Relaciones - Burocracia y democracia

Burocracia y democracia
Guy Peters

La democratización es uno de los pocos signos esperanzadores que se vislumbran en la
escena política internacional en estas postrimerías del siglo XX. No hará
falta dar aquí ejemplos de este proceso de cambio. Lo que sí precisa, no obstante, es
una mayor claridad analítica para entender las diferencias entre los diversos tipos de cambio
político. Necesitamos también estudiar con mayor detenimiento el papel de las
instituciones políticas en esos cambios.

Esta claridad es necesaria para la labor académica, y puede ser de utilidad práctica
para asesorar a los dirigentes de las democracias recientes, en fase de consolidación, sobre
lo que deben esperar de las instituciones políticas que administran, y quizá lo que
tienen que hacer con ellas. Nos ocuparemos en particular de la burocracia pública como
institución heredada de un régimen anterior, fundamental para el éxito del
nuevo régimen democrático. Las decisiones adoptadas acerca de la burocracia
tendrán repercusiones profundas en la eficacia y la legitimidad del régimen
democrático incipiente.

Importancia del gobierno
Una de las muchas virtudes de los cambios que se están produciendo es que nos recuerdan
la importancia de la gobernación. Por una parte muchos países están
saliendo de un largo período de gobernación excesiva, con pocas opciones de
elección individual y menos oportunidades de afirmar opiniones políticas
alternativas. Por otra parte, algunos países han padecido, o siguen padeciendo, de un
déficit de gobernación, con un control colectivo insuficiente sobre la libre voluntad
de los individuos y los grupos que componen la sociedad. Estos dos extremos del espectro son
igualmente negativos, y cada uno, a su manera, reduce la capacidad de los ciudadanos de alcanzar la
calidad de la vida que desean. El proceso institucional de la democracia ha avanzado desde los dos
extremos del espectro y, si bien hay algunos problemas comunes, cada tipo de sistema tropieza con
sus propias dificultades y obstáculos a la democratización.

Gobernar presupone establecer un equilibrio entre lo público y lo privado, entre la
necesidad de orden y la necesidad de libertad. Asimismo, el acto de gobernar conlleva otros
equilibrios. Uno de especial importancia es el que debe establecerse entre el control político
del gobierno y la política oficial, y el papel de la administración pública en
la formulación de esa política. Por una parte un proceso democrático
institucionalizado parece imponer el control directo de los partidos sobre la política. Por
otra parte, muchas de las técnicas necesarias para formular la política están
centradas en el aparato burocrático. Este monopolio, o cuasimonopolio, de la
técnica es una característica común de los gobiernos, pero puede ser
especialmente acentuado en las sociedades que no contaban con un vigoroso sector privado que
proporcionase fuentes alternativas de asesoramiento. Así pues, en una democracia efectiva
los dirigentes políticos deben encontrar el modo de aprovechar los conocimientos de los
burócratas, al tiempo que mantienen sus propios compromisos políticos.

Formas de democratización
Hasta ahora hemos hablado de la democratización como si se tratara de un proceso
uniforme. Ciertamente no lo ha sido, y aun lo es menos si se examina desde una perspectiva
histórica. Un modo de conceptualizar las diferencias es examinar el tipo de sistema no
democrático del que se está derivando el régimen democrático. Las
secuelas de los regímenes anteriores que deberá superar el nuevo gobierno en su
intento de institucionalizar su versión de democracia que tratan de formar estos gobiernos.

Algunas diferencias son resultado de la elección de las instituciones políticas (por
ejemplo, regímenes parlamentarios o sistemas presidenciales), pero la diferencia
quizá más importante será la de la relación propuesta entre el
sistema político y el mercado. Estas diferencias prácticas precisan capacidades muy
distintas de la burocracia pública.

No sólo los requisitos políticos de una democracia incipiente dependerán del
tipo de sistema del que se derive la nueva forma de gobierno, sino que otras diferencias entre las
burocracias influirán en el papel que éstas desempe¤en en el nuevo régimen.

Los funcionarios públicos que pasan a servir al nuevo gobierno llevan consigo un conjunto
de valores y procedimientos funcionales que los dirigentes políticos quizá deban
examinar o modificar. En último término podría ser necesario destituir a la
mayoría de los altos funcionarios, con la consiguiente pérdida de conocimientos y
de capacidad de gobierno. Por otra parte, es posible que la mayor parte del funcionariado
público no esté comprometida con el régimen anterior, o que las finalidades
para las que el nuevo gobierno trata de utilizar el poder estatal hagan indispensables los
conocimientos técnicos de los funcionarios para garantizar que el gobierno sigua
funcionando adecuadamente.

Los sistemas no democráticos y sus burocracias
La democracia no es más que una entre varias formas de gobierno, pero en este final de
siglo se está haciendo cada vez más común. Por conveniente que sea esta
tendencia, plantea sin embargo dificultades de gobierno para los regímenes. Las formas de
gobierno que se están abandonando seguirán ejerciendo una cierta influencia en la
población y en las estructuras del nuevo gobierno. Identificaremos a continuación
los principales tipos de regímenes no democráticos y las probables dificultades que
plantearán las burocracias a los regímenes neodemocráticos que las hereden.

