El conocimiento de los procedimientos internos del Banco Mundial sobre la forma en que estudia, aprueba, supervisa, controla y evalúa los préstamos que otorga resulta de vital importancia. A partir del conocimiento de los mismos, de sus exigencias de información a la opinión pública, de instancias de participación, de estudio de los eventuales impactos sociales y ambientales que tendrán los proyectos financiadas por el Banco, derivan en gran medida las posibilidades de reformar u oponerse a dichos proyectos. Es importante destacar que gran parte de las relativamente nuevas exigencias del Banco para aprobar un préstamo han sido en gran medida resultado de las exigencias y presiones de Organizaciones No Gubernamentales, movimientos sociales y ecologistas y ciudadanos críticos de la política del Banco.

Además de haber dispuesto la creación de un Grupo de Inspección Independiente (compuesto por tres miembros), cuya misión es investigar situaciones en las que el Banco ha lesionado derechos e intereses por no haber cumplido con sus propias políticas y procedimientos, éste ha implementado una nueva política de información pública a partir de agosto de 1993. Esta nueva política informativa del Banco lo compromete a brindar detalles sobre las características de los proyectos y sus eventuales impactos sociales y ambientales a aquellas personas y organizaciones que así lo soliciten, por considerar que dichos proyectos tendrán un impacto en sus condiciones de vida y/o en el medio en el que residen.

De acuerdo a la nueva política de información, el Banco es ahora más abierto con respecto a sus documentos y se compromete a alentar a los gobiernos prestatarios a que den la mayor información posible sobre proyectos y programas del Banco, como forma de facilitar el aumento de la participación local en la adopción de decisiones. Los tres cambios más interesantes alcanzados con esta nueva orientación, establecida en el documento Procedimientos del Banco 17.50 (BP 17.50), son:

1) La creación de un "Documento de Información sobre Proyectos" (PID) para cada proyecto, que contiene una breve descripción (una a cuatro páginas) de los elementos principales del mismo. Este documento se pone a disposición del público y se le incorporan actualizaciones a medida que se desarrolla el proyecto;

2) Los Informes de Evaluación del Personal del Banco (SAR) se ponen a disposición del público, una vez que los proyectos son aprobados por el Directorio Ejecutivo y

3) Se crea un Centro de Información al Público, radicado en Washington. Las oficinas del Banco en Londres, París y Tokio tendrán juegos completos de los documentos y las oficinas del banco en aquellos países en los que tenga oficina, dispondrán de todos los documentos relativos a ese país en particular.

El ciclo de los proyectos y pautas ambientales

Como en toda institución gigantista y jerárquica de las características del Banco Mundial, un préstamo no se decide mediante un mero trámite administrativo. Antes al contrario, la aprobación de un financiamiento para un proyecto recorre diversas etapas en las que se incluyen consideraciones de tipo económico, financiero, ambiental y en algunos casos, de impactos sociales.

El Banco ha elaborado una serie de directrices operacionales (OD por su sigla en inglés) para sus propios funcionarios, a las que estos deben remitirse a lo largo del ciclo del proyecto. Las mismas están numeradas y se refieren a diversas áreas de inversión en las cuales suelen incursionar los proyectos del Banco: presas y embalses, recursos hídricos, gestión de plagas agrícolas, mujeres, pueblos indígenas, bosques, energía, etc.

Las etapas por las que transcurre un proyecto constituyen el llamado ciclo del proyecto y en cada una de las mismas la población dispone de distintas instancias de información y (y en algunos casos de participación), dispuestas por el propio Banco. A la vez, el conocimiento de la etapa en la que se encuentra un proyecto resulta de vital importancia para definir estrategias orientadas a la modificación o suspensión de un proyecto por carriles informales (campañas, cabildeo, etc.). Todo proyecto atraviesa seis etapas (ver figura 3):

