ARGENTINA
Las política sociales y los organismos
internacionales
Ana Falu
El Equipo de Seguimiento,
Investigación y Propuesta de Políticas está integrado por investigadoras, profesionales
y militantes del movimiento de mujeres, con trayectoria y compromiso con el tema del
diseño e implementación de políticas públicas en Argentina.
Tiene por objetivo realizar el seguimiento
de los acuerdos asumidos por el Gobierno Argentino en las Conferencias de Naciones Unidad,
particularmente con el Programa de Acción Regional resultante de la Conferencia de Mar
del Plata y con la Plataforma de Acción Mundial de Beijing ´95.
En el marco de dicho objetivo es que ha
realizado el siguiente informe que busca de manera sintética realizar una reflexión
crítica desde la perspectiva de género sobre el diseño e implementación de políticas
sociales del gobierno nacional así como aquellas políticas, programas y proyectos
financiados por organismos como BID y/o Banco Mundial.
Según la Plataforma de Beijing ‘95, los
gobiernos y las agencias internacionales se comprometen a:
- Revisar y modificar con la participación de las mujeres, las
políticas macroeconómicas con el fin de promover una distribución más equitativa de
los recursos: bienes, patrimonio, ingresos y servicios
- Reducir los efectos negativos de las políticas de ajuste
estructural en las mujeres, mediante programas y préstamos para el desarrollo social.
- Reestructurar la asignación del gasto público para aumentar
las oportunidades económicas de las mujeres, promover su acceso igualitario a los
recursos productivos, y atender sus necesidades sociales, educativas, de vivienda,
alimentación, salud y seguridad social.
- Adoptar medidas concretas para disminuir el desempleo de las
mujeres, mejorar su acceso al trabajo remunerado y elevar sus ingresos
- Hacer reformas legislativas y administrativas para eliminar
los obstáculos que impiden el acceso de las mujeres a la tierra, la tecnología y el
capital.
Las políticas sociales del gobierno
Según informaciones del BID, el gasto social
consolidado en la Argentina, a nivel nacional y provincial, está compuesto por: a)
previdencia social y seguro médico y b) actividades sectoriales tales como en educación
y salud pública. El monto en gasto social de nuestro país ha crecido en un 70% entre
1991 y 1994 (de U$S 30,3 mil millones a U$S 51,5 mil millones), en un ritmo superior al
del gasto público total, representando en 1994 el 18% del PBI. Este incremento debe
relativizarse, ya que:
a.- corresponde a ciertos incrementos
automáticos del gasto social, es decir no a una decisión política de incrementarlos, y
b.- se basa en el incremento del monto total
del gasto, no sabemos, cómo se refleja este incremento en el total del presupuesto
nacional. Es decir, el presupuesto total del país pudo incrementarse también en un 70% o
más, con lo cual la cifra se relativiza notoriamente.
Los rubros sectoriales más importantes son
educación y salud, que absorben alrededor del 70% de los recursos y debido a las
políticas de descentralización más del 80% del gasto sectorial lo efectúan las
provincias y los municipios. Los estudios realizados con respecto al impacto distributivo
del gasto social sectorial indican que este es relativamente progresivo, particularmente
en lo que se refiere a programas de educación básica, salud pública, nutrición y
bienestar social: de los U$S 21,9 mil utilizados, aproximadamente U$S 5,3 mil millones
favorecen al primer quintil de la población. Es decir, que sólo el 24% del gasto se
distribuye entre el 20% más pobre de nuestra población, con lo cual el diagnóstico de
progresivo se relativiza aún más. Siguiendo con las matemáticas si dividimos los
U$S 5,3 mil millones por el 20% de nuestra población (aproximadamente 6.600.000 personas)
y a su vez esta cifra la dividimos por los 12 meses del año, observamos que se gastó en
cada una de ellas un total de 67 dólares por mes.