Regímenes comunistas
Los ejemplos más evidentes de regímenes que tratan de instituir un gobierno
democrático son los antiguos regímenes comunistas de Europa oriental y la ex
Unión Soviética. Estos regímenes estaban acostumbrados a una excesiva
intervención del gobierno en los asuntos políticos y económicos, así
como a la conformidad política que para ejercer un alto cargo era por lo menos tan
importante como la competencia. Así pues, al pasar a la democracia estos regímenes
hacen frente a un doble problema en relación con la administración pública
(Toonen, 1993). El primero es la necesidad de sustituir a funcionarios públicos
políticamente comprometidos y a menudo corruptos. El segundo estriba en la relativa
escasez de personal cualificado para desempe¤ar cargos públicos, con la competencia
suficiente para que esos países puedan intervenir con eficacia en la escena internacional.

Las dificultades políticas y de personal de esos regímenes se ven exacerbadas por el
proceso simultáneo de privatización. Si bien la privatización elimina
muchas de las actividades confiadas al sector público, en realidad las exigencias de
gestión de una economía privatizada son tan considerables como las que se precisan
para administrar una economía centralizada. En las economías centralizadas la
calidad de la gestión tenía poca o ninguna verificación en el mercado y los
bienes producidos no tenían que hacer frente a una competencia muy fuerte de los productos
fabricados en el exterior. Por baja que fuese la calidad de los artículos fabricados, de
ordinario eran los únicos disponibles. Además, la economía centralizada se
preocupaba poco de los costos sociales de la producción, como, por ejemplo la
contaminación. En una economía privatizada, en cambio, el gobierno necesita
establecer un régimen regulatorio que permita a los productores ser competitivos,
atendiendo al mismo tiempo a las necesidades de los consumidores y los ciudadanos. Este cambio
económico puede requerir un nivel de conocimientos muy superior al de las antiguas
burocracias comunistas. Es más, una de las paradojas de los gobiernos derechistas de las
democracias industrializadas es que sus ataques al sector público les han hecho menos
capaces de alcanzar los objetivos de una mayor competitividad y un gobierno más eficiente
(Durant, 1992). Este argumento es similar al propuesto por Sangmpan (1992), según el cual
los Estados no podrán gobernar con éxito sus economías mientras no
supriman algunas cuestiones económicas fundamentales de su programa político. En
tanto que el papel adecuado del gobierno en la gestión de la economía siga
constituyendo una cuestión política central, o la cuestión política
central, el régimen continuará estando excesivamente politizado, y por consiguiente
será incapaz de hacer frente a las cuestiones más triviales de la gobernación.

La burocracia heredada por estos regímenes parece ofrecer poco apoyo a los sistemas
políticos incipientes. En esos regímenes los funcionarios se seleccionaban en gran
parte con arreglo a su fiabilidad política, y aun así estaban supeditados a una
segunda burocracia de funcionarios del partido. Derlien (1991), calificó a estas burocracias
de "reservas de incompetencia politizada". No eran desde luego reservas de futuros
demócratas, sino que generalmente eran burocracias en el sentido peyorativo del
término. Estos sistemas establecieron el principio de que la burocracia política debe
ser responsable ante la autoridad política, pero no aceptaron la responsabilidad
jurídica y la responsabilidad popular, que son fundamentales para la democracia.

Además, como observamos anteriormente, tampoco contaban con las reservas de
competencia técnica que han contribuido a fomentar el desarrollo socioeconómico
en otros países.
Así, pues, el proceso fundamental de consolidación de la democracia en esos
regímenes requerirá probablemente la sustitución casi completa de las
burocracias heredadas. No se trata de una tarea sencilla, máxime teniendo en cuenta que no
hay largas colas de aspirantes capacitados para ocupar los empleos en la nueva democracia. La
mayoría de estos regímenes han creado con bastante rapidez una elite
política, pero la creación de una elite administrativa técnicamente
competente que se encargue de la gobernación es una tarea mucho más
difícil. No faltan actividades de formación para los nuevos administradores
públicos, pero es un proceso lento y algo tortuoso que quizá no se produzca con
rapidez suficiente para preservar a las democracias incipientes. El éxito electoral del ex
partido comunista en las elecciones de setiembre de 1993 en Polonia y los problemas de gobierno
en Rusia son dos indicaciones de las dificultades a que pueden hacer frente los sistemas
democráticos que tratan de adquirir una legitimidad.
Las dificultades de la gestión de las economías y las otras funciones
políticas de un gobierno contemporáneo se ven agravadas por las divisiones sociales
internas. Los sistemas comunistas, estrictamente regulados, podían controlar las divisiones
étnicas en la ex Unión Soviética y sus Estados satélites. Eliminado
este control, las divisiones sociales subterráneas han salido a la luz, a menudo de modo
violento. Este conflicto real o potencial acarrea numerosas exigencias para el aparato gubernamental
y puede dificultar aún más la contratación y el despliegue de los
funcionarios públicos. No sólo hace falta contratar a personal competente sino que
la composición étnica de este personal puede amenazar la estabilidad y la
legitimidad del sistema político.
En resumen, el historial de la burocracia de los antiguos regímenes comunistas no facilita la
transición democrática de esos regímenes. El concepto de democracia es un
arma poderosa para promover el cambio político, y con él la legitimidad del nuevo
régimen. Por otra parte, el concepto puede ser de por sí insuficiente. Para crear una
legitimidad y una continuidad, el régimen tendrá que demostrar su eficacia,
así como su adhesión a los valores justos. No se puede contar con la vieja
burocracia para que proporcione un asesoramiento político adecuado, ni para que aplique
con eficacia los programas, pero tampoco hay otro personal que disponga de la competencia
necesaria.