Falta Figura 3: El Ciclo de los proyectos y pautas ambientales

1. Identificación. Esta etapa comienza formalmente cuando el gobierno de un país pide dinero al Banco. Sin embargo, la identificación implica dos pasos previos. Por un lado, el establecimiento de una Estrategia de Asistencia para el País, acordada entre el gobierno y el Banco y por otro lado una idea de proyecto acorde con dicha estrategia. El gobierno que recibirá ese dinero se convierte en "prestatario" (pese a que, de hecho, no existe prestatario hasta que no se firma el acuerdo del préstamo). Esta etapa puede prolongarse durante varias semanas, como mínimo y hasta un año como máximo. En teoría es el país prestatario el que genera la idea del proyecto. En la práctica, muchas veces es el propio Banco el que le da al proyecto su impronta. El mito de que son los prestatarios los que identifican los proyectos potenciales disfraza el hecho de que el personal del Banco está presionado para conceder grandes préstamos y, por lo tanto, es más probable que "identifique" proyectos grandes que absorberán mucho más dinero que los proyectos pequeños.

Esta etapa finaliza cuando se redacta y se distribuye el "Resumen Ejecutivo Inicial del Proyecto" (IEPS según la sigla en inglés) entre los jerarcas del Banco y el gobierno prestatario. Cuando los proyectos están identificados, el Banco los clasifica en una de las tres categorías de evaluación ambiental: A, B o C. (existe además otra categoría U para los préstamos sectoriales o de ajuste estructural).

Falta cuadro 2

Una vez identificado el proyecto, el mismo debe ser notificado y aparecer en un documento llamado "Monthly Operational Summary" (ver capítulo V), en el que se indica la cifra del préstamo propuesto, una breve descripción del proyecto, si se prevé la necesidad de servicios de consultoría y, finalmente en que etapa del ciclo se encuentra. La misma información está también disponible en Internet en las páginas Web del banco (ver capítulo V) y en una publicación quincenal de las Naciones Unidas llamada "Development Business", que brinda información suplementaria (obviamente dirigida a las empresas que podrían beneficiarse del proyecto), pero que también puede resultar de gran utilidad para las ONGs. Dicha publicación se vende por suscripción anual (US$495) y se la puede solicitar a: Development Business, United Nations, G.CP.O.Box 5850, New York, NY 10163-5850, EEUU.

2. Preparación. Esta segunda etapa es formalmente de responsabilidad del prestatario, aunque el personal del banco participa activamente en la misma. Para los proyectos categoría A, el prestatario debe completar en este lapso una evaluación del impacto ambiental del proyecto, identificar los problemas previstos y las medidas mitigadoras de los mismos. Una vez finalizada esta etapa de preparación, el prestatario debe enviar al Banco los documentos del proyecto y el informe de la evaluación ambiental y/o social, así como a las comunidades afectadas y a las ONGs locales. Aunque por lo general este informe suele ser preparado por técnicos del gobierno prestatario (o asesores contratados por éste), debe incluir necesariamente un registro de la participación de ONGs y comunidades locales afectadas por el proyecto.

3. Evaluación inicial. Según la normativa del Banco, después de la etapa de preparación, el equipo del Banco analiza la viabilidad del proyecto propuesto. El personal del Banco viaja al país prestatario a realizar una "evaluación inicial" del proyecto, durante la cual permanece algunas semanas en el país. El personal del Banco también examina los resultados de la evaluación ambiental hecha por el gobierno prestatario, analiza las capacidades del mismo para poner en práctica las recomendaciones derivadas del informe y prepara un "Resumen ejecutivo final del proyecto" (FEPS, según la sigla en inglés), que analiza la forma en que el prestatario deberá abordar los problemas sociales, ambientales y otros que se presenten, así como incluir los no considerados en el informe del gobierno. Las directivas del Banco exhortan a estos equipos de evaluación a que se reúnan con los grupos afectados por los proyectos categoría A. Esta primera fase de la etapa de evaluación no debería llevar más de 3 meses.