El ajuste fiscal efectuado por el gobierno en
el primer trimestre de 1995 significó un recorte equivalente al 3,9% del presupuesto
nacional, y se tradujo en una reducción de aproximadamente 6,2% en el financiamiento
social sectorial. Pero esta reducción no fue pareja, ya que el subconjunto de
programas sociales nacionales dirigidos a proveer asistencia o servicios básicos a grupos
vulnerables y/o carentes, con un presupuesto total correspondiente a 1,3 mil millones,
sufrió un ajuste del 19%. Es decir, que se ajustaron los programas destinados a la
población más pobre de nuestro país.
Según la "Guía de Programas Sociales
Nacionales de1997" existen en el ámbito nacional 52 programas que se distribuyen en
áreas como: Alimentación, Atención de la Salud, Capacitación y Fortalecimiento,
Educación, Empleo y Desarrollo Productivo, Integración Social y Desarrollo Comunitario,
Subsidios, Tercera Edad, Vivienda e Infaestructura Social. De estos 52 programas o planes
sólo 12 de ellos es decir el 21% menciona en su población objetivo a las mujeres.
Creemos que este es un indicador importante para evaluar desde una perspectiva que tenga
en cuenta el género un diseño que mayoritariamente se basa en el universal masculino.
Nos llama particularmente la atención, un
dato que parece menor, en el "Plan Social 1995. Políticas de promoción y
solidaridad con los más necesitados", la información que se ponía a disposición
era mucho más exhaustiva, ya que incluía por ejemplo: el total de recursos asignados a
la finalidad social, su distribución; indicadores estadísticos utilizados (por ejemplo:
evolución de la indigencia en los hogares del Gran Buenos Aires: 1988/1994, evolución de
la pobreza en los hogares del GBA, evolución de indicadores de asistencia escolar, tasas
de escolarización, etc.), oferta global de programas focalizados incluyendo el monto
presupuestado ordenado por sectores y programas, objetivos, tipo de prestaciones, cantidad
de beneficiarios del programa, etc. La mayoría de éstos datos, como observamos en la
introducción metodológica se encuentra ausente en la información obtenida de la
"Guía de Programas Sociales Nacionales. 1997"
La ausencia de información desagregada de la
misma forma para los datos de 1997 obviamente limita cualquier tipo de evaluación que se
pueda hacer sobre éste tipo de políticas, particularmente en el caso de las
organizaciones no gubernamentales que carecen de los medios económicos y técnicos
necesarios para realizarla.
El Banco Interamericano de Desarrollo
Diagnóstico y acciones
Una presentación del diagnóstico de partida
de los organismos internacionales nos da una percepción inicial de ¿cuál es la lógica
que articula las inversiones que se realizan en nuestros países?, ¿cuáles son los
problemas que se perciben como tales y cuáles no?. De manera muy indirecta, y a través
de un análisis tanto del diagnóstico como de los desafíos que se proponen se puede
arriesgar una primera aproximación a cómo se percibe o se deja de percibir la
perspectiva de género en éstos organismos.
El Plan de Convertibilidad, particularmente
en su etapa que va desde el inicio en 1991 hasta 1995, donde el denominado "Efecto
Tequila" puso seriamente en duda sus bases, es considerado un éxito y esto es así,
en esta particular visión, cuando se toman como categorías de análisis: el fin de la
inflación, la apertura económica, el avance en la modernización de la estructura
productiva y el ajuste del sector público. El año 1995 marca un punto de inflexión en
este "éxito" ya que se va a caracterizar por ser un período de: caída de los
capitales externos, crisis del crédito doméstico, reducción de los planes de consumo y
disminución del PBI. Esta situación augura que para el período 1996-1998 se produciría
una reactivación que sin embargo sería menor que la del período 1991-94.
A partir de este diagnóstico inicial se
definen cuatro desafíos:
- Consolidar la reforma del estado, llegando a nivel provincial
- Reducción del desempleo
- Equilibrio del sector externo
- Modernización del aparato productivo
Para ello se definen tres áreas básicas
donde se concentraría la acción del BID y éstas son:
- Profundizar y consolidar la modernización del estado
realizada a nivel central y extenderla a los gobiernos provinciales y municipales, la meta
es modernizar el sector público provincial y municipal.
- Reducir la pobreza y elevar la calidad de vida con
acciones dirigidas a proveer fuentes de empleo productivo, a aumentar la calidad y
cobertura de los programas sociales y a lograr la racionalización del gasto social.