El Estado de desarrollo
En el otro extremo del espectro se encuentran los "Estados de desarrollo" del Asia oriental, o sea
Taiwán, Singapur y Corea del Sur (Wade, 1990). Estos sistemas han estado gobernados en
general por regímenes más bien autoritarios, pero sus gobiernos han conseguido
utilizar el aparato estatal para promover el desarrollo económico. La
democratización de estos regímenes suele ser una opción conciente de la
elite gobernante, y se efectúa mediante un levantamiento gradual de los obstáculos a
la actividad política de otros partidos que no sean el partido oficial. Este proceso
sistemático de cambio ha evitado las graves discontinuidades asociadas con las
transformaciones de los regímenes comunistas. Además, el constante éxito
económico de estos regímenes les ha dado la capacidad de legitimar su
mantenimiento en el poder y su proceso de democratización. Ni los intereses
públicos ni los intereses de los elementos conservadores de la sociedad parecen tener mucho
que temer con un gobierno competente aún en el poder.

En estos regímenes la burocracia no parece plantear un problema importante para la
democratización. En primer lugar, estas burocracias suelen tener la competencia necesaria
para proporcionar a los gobiernos -democráticos o no- las técnicas de
formulación y aplicación de la política que son menester para un gobierno
efectivo, especialmente de la economía. Es más, gran parte del desarrollo de estos
sistemas parece depender de la acción de la burocracia pública y su
intervención en el proceso de desarrollo. El gobierno es un importante proveedor de
capitales para las industrias en desarrollo, y su intervención ha atenuado el impacto de la
economía internacional en las economías domésticas.

En segundo lugar, aunque probablemente fueran partidarios del régimen anterior, estos
funcionarios públicos eran seleccionados generalmente tanto por su competencia como por
su fidelidad política. Esos funcionarios quizá no correspondan al modelo de
"competencia neutral" del gobierno inglés, pero se acercan más a esta norma que los
burócratas de los regímenes comunistas de Europa oriental. Esto es así
aunque esos regímenes se hayan mantenido en el poder durante casi tanto tiempo como los
de Europa oriental. Los funcionarios parecen estar dispuestos a declarar su fidelidad a un
régimen democrático a condición de que no comprometa los objetivos
fundamental como el desarrollo económico. En este sentido, son tecnócratas
comprometidos con sus objetivos de organización, más que con un régimen
en particular.

Estos sistemas de desarrollo presentan la ventaja adicional de que hay menos decisiones que deben
tomarse, en comparación con los gobiernos de los antiguos regímenes comunistas.
En esos casos la democratización es casi completamente política, y las relaciones
entre el gobierno y los autores económicos apenas varían. En la mayoría de
los casos la industria ya era privada antes de que se iniciase el movimiento de
democratización política, y ha seguido siéndolo después del cambio
político. No queremos decir con esto que el Estado no sea importante en sus
economías, sino más bien que desempe¤a el papel de regulador y promotor,
más que de propietario.

Regímenes autoritarios de derechas
Entre los dos extremos indicados se encuentran varios tipos de regímenes en vías de
democratización. Entre ellos figuran los antiguos regímenes de derechas,
especialmente en América Latina, que tratan de hacerse más democráticos.

En su estado predemocrático fueron descritos por Guillermo O'Donnell (1979) como
regímenes "autoritarios burocráticos", cuyos dirigentes procedían en gran
parte de organizaciones sociales muy estructuradas, como el ejército y la
administración pública. Estos dirigentes han tendido a servirse de los militares para
controlar la sociedad, y sus regímenes se diferencian de los Estados de desarrollo en que han
promovido una intervención más directa del sector público en la
economía. Además, han tendido a utilizar las relaciones clientelares para ejercer
otro tipo de control sobre la sociedad, atrayéndose a fuerzas tales como los trabajadores y el
mundo de los negocios, que podrían entrar en la competencia para obtener más
poder social y político. Mientras que el Estado de desarrollo tiende a estructurar una
burocracia competente que sirva a un partido hegemónico, el Estado burocrático-
autoritario trata de crear un grupo dirigente a partir de la burocracia o los militares.

En tales casos la burocracia debe desempe¤ar un papel central en la democratización. Dado
que los funcionarios propenden a integrarse en el aparato gubernamental, por lo menos
deberán aceptar los principios de la democratización. La burocracia (o sus hermanos
uniformados) tendrán que adoptar decisiones que favorezcan el esfuerzo inicial de
democratización, aunque consista sólo en no oponerse activamente a él.

