están siendo implementados por el PNUD:

Brasil: biomass power generation

Brasil: biomass integrated gasification and gas turbines

Perú: technical assistance to the Center for Energy Conservation

Costa Rica: Building national technical capacity to develop options for greenhouse gas emissions reductions and enhancement of carbon sinks

Chile: Reduction of greenhouse gas emissions