- Elevar la productividad y la competitividad,
utilizando la defensa del medio ambiente, a través de la provisión de infraestructura de
apoyo y modernización del aparato productivo.
Para este tipo de acciones el monto total de
inversiones a aprobar para el período 1996-1998 es de U$S 3.700 millones, el cual se
distribuirá en 30 operaciones. De éstas 15 estarán dirigidas a sectores sociales,
8 a programas de reforma y 7 a sectores productivos. De las 30 operaciones 11 se proyecta
que tengan impacto en la reducción de pobreza. Además, y de "manera adicional"
se apoyará programas generadores de empleo, de atención a grupos vulnerables en
situación de emergencia -paradojalmente aquellos que fueron priorizados para el ajuste en
el gasto social por el gobierno nacional-, fortalecimiento institucional de las entidades
provinciales y municipales para llevar a cabo su plan de reforma. Resulta interesante, que
el apoyo a programas de empleo y de atención a grupos vulnerables surja en el discurso de
esta institución como apoyos adicionales. Si el modelo económico es un éxito, en esta
perspectiva, el desempleo y la existencia de grupos en situación de riesgo son
desviaciones que deben ser normalizadas y no productos del mismo plan de ajuste.
A esta altura conviene realizar algunas
apreciaciones. En primera lugar y en relación directa con los desafíos que se propone el
BID, no se percibe la posible contradicción que desde una evaluación que involucre la
perspectiva de género tiene consolidar la reforma del estado y reducir el desempleo.
¿Por qué decimos ésto? En nuestro país y en particular en las provincias que lo
componen el sector público al igual que el servicio doméstico son la principal fuente de
empleo femenino. Por consiguiente se puede pensar las causas del desempleo desde la
perspectiva de la reforma del estado que involucra la fusión, reestructuración y
eliminación de organismos públicos y su incidencia en el empleo-desempleo femenino. Esta
situación nos permite pensar el incremento de las tasas de desempleo no sólo desde la
perspectiva que la condiciona al incremento de las tasas de actividad de las mujeres.
En relación al tema de calidad de vida, a
pesar de los esfuerzos del BID y de sus políticas según un informe anual de la
Organización de las Naciones Unidas, Argentina actualmente ocupa el lugar 36, en tanto
que el año pasado ocupaba el número 30 del Indice de Desarrollo Humano. El
trabajo elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), tomó ocho
indicadores para evaluar, entre ellos: el índice de esperanza de vida, la tasa de
alfabetización de adultos, la inscripción a los tres niveles educativos y el producto
bruto per cápita. Argentina que se encuentra entre las naciones de "alto desarrollo
humano", se ubica por debajo de países de la región como Barbados, Bahamas,
Antigua, Barbuda, Chile y Costa Rica
Cabe mencionar que casi el 25% de la
cartera activa del Banco en Argentina se destina a proyectos sociales (no se
consideran en esta cifra los proyectos para saneamiento, medio ambiente y microempresas,
de hacerlo este porcentaje se elevaría al 40%), es decir 1114,0 millones de dólares.
En relación al tema empleo, el principal
programa de empleo de nuestro país es el "Proyecto Joven". Según información
del MTSS este programa financiado por recursos del BID "tiene como objetivo facilitar
la actividad laboral de jóvenes mayores de 16 años, de bajos recursos, sin experiencia
laboral relevante, con instrucción no superior al secundario incompleto y que se
encuentren desocupados, subocupados o inactivos. El Programa les ofrece la posibilidad de
alcanzar la capacitación laboral al nivel de semicalificación mediante cursos de
capacitación y pasantías diseñados de acuerdo con los requerimientos del mercado de
trabajo formal. Proyecto Joven solventa íntegramente el costo de la capacitación,
accidentes de trabajo, revisiones médicas, becas y subsidios que reciben los
jóvenes".