Además, una vez el país ha entrado en la vía de la democratización,
la burocracia es un elemento fundamental para el éxito del proceso. Estas organizaciones
mantienen con frecuencia contactos muy estrechos con instituciones del resto del mundo, y es
más probable pues que reconozcan que es posible una gestión efectiva de la
política en un régimen democrático. Tanto si se trata de contactos de los
militares con otros militares de regímenes democráticos o con organizaciones no
gubernamentales, tales como el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial, o aun con
asociaciones profesionales internacionales, la burocracia puede ser el punto de recepción de
las ideas del cambio político.

Dicho esto, hay que tener en cuenta que la burocracia puede también poner en peligro la
democratización. En primer lugar, los funcionarios suelen ser los que más pueden
perder en un cambio político; con frecuencia los funcionarios públicos eran los
principales miembros del "Estado rapaz" que impedía el desarrollo económico
(Evans, 1992). Si los burócratas ocupaban los puestos de poder, es muy probable que los
dirigentes del nuevo régimen democrático los expulsen de las posiciones que les
permitirían seguir ejerciendo influencia. Esta expulsión tendrá importantes
consecuencias económicas para ellos, individual y colectivamente, Además, los
burócratas y los militares pueden estar preocupados por las consecuencias de la
política de democratización, y no solamente en lo que les afecta personalmente. Es
posible que los miembros de estas organizaciones puedan creer que son los únicos grupos
capaces de proporcionar el gobierno que necesita una sociedad en desarrollo para superar sus
problemas sociales y económicos. Esto es tanto más cierto cuanto que el
patrimonialismo y el clientelismo característico de estos sistemas tienden a controlar fuerzas
sociales de las empresas y el mundo del trabajo que podrían hacer muy difícil la
gobernación en un sistema democrático más abierto (Malloy, 1993). El
peligro, en tal caso, es que el exceso de gobierno del régimen autoritario se convierta en un
déficit en el nuevo régimen democrático.

Regímenes de partido único no comunistas
Otro ejemplo de los regímenes protodemocráticos que pueden entrar en una fase de
transición a una democracia más abierta es el régimen de partido
único. La divisoria entre este grupo y el Estado de desarrollo antes descrito es a menudo
muy vaga, y algunos parece que forman parte de los dos. El Gobierno de Taiwán, por
ejemplo, podría incluirse en esta categoría con la misma facilidad que en la de los
Estados de desarrollo. Un criterio que sirve para diferenciar estos casos es el nivel de la
coacción real o en forma de amenaza, que se utilice para reforzar la posición del
grupo dominante. En los Estados de desarrollo los partidos han tendido más, en general, a
asegurar sus posiciones dominantes con medios opresivos. Existen también diferencias en la
utilización del gobierno como agente del sector privado para fines de desarrollo.

Los Estados de desarrollo han tendido a apoyar a las industrias privadas mientras que, en igualdad de
condiciones, los regímenes de partido único procuran emplear más
directamente al gobierno como propietario o gerente.
Podemos citar a este respecto dos casos concretos, uno de los cuales va perteneciendo cada vez
más a esta categoría. Un caso es el de México, donde el PRI se ha
mantenido en el poder durante mucho tiempo sin recurrir demasiado a la fuerza, aunque ha habido
numerosas reclamaciones por los medios sospechosos empleados con este fin (Roett, 1993). El otro
caso podría ser la India, donde después de la independencia el Partido del Congreso
gobernó durante varios a¤os utilizando medios relativamente poco coercitivos para
mantener su dominio. La primacía del Partido se ha derrumbado en los últimos
a¤os, durante los cuales la política india se ha caracterizado por la competencia de
múltiples partidos, con ciertas dificultades de gobierno. En ambos casos el gobierno era un
importante propietario y explotador de empresas productivas, y ha intervenido activamente en la
economía.

Es interesante observar que algunos países del Primer Mundo reúnen los criterios
distintivos de los regímenes de partido único. Antes del cambio reciente de
gobierno, el sistema japonés se parecía mucho a un régimen de partido
único, y lo propio puede decirse de Suecia e Italia durante varios a¤os (Pempel, 1990).
Estos regímenes cumplían ciertamente los cánones democráticos,
aunque no hubiera una alternativa de gobierno. No vamos a considerar aquí estos
regímenes como casos típicos de regímenes de partido único en fase
de democratización, pero son puntos interesantes de comparación.
Volviendo a nuestro argumento central, la burocracia de estos regímenes de partido
podrá obstaculizar el proceso de democratización. Esto parece más aplicable
a México que a la India. La burocracia mexicana está más politizada que la
de la India, y el sistema de cambiar de presidente cada seis a¤os (el sexenio) va acompa¤ado de la
destitución de un elevado número de funcionarios públicos (Camp, 1994).

En la India, el funcionario público ha adoptado la mayoría de las normas de la
burocracia británica, y ha tratado de ser "neutralmente competente", aunque dedicado al
objetivo básico del desarrollo socioeconómico del país (Dwivedi y Jain,
1985). Esto significa que, por lo menos en el caso de México, la burocracia pública
estará interesada en preservar el sistema existente de patronazgo.