El equipo del Banco decide si procederá o no al financiamiento de proyecto y cómo realizarlo; emite entonces un "Informe del Equipo de Evaluación" (SAR, según la sigla en inglés). En un anexo de este tipo de documento deberán incluirse las acciones preventivas, mitigadoras o compensatorias y otras posibles alternativas al proyecto, así como información sobre las consultas hechas con los grupos afectados y ONGs.

Si el personal del Banco se ha comprometido estrechamente con un proyecto en estas etapas iniciales del ciclo, es muy raro que un SAR rechace el financiamiento de un proyecto. En cualquier caso, puede ser extensamente modificado o rediseñado durante esta etapa.

Basado en los resultados del SAR y el FEPS, el jefe de la División Ambiental Regional para el área geográfica donde se encuentra localizado el proyecto deberá darle el aval ambiental formal al proyecto, antes de que se inicien las negociaciones para el préstamo.

4. Negociación/Aprobación. Después que el SAR y el "Informe de evaluación ambiental" han sido considerados y el proyecto ha sido autorizado por el jefe de la División Ambiental Regional, se programan las negociaciones para el préstamo. Se redactan las condiciones para el uso de fondos del Banco, destinados a la ejecución de un proyecto, a los efectos de mitigar los impactos sociales, ambientales y otros temas (estas condiciones están incluidas en el texto del contrato que se firma entre el Banco y el gobierno prestatario). Se firman acuerdos que comprometen legalmente a las partes y se establece el cronograma de ejecución del proyecto. La etapa de negociación finaliza con la aprobación del préstamo por votación de los Directores Ejecutivos. Es importante tener en cuenta que los Directores Ejecutivos reciben copia de la evaluación ambiental 120 días antes y del SAR un par de semanas previo a la reunión en que se vota la aprobación del préstamo y que algunos de ellos envían una copia de este SAR a sus gobiernos para recibir directivas acerca de la forma en que deberán votar.

En el caso de EE.UU. (y a causa de la propia ley norteamericana) el Banco Mundial debe brindar al Director Ejecutivo de ese país un resumen del Informe de Evaluación Ambiental por lo menos 90 días antes de la votación de un préstamo. De lo contrario, dicho Director Ejecutivo no podrá votar a favor del proyecto. El gobierno estadounidense es de los pocos que está dispuesto a compartir esos documentos con las ONGs aunque así no lo exija la normativa del Banco.

Si bien formalmente los Directores Ejecutivos nunca rechazan un préstamo, esto no significa que no lo hagan en la práctica. En efecto, lo que ocurre es que, ante fuertes presiones de ONGs o movimientos sociales locales, el Directorio solicita al personal del Banco que reformule las condiciones de un préstamo antes de su presentación formal, lo cual de hecho significa su rechazo.

Una vez concluida esta etapa, los Informes de Evaluación (SAR) dejan de ser propiedad del Banco y se convierten en documentos públicos.

5. Implementación y supervisión. Una vez que las negociaciones están concluidas y se aprueba el préstamo, el gobierno prestatario y el Banco se abocan a poner en práctica el proyecto, así como vigilar simultáneamente el cumplimiento de las otras condiciones extrafinancieras incluidas en el contrato. Además de cumplir con las condiciones exigidas en el contrato, el prestatario está obligado a instrumentar medidas para mitigar anticipadamente los impactos ambientales, vigilar los programas y "corregir los impactos no previstos".

Lo habitual es que el dinero se entregue en desembolsos sucesivos, llamados tramos. En teoría, el Banco puede retener los tramos, cancelar el crédito e incluso exigir el pago por adelantado de la deuda, si un prestatario no cumple con las condiciones de un préstamo. Esto implica que, incluso una vez aprobado un préstamo, aún existen posibilidades de suspenderlo, tal como sucedió efectivamente en el caso de la represa de Sardar Sardovar mencionada más arriba. Ello dependerá fundamentalmente de la presión que ejerza al respecto la sociedad civil organizada.