Datos de la misma fuente nos informan que la
composición de los beneficiarios según sexo se ha ido modificando desde la prueba piloto
realizada en octubre de 1993 con un total de 2145 beneficiarios de los cuales el 50,4%
eran mujeres, éstas pasaron a ser el 44,0% en el segundo llamado, realizado en julio de
1994 siguiendo esta tendencia decreciente en el sexto llamado las mujeres constituían el
40,1% de la población. Es decir, que la principal política de formación profesional que
existe en nuestro país, resulta cada vez menos atractiva para las mujeres, a pesar de que
dentro de los bienes y/o servicios que brinda incluye ayuda económica a las mujeres jefas
de hogar con hijos menores de 5 años. Esta disminución de la población femenina
beneficiaria se torna en una evaluación negativa desde una perspectiva que incluya el
género, de su diseño en la medida en que, por los resultados arriba explicitados cada
vez se torna menos atractiva para las mujeres.
Un déficit importante en el diseño de este
tipo de proyectos es que no consideran la importancia de la gestión institucional
focalizada en el tema mujer. Así, la inexistencia de instituciones de formación
profesional para mujeres implica que algunas experiencias interesantes de participación
femenina en el aprendizaje de oficios no tradicionales, (ejemplo: construcción, mecánica
automotriz, etc.) sorprende a las instituciones formativas ya que son producto del
interés particular de las mujeres y no de políticas o estrategias de las instituciones.
Este no es un déficit menor al momento de pensar en el diseño de políticas que como
Proyecto Joven, pretenden cumplir con criterios de género al proponer el financiamiento
de servicios de guardería, visión que no deja de ser, aunque más progresista que otras,
tradicional en relación a la división social de roles laborales entre mujeres y hombres.
Por último un dato de especial interés es
el anuncio de que el BID acordó con el gobierno un programa de prestamos por U$S 4.000
millones para el período 1997-1999, de estos fondos más del 50% el compromiso es
destinarlos a los sectores sociales y a programas de saneamiento. La prioridad es apoyar
aquellas acciones destinadas a generar empleo, mejorar la eficiencia del gasto social y
aquellos proyectos para favorecer la competitividad de la economía.
Cabe mencionar que se otorgarían 2,8
millones de dólares no reembolsables para apoyar proyectos pilotos de prevención y
tratamiento de la violencia doméstica contra la mujer. Aún no se han especificado los
mecanismos a partir de los cuales se implementarían dichos proyectos y de qué manera
participarían, si es que lo hacen, en ellos las ong’s de mujeres.
El Banco Mundial
Diagnóstico y acciones
El diagnóstico de partida no difiere
sustancialmente del elaborado por el BID, ya que sostiene que "en la mayoría de los
países latinoamericanos, los problemas económicos de los 80 han sido reemplazados por un
período de vigoroso y robusto crecimiento económico. La región se encuentra actualmente
bien posicionada para incrementar su competitividad en el mercado mundial. Para asegurar
que el crecimiento sea sostenido, los países deben continuar avanzando en el camino de la
reestructuración económica".
Los prestamos que el Banco Mundial
proporciona a los países son:
a.- Prestamos para proyectos destinados a la
construcción de infraestructura (carreteras, drenajes, represas, suministro de agua
potable, etc.)
b.- Prestamos para ajustes estructurales, en
los cuales se condiciona la entrega de fondos para la realización del "ajuste
estructural de un país": privatización de las empresas públicas, aumento de
impuestos en forma regresiva y no progresiva, cambios en la legislación para lograr lo
anterior, devaluación, recorte presupuestal a los servicios públicos y modernización de
los mismos.
c.- Prestamos para ajustes sectoriales, es
decir, para que un determinado sector promueva su privatización (ej.: Hidroeléctrico
Yacyreta II).
d.- Créditos para asistencia en la
planificación de reformas económicas (Administración Tributaria II).
En general, los proyectos de préstamo para
infraestructura están parcialmente abiertos al público y los proyectos de préstamo para
ajuste estructural están cerrados en su totalidad.