Regímenes tradicionales
A pesar del extendido proceso de desarrollo político y descolonización que se
inició en los a¤os cincuenta, algunos regímenes avanzan hacia la democracia
partiendo de una base que los estudiantes del cambio político llamarían
"tradicional" (Almond y Powell, 1966). En algunos casos, como el de Tailandia y Arabia
Saudí, el régimen tradicional se mantuvo intacto en gran parte durante los cambios
introducidos por los movimientos de democratización en los a¤os sesenta. En otros casos,
los sistemas regresaron al esquema más tradicional del gobierno unipersonal, a menudo con
fundamentos étnicos, tras un amago de democratización política. Este
esquema parece ser una característica especial de los países africanos (Tordoff,
1990), que están experimentando ahora otra serie de intentos de democratización.

Los resultados no se conocen todavía, pero las indicaciones derivadas de algunos intentos,
por ejemplo el de Nigeria en 1993, no parecen de buen agero para un futuro democrático.
Un caso extremo puede ser el de regímenes que antes funcionaban, y que después se
deterioran hasta llegar a una anarquía virtual y un grave déficit de
gobernación. Esto ha ocurrido evidentemente en Somalia y Liberia en los últimos
meses.

Hasta ahora, en muchos regímenes de partido único los burócratas del sector
público podían aislarse hasta cierto punto de la evolución de la
situación. Esto se debía en parte a que ciertos grupos estaban compuestos de
personas educadas, que tanto escasean en los países que más desesperadamente
necesitan sus conocimientos. Además, la herencia colonial en algunos de estos
países ha conducido a la creación de una burocracia de "competencia natural", que
no participa directamente en la política. La principal excepción a este aislamiento la
constituyen los conflictos étnicos y las diferencias políticas entre las razas y las
tribus. En esos casos, una burocracia compuesta del grupo étnico dominante puede ser el
objetivo del cambio político tanto como la elite política de este mismo grupo. El
conflicto puede agudizarse cuando la burocracia está compuesta en proporciones excesivas
de un grupo, y la elite política de otro. No obstante, incluso en esos casos, el dominio de la
técnica y los contactos con el exterior pueden proteger a los funcionarios públicos
de las peores consecuencias del cambio político (Wiseman, 1992).

La burocracia pública, e incluso los militares, pueden ser factores de modernización
y democratización, tanto en esos regímenes como en otros. Los contactos de estos
grupos con otros países, especialmente los eventuales donantes, y con organizaciones no
gubernamentales, les inducen a favorecer la democratización. El compromiso con la
democracia puede derivarse de intereses creados, pero con una visión abierta (por ejemplo,
recibir más ayuda en mejores condiciones); con todo, sigue siendo un compromiso de
cambio.

Resumen
El examen precedente ha indicado por lo menos cuatro variables cruciales para la
comprensión del papel de la burocracia pública en el proceso de
democratización y en la consolidación de la democracia. La primera es el grado de
politización de los funcionarios públicos en un régimen anterior no
democrático. Hay casos en que el cuerpo de funcionarios públicos estaba muy
comprometido con el anterior régimen y con sus excesos. El ejemplo más evidente
es el de los antiguos regímenes comunistas de Europa oriental (Derlien y Szablowski,
1993). Los funcionarios que estaban comprometidos con el régimen anterior probablemente
no serán fieles a un nuevo régimen inspirado en valores políticos distintos.

Además, un nuevo régimen puede poner en entredicho su legitimidad si recurre en
alto grado a los funcionarios del régimen anterior, especialmente en las posiciones
políticas más influyentes.

La segunda variable que debe considerarse en relación con el papel de la burocracia
pública en un régimen de transición es la competencia práctica de
esta burocracia. Esta competencia suele ser inversamente proporcional a la politización del
servicio público, o bien variar con independencia. Un cuerpo de funcionarios
públicos puede ser neutral pero incompetente, y en tal caso los nuevos dirigentes del
país podrían confiar en él pero no utilizarlo. Esto puede ocurrir cuando un
régimen tradicional se moderniza y sufre de la escasez general de conocimientos
técnicos sobre la gestión de un Estado moderno, pero dispone de un cuerpo de
funcionarios públicos perfectamente dispuestos a obedecer a cualquier gobernante
legítimo.

Una tercera variable es la escasez de talentos en la sociedad. Suponiendo que en el mundo actual
cualquier régimen que trate de democratizar el país necesitará los servicios
de expertos técnicos y burocráticos para gobernar con éxito, si sólo
hay un lugar donde encontrar estos talentos el régimen se verá obligado a recurrir a
él, independientemente de las lealtades políticas o las complicidades con el
régimen anterior. En los países pobres de Africa, por ejemplo, un nuevo gobierno
quizá se vea obligado a aceptar a los anteriores funcionarios públicos debido
simplemente a que constituyen el único grupo social con la educación necesaria para
administrar la hacienda, las comunicaciones, etc. Es posible que esta opción no les guste a
los dirigentes democratizadores, pero que no tengan más remedio que aceptarla.

La última variable que debemos considerar con respecto al papel de la burocracia
pública en la transición a la democracia es la carga que deberá asumir
respecto de la formulación como resultado de las decisiones del nuevo gobierno. Las
exigencias a que deberá responder una burocracia serán mucho mayores si el
gobierno opta por nacionalizar las principales industrias, en vez de influir en ellas mediante
políticas macroeconómicas o de regulación. Un gobierno puede aceptar que
un cuerpo de funcionarios públicos de escasa capacidad administre instrumentos de
política menos intervencionistas, pero precisará más funcionarios
capacitados si el instrumento de política elegido es la propiedad pública directa.