El Banco supervisa el proyecto a través de equipos específicos creados a tal fin y que visitan periódicamente el país. El Banco también puede exigir informes periódicos del prestatario sobre el progreso de las obras, en los que se deberán describir las acciones emprendidas para cumplir con las medidas de mitigación de los impactos ambientales.

6. Evaluación. Al final de cada proyecto, es decir, después del último desembolso del préstamo, se debe presentar el "Informe Final del Proyecto" (PCR, según la sigla en inglés) ante el Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco. El Informe, preparado por el Departamento de Evaluación de Operaciones (OED, según la sigla en inglés), se redacta sobre la base de las informaciones suministradas por el gobierno prestatario y deberá ser remitido a los Directores Ejecutivos. Aunque, como es obvio, en esta fase del proyecto no hay posibilidades de modificarlo, la importancia del mismo reside en que constituye la evaluación final del Banco, en la que se concluye si se cumplieron los objetivos, cómo se implementaron las medidas mitigadoras de los impactos y qué lecciones se pueden extraer para el futuro.

Estos Informes Finales no están a disposición del público. No obstante, en el marco de la nueva política informativa del Banco, éste está obligado a poner a disposición de la opinón pública un resumen del informe, conocido con la denominación de Compendio (Precis).

Proyectos que afectan a pueblos indígenas

En su Directriz Operacional 4.20, el Banco Mundial establece las políticas y procedimientos a los que se deben ajustar los proyectos financiados por el Banco que involucren derechos, tierras o desplazamientos de pueblos indígenas. Demás está aclarar, que los proyectos que involucren a comunidades indígenas deben seguir, para su aprobación, el ciclo normal que siguen todos los demás proyectos, así como las exigencias suplementarias que aquí se especifican. En cualquier caso, a lo largo de todo el ciclo de los proyectos existen disposiciones relativas a los pueblos indígenas que deberán cumplirse en cada una de las fases del mismo. Las más destacadas son las siguientes:

En la etapa de identificación, el personal del Banco Mundial deberá informar al gobierno prestatario sobre la política del Banco en relación a los pueblos indígenas si se considera que ésta puede tener alguna relevancia en el proyecto. El jefe del proyecto, en consulta con la División Regional de Medio Ambiente para el área geográfica en cuestión, "deberán señalar los temas relativos a pueblos indígenas y la estrategia a seguir a lo largo de todo el proyecto" en el informe que deben presentar al final de esta etapa, llamado "Resumen Inicial Ejecutivo del Proyecto" (IEPS por su sigla en inglés). El informe debe destacar los potenciales impactos ambientales y sociales del proyecto. Por tanto, cualquier impacto de posibles reasentamientos de comunidades o poblaciones debe ser identificado en esta etapa inicial

En la etapa de preparación, el Banco deberá proveer asistencia técnica, como la que pueden proporcionar antropólogos y ONGs especializadas en asuntos indígenas para "identificar mecanismos con vistas a una efectiva participación y a ofrecer oportunidades de desarrollo local" para los pueblos indígenas. Particularmente en proyectos que afecten los derechos de propiedad de grupos indígenas, el Banco "deberá trabajar en conjunto con el gobierno prestatario para aclarar las etapas a cumplirse para asegurar que la tenencia de la tierra será regularizada lo antes posible". Si en la etapa de identificación se han previsto reasentamientos o desplazamientos de poblaciones indígenas, será en esta etapa que deberán establecerse las estrategias para concretarlos, así como establecer los costos de los mismos y contarlos "como gasto que deberá ser deducido de los beneficios económicos del proyecto que ha causado el reasentamiento" (Directriz Operacional 4.30).

Si ha sido identificado un plan de desarrollo para los pueblos indígenas, será en la etapa de evaluación inicial que se deberá evaluar la adecuación del plan y la capacidad del gobierno prestatario para implementarlo. Una condición insustituible, establecida en la Directriz Operacional 4.30, es que en esta etapa el gobierno prestatario suministre al Banco un plan de reasentamiento con fechas concretas y un presupuesto coherente con la política del Banco. La misión de evaluación inicial del Banco deberá determinar, entre otros asuntos, si el plan de reasentamiento de las poblaciones es adecuado y "si existe la capacidad de minimizar los sufrimientos humanos de un reasentamiento involuntario, así como la gestión que hará el gobierno prestatario de estos problemas".