En relación a las acciones del total de
dinero que el Banco Mundial ha invertido en proyectos en nuestro país (para febrero de
1997), sólo el 4,2% es decir: 252 millones de dólares se han invertido en dos
programas que tienen a las mujeres como población objetivo. Estos programas son:
¹ PROMIN I: este proyecto que tiene un presupuesto para el período que
va desde octubre de 1993 a diciembre de 1999 de 100 millones de dólares
"contribuirá al mejoramiento por parte del Estado, de la situación de las madres y
niños carenciados en materia de salud y nutrición, y promoverá un amplio plan de
atención y cuidado de los preescolares en los municipios participantes de seis provincias
(Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos, Mendoza, Santa Fe y Tucumán); apoyará esfuerzos
del Estado para descentralizar la gestión y financiamiento de los servicios sociales,
trasladándolos de los gobiernos provinciales a los municipales; apuntará a promover la
eficiencia y el mejoramiento de la calidad de los actuales servicios de salud y nutrición
materno-infantil y el desarrollo de la niñez temprana. Este proyecto financiará, sobre
la base de criterios preestablecidos, las inversiones y los gastos derivados del aumento
de las actividades vinculadas a la salud y la nutrición materno-infantil y a los
servicios de protección de la niñez temprana"
¹ Red de Protección Social: este proyecto que se efectiviza a
partir de diciembre de 1995 hasta junio de 1996, tiene un presupuesto de 152 millones de
dólares y "beneficiará aproximadamente 3 millones de personas necesitadas,
fundamentalmente madres y niños y 70.000 familias pobres del norte del país. Uno de los
grandes objetivos de este proyecto es proteger y aumentar la eficiencia interna de nueve
programas sociales ya instalados que ayudarán a los pobres y los desempleados en 1995 y
1996. Otra finalidad es aumentar la eficiencia de los gastos sociales y promover la
participación de la sociedad civil. Este proyecto ayudará reducir los costos sociales
asociados a la actual crisis económica de la Argentina y el correspondiente programa de
ajuste. Mantendrá los servicios de salud y nutrición recibidos por millones de
argentinos que actualmente viven en pobreza o se encuentran en situación de
desempleo".
En relación a la colaboración entre el
Banco Mundial y las ONG, se plantea en el futuro "fomentar asociaciones entre estos
dos tipos de organizaciones a fin de promover la plena consecución de las metas de
reducir la pobreza y fomentar el desarrollo sostenible".
A partir de la información disponible
podemos afirmar que en las políticas que el Banco Mundial auspicia en nuestro país, la
participación de las mujeres se realiza fundamentalmente a través de su rol tradicional
de "madres" y no se visualizan acciones tendientes a revisar la división social
de roles en el ámbito doméstico. Aunque por el tipo de programas analizados se percibe
un vínculo fuerte entre mujer y situación de pobreza. No replantear la situación de
empleo de las mujeres deja a las políticas sociales muy ligadas al asistencialismo y
particularmente en su versión más abyecta: a la demagogia y el clientelismo político.
En relación a la participación de las
ong´s, si bien el "Banco constituyó en 1981 un comité con 26 organizaciones no
gubernamentales de todo el mundo" y "sobre esta base fue implementando
políticas e instrucciones a su staff para el trabajo con ong’s" junto con el
hecho de que "a partir del año 1996 se está planteando hacer una Asamblea de Ong´s
que funcione de manera paralela a la Asamblea de Gobiernos". Es decir, que se están
implementando o intentando implementar una serie de mecanismos institucionales que
favorecerían una mayor participación de las ong´s en el diseño, la implementación y
evaluación y monitoreo de las políticas del Banco, nos preocupa que la
"participación de la sociedad civil" sea una modalidad encubierta de favorecer
el ajuste de las políticas de Estado buscando a partir de un discurso que se propone
desde una mayor eficacia, reemplazar al Estado a partir de las ong´s. Es decir, nos
preocupa que se piense que las ong´s pueden reemplazar al estado en el cumplimiento de su
función social.
Esta preocupación no nos impide pensar que
una participación de las ong´s en la implementación de las políticas sociales
garantice una mejor y mayor distribución de los beneficios que las mismas brindan.
Siempre y cuando, se considere la necesaria asistencia que se debe brindar a las
organizaciones de la sociedad civil para que puedan desempeñar este nuevo rol con mayor
eficacia y sin perder su sentido de pertenencia comunitaria.