Estrategias para afrontar el cambio
Habiendo expuesto algunas ideas sobre los cambios resultantes de los procesos de
democratización durante los a¤os ochenta y noventa, indicaremos ahora un modelo para
entender las interacciones de los políticos y los administradores durante esos cambios. El
modelo de interacción presentado se aparta algo de la realidad, pero su propósito
consiste en identificar los motivos visibles de ambos grupos y examinar las posibles consecuencias
de sus comportamientos. Las hipótesis adoptadas parecen aproximarse a las de la
"opción racional", pero se¤alaremos el modo en que puede generalizarse más el
análisis.

Estrategias de los políticos
La transición a la democracia pone a los dirigentes políticos y a los funcionarios
públicos en la necesidad de tomar decisiones sobre el modo en que debe administrarse el
Estado. No se trata de opciones sencillas, ya que entran en juego cuestiones de gran magnitud: las
carreras personales, la administración eficiente en el sector público y la
protección del Estado (aunque se administre de un modo eficaz) contra la influencia de los
valores erróneos de sus empleados. Estos diversos aspectos de las decisiones pueden entrar
en conflicto, y hay que decidir los valores a que deberá darse prioridad en la
elección de las estrategias. En cierto modo los políticos participan en un juego a dos
niveles (Putnam, 1988). Por una parte juegan el juego interno del gobierno, tratando de que la
gestión del sistema sea lo más eficiente posible y de obtener el mayor nivel posible
de dedicación de sus empleados. Al propio tiempo, estos mismos dirigentes juegan un juego
externo, procurando obtener un máximo de legitimidad para el régimen (y para ellos
mismos) de la masa de la población, y quizá también de actores
internacionales como el FMI.

Se puede ganar un juego y perder el otro. Por ejemplo, el régimen implantado en el Brasil
en los a¤os ochenta recurrió en alto grado a las elites militares y tecnocráticas
existentes, con la consiguiente pérdida de legitimidad y un importante menoscabo de sus
ambiciones democráticas (Hagopian, 1990). La liquidación casi completa de los
antiguos agentes de la Alemania oriental ha contribuido a legitimar el cambio en los nuevos
"länder" alemanes. Así pues, los dirigentes políticos tienen las opciones
quizá más difíciles, dado que se les considerará más
responsables de los resultados que los funcionarios públicos participantes, pero ambas
partes deben entablar, de modo visible, negociaciones explícitas o implícitas acerca
de su comportamiento futuro y sus carreras.

De nuevo afirmamos que existe un espectro de opciones para los dirigentes políticos de un
régimen en fase de transición a la democracia. Los distintos dirigentes pueden elegir
una estrategia situada en algún punto de este aspecto, o tomar opciones diferenciales
respecto de los componentes del personal de administración heredado. Incluso cuando es
claramente necesaria una depuración a fondo, como ocurrió con la
desnazificación después de la Segunda Guerra Mundial, los funcionarios de menor
categoría pueden haberse mantenido a suficiente distancia del proceso de adopción
de decisiones en el viejo régimen para que el nuevo pueda aceptarles. Es más, en un
extremo del espectro que examinaremos se encuentra la depuración a fondo efectuada por
un nuevo gobierno que, por razones ideológicas o morales, opta por prescindir de todos los
funcionarios del precedente gobierno, o parte de ellos, y quizás incluso enjuiciarlos. Debe
recordarse que no todas las depuraciones implican un cambio político radical como fue la
desnazificación. Un nuevo gobierno en Washington prescindirá casi seguramente de
todos los nombramientos políticos del anterior gobierno. La mayoría de los
empleados federales no resultará afectada directamente por esos cambios, pero
deberá proceder como si el sistema operase al otro extremo del espectro, y dependa de su
neutralidad para funcionar con eficacia.

En el otro extremo de este espectro los gobiernos pueden preferir no darse por enterados de que
muchos de los funcionarios del antiguo régimen permanecen en sus puestos, o suponer que
las normas de neutralidad de un cuerpo de funcionarios profesionales están suficientemente
arraigadas para que no sea necesario proceder a la depuración. Cada vez hay menos
regímenes dispuestos a aceptar esta hipótesis ideal de neutralidad, y las denuncias
de politización de las burocracias gubernamentales son hoy día moneda corriente,
aunque no siempre está del todo claro lo qué se entiende por politización
(Ståhlberg, 1987). Esto significa que cada vez es más probable que el nuevo gobierno trate
de conseguir una plantilla nueva de funcionarios con objeto de aplicar su programa.