Todos los planes y su implementación para mitigar los impactos que sobre los pueblos indígenas tengan los proyectos financiados por el Banco Mundial, serán objeto de las negociaciones y serán incorporados a los documentos del préstamo que se firmen en la etapa de la negociación.

En las dos etapas finales del ciclo (implementación/supervisión y evaluación) no existen especificaciones sobre las poblaciones indígenas que merezcan destacarse, a excepción de que en el Informe Final del Proyecto (PCR) deberá "evaluarse el reasentamiento y su impacto en los niveles de vida de los reasentados y en la "población huésped".

Los principios establecidos en la OD 4.20 sobre pueblos indígenas datan de setiembre de 1991, por lo que puede decirse que son relativamente nuevos. Por lo demás, serán usados como modelos para las políticas que llevarán adelante los tres bancos regionales de desarrollo (el Banco Asiático de Desarrollo, el Banco Africano de Desarrollo y el Banco Interamericano de Desarrollo). Según esta OD, la misma "provee una guía para a) asegurarse que los pueblos indígenas se beneficiarán de los proyectos de desarrollo y b) superar o mitigar potenciales efectos adversos sobre los pueblos indígenas causados por las actividades financiadas por el Banco. Se requerirá una atención especial en aquellos casos en donde las inversiones del Banco afecten a pueblos indígenas, minorías tribales y étnicas u otros grupos cuyo status económico o social restrinja sus capacidades de defender sus intereses y derechos sobre la tierra y otros recursos productivos".

Estas garantías han sido a menudo invocadas cuando los proyectos del Banco estaban específicamente dirigidos a dichos pueblos indígenas, es decir, programas de asesoramiento técnico para aumentar su capacidad de participación en proyectos de desarrollo o ambientales. Más difícil, sin embargo, es la aplicación de esta política cuando se trata de préstamos del Banco no orientados a pueblos indígenas, pero que estos visualizan como portadores de un impacto potencialmente negativo para sus pueblos, sociedades o territorios.

En todo proyecto de inversión del Banco Mundial que afecte a pueblos indígenas, el gobierno prestatario "debe reparar un plan de desarrollo de pueblos indígenas", coherente con las directivas del Banco. Cualquier proyecto que afecte a una comunidad indígena deberá incluir componentes o previsiones que incluyan un plan de ese tipo. Entre los requisitos más importantes para un exitoso plan de desarrollo que afecte a pueblos indígenas, la OD 4.20 cita:

• El aspecto clave en el diseño de un proyecto "es la preparación de un plan de desarrollo culturalmente apropiado, basado en la consideración más amplia de las opciones preferidas por los grupos indígenas afectados por el proyecto".
• Los estudios "deberán hacer todos los esfuerzos por anticipar los impactos adversos, con el propósito de incluirlos en el proyecto y desarrollar las medidas mitigadoras".
• Las actividades para el desarrollo "deben servir de apoyo a los sistemas productivos que mejor se adapten a las necesidades y al ambiente de los pueblos indígenas, y deberán ayudar a que sus sistemas de producción alcancen niveles sustentables".
• Planes exitosos para los pueblos indígenas "requieren con frecuencia orientaciones a largo plazo" y asimismo "evitar el riesgo de crear o agravar las relaciones de dependencia de los pueblos indígenas en los proyectos de desarrollo".

La OD 4.20 exige que los planes de desarrollo para los grupos indígenas sean preparados en conjunto con el proyecto central del Banco. La Directiva Operacional aclara que "un plan adecuado de protección de los derechos indígenas requerirá la implementación de proyectos especiales, que pueden descartar la realización de los objetivos primarios del proyecto".