Los puntos intermedios del espectro representan los mecanismos con los que los gobiernos tratan de
equilibrar las necesidades de eficiencia con las de fiabilidad y responsabilidad política. Una
posición cercana al extremo neutral del espectro es la denominada "estratificación",
y consiste en a¤adir nuevas plantillas de personal políticamente fiable o de patronazgo a las
plantillas existentes, manteniendo en sus puestos a casi todos los antiguos funcionarios. Los
ejemplos extremos de esta práctica se encuentran en América Latina, donde
después de un cambio de gobierno un tercio de los "burócratas" son nombramientos
políticos nuevos, sin que de ordinario los anteriores titulares pierdan sus puestos de trabajo.
En México, por ejemplo, acabado un sexenio el nuevo Presidente nombra a miles de
funcionarios públicos, mientras que los anteriores titulares siguen en sus puestos bajo la
supervisión de los recién nombrados, o dejan el gobierno para seguir carreras
más interesantes. Variaciones de este esquema se encuentran en otros países de
América Latina (Ruffing-Hilliard, 1991; Scheider, 1992), aunque el régimen de
partido único del PRI, al parecer permanente, hace que sea particularmente útil en
México. Como hemos se¤alado antes, incluso el procedimiento de estratificación de
la burocracia puede ser un obstáculo potencial para la democratización. Hasta cierto
punto la estrategia de Alemania, después de la fusión de las partes oriental y
occidental, es una variante de este procedimiento (Konig, 1993). Se ha retenido a gran parte de los
antiguos funcionarios de la Alemania oriental, pero los cargos principales (del gobierno federal,
pero también de los "länder") se confían a funcionarios occidentales de fidelidad
probable a los valores del régimen.

Otra estrategia que pueden aplicar los dirigentes de los regímenes de transición es
absorber a los funcionarios públicos heredados del anterior régimen, funcionarios
que, frecuentemente, están dispuestos a dejarse absorber, no porque acepten los valores de
la democracia sino simplemente por necesidad económica: muchos burócratas
carecen de conocimientos comercializables que les permitan sobrevivir fuera del sector
público. Es posible también que el nuevo régimen no tenga muchas
opciones. Necesita que los ferrocarriles funcionen, que se escriban los talones de la seguridad
social, que se hagan todas las demás cosas que tienen que hacer los gobiernos. En los
regímenes de transición del Tercer Mundo, en especial, quizá no haya
muchas personas que tengan los conocimientos necesarios para llevar a cabo estas tareas, y los que
son capaces de hacerlo pertenecen, en su mayor parte, a la burocracia existente (García-
Zamora, 1983). Incluso en los países industrializados pueden escasear ciertas
especialidades, y si un funcionamiento efectivo de los servicios del gobierno es importante para el
éxito del nuevo gobierno (como lo es ciertamente), mantener en sus posiciones a la
burocracia existente puede ser la única opción real para el nuevo régimen.

El proceso de absorción puede realizarse directamente -"reeducación" y
formación- o emprenderse con más sutileza, mediante el liderazgo y el ejemplo de
los nuevos dirigentes políticos.

Una estrategia final que podría adoptar el régimen nuevo es la llamada
"colonización". Es bastante parecida a la estratificación y a la adición, pero
no precisa tanto personal. La idea es que el nuevo régimen, en vez de tratar de ejercer un
control directo nombrando al personal de todas las entidades del sector público, procura
controlar a las organizaciones más importantes, y quizás establecer cabezas de
puente en las otras. La estrategia evidente para el gobierno consistiría en colonizar a los
organismos centrales, por ser éstos quienes ejercen mayor poder general en el sistema, y
utilizarlos para controlar al sector público en su conjunto. Otra posibilidad sería
utilizar organizaciones "transversales", análogas al sistema de "cuerpos de Estado" en
Francia, para supervisar a las restantes organizaciones del sistema. Una variante final de esta
estrategia consistiría en efectuar una amplia reorganización del gobierno poco
después de la transición, para desplazar sin ruido a los elementos más
difíciles y menos de fiar que ocupaban posiciones de poder en el anterior régimen.
Tampoco esta estrategia ha de servir exclusivamente para los cambios extremos de la
ideología, sino que puede aplicarse a las transformaciones moderadas, por ejemplo en los
Estados de desarrollo.

Existen varias alternativas que un régimen democrático puede adoptar cuando ocupa
el poder y tiene que hacer frente a una burocracia pública potencialmente hostil. Estas
estrategias no son por fuerza mutuamente exclusivas y algunos gobiernos han aplicado varias de
ellas simultáneamente. Hay que tener muy en cuenta que, por mucho que los gobiernos
deseen "limpiar la casa", hay dificultades prácticas que lo impiden y les obligan a buscar un
equilibrio entre las exigencias de fiabilidad política y la necesidad de mantener el
funcionamiento regular de la administración. Incluso en la transición más
sencilla, en un régimen democrático "normal", se plantean cuestiones similares,
aunque las estrategias elegidas serán probablemente menos extremadas que cuando se
produce un cambio completo de las estructuras y el personal político.

Estrategias burocráticas
Los dirigentes políticos no son los únicos que se enfrentan a alternativas
estratégicas. La gama de opciones de los burócratas es más limitada, como
lo es su capacidad de ejercer sus posibilidades de opción con independencia de sus jefes
políticos. Sin embargo, los funcionarios también pueden optar y sus conocimientos,
experiencia y, a menudo, su posición jurídica, les proporcionan importantes armas
de negociación para obtener lo que deseen del nuevo régimen democrático.

Como hemos observado antes, lo principal es la simple supervivencia, pero la
desorganización creada por un proceso de transición puede ofrecer al funcionario
público alternativas que le permitan obtener cambios positivos en su trabajo y en su vida
personal.

Presentamos otro espectro de estrategias que podrán aplicar estos agentes cuando se
enfrentan a un importante cambio de régimen o de política. Creemos que estas
alternativas son más variadas que las de los políticos. Es decir, no esperamos que
todos los burócratas estén dispuestos a emplear las mismas estrategias para hacer
frente a una situación cambiante. Las estrategias de que disponen algunos burócratas
pueden verse limitadas, por su complicidad con un régimen anterior, que les obligue a
abandonar el servicio. Otros pueden verse en una posición muy ventajosa gracias a sus
conocimientos poco comunes o a la importancia de su trabajo para los programas del nuevo
gobierno. En algunos casos la posesión de conocimientos muy sencillos puede ser crucial
para la perspectiva de carrera de un funcionario público. No podemos dar aquí una
lista de todas las diferencias posibles entre los individuos o las organizaciones, de las que
dependerá el éxito en un nuevo régimen, pero sí examinaremos unas
pocas opciones fundamentales al alcance de los burócratas.

La primera opción para un burócrata en situación de cambio de
régimen es la "salida" (Hirschman, 1970). Si el funcionario no acepta el programa del
nuevo gobierno, o estima que puede servir a éste, deberá abandonar el puesto. Esto
no siempre es conveniente para el funcionario, por razones económicas o de
posición social, pero puede ser necesario por razones personales y políticas
imperativas. Como es natural, también es posible que el nuevo gobierno haga "salir" al
funcionario. Incluso en regímenes estables hay funcionarios que dimiten como protesta
contra medidas del gobierno, y es de esperar que cuando un régimen se democratiza
aumente el número de funcionarios que lo hagan. Además, puede haber normas de
conducta que exijan la dimisión cuando se produce un cambio de gobierno -incluso con el
mismo partido político- y que permitan una "salida" más elegante.

En el otro extremo del espectro se encuentran los funcionarios públicos que conservan sus
puestos incluso frente a la oposición, o la desconfianza, de los nuevos dirigentes
políticos. Esto no es posible, naturalmente, cuando se produce un cambio radical de
régimen acompa¤ado de modificaciones constitucionales, pero podría suceder si
subsisten los reglamentos que protegen a los funcionarios. Esta estrategia puede adoptarse por
razones puramente personales y económicas, pero también por razones de
política. Los funcionarios públicos de un anterior gobierno deciden, por ejemplo,
librar una batalla de retaguardia contra el nuevo gobierno y la nueva ideología,
aprovechándose de su posición (relativamente) segura. La herencia de los
funcionarios contratados bajo el largo reinado de los socialdemócratas podría
plantear, por ejemplo, algunos problemas para el nuevo gobierno sueco.

Entre estos dos extremos los burócratas pueden optar por otras varias estrategias alternativas
para adaptarse al cambio de régimen. Una es cumplir los reglamentos y mantenerse neutral.
Si bien puede resultar difícil seguir trabajando como si no hubiera pasada nada, esto es lo
que se espera de ellos en algunos lugares como la India. En cambio, algunos funcionarios pueden
tener relativamente pocas opciones, y estar muy contentos de servir bajo cualquier gobierno. Otros
pueden creer sinceramente en su capacidad de actuar como servidores neutrales del Estado, y seguir
administrando la ley. Cuando se produce una transición radical del régimen esta
actitud no es viable, y todos los funcionarios públicos tienen que demostrar de uno y otro
modo su lealtad al nuevo régimen. Incluso con transformaciones menos radicales de los
regímenes, puede ocurrir que los gobiernos no confíen en los funcionarios
públicos heredados de un régimen anterior, y quieran sustituirlos por su propio
personal.

La indiferencia es una variante de la actitud de neutralidad. Mientras que la neutralidad supone que
el funcionario público puede obedecer a cualquier patrón, por indiferencia
entendemos que los funcionarios pueden ignorar a todos los patronos. Esto no significa que se vaya
a sabotear activamente al régimen, sino más bien que persistan las rutinas y los
elementos peyorativos del término "burocracia". Esta estrategia es un medio frecuente de
protegerse en épocas de incertidumbre. Si un funcionario público cumple el
reglamento y hace lo que se supone que tiene que hacer ateniéndose absolutamente a la letra
de la ley, será difícil que se le castigue o destituya. Como es natural, para un
régimen también es difícil hacer muchas cosas con funcionarios
públicos indiferentes. En regímenes que cambian frecuentemente -por medios
democráticos o no- los nuevos gobiernos pueden tropezar con esta indiferencia de sus
funcionarios públicos. Los funcionarios han visto cómo los gobiernos vienen y se
van, y se niegan a comprometerse con el programa de uno u otro, ya que saben que si lo hacen les
resultará difícil adaptarse al próximo e inevitable cambio. Esta actitud, a su
vez, dificulta aún más la labor de cualquier nuevo gobierno. El nuevo
régimen dispone de una plantilla de funcionarios públicos más
teórica que real, pero que con su existencia dificulta la contratación de empleados
más interesados en su trabajo. Los cambios rápidos de gobierno no tienen que
producir necesariamente la indiferencia: la Cuarta República Francesa conoció una
rápida sucesión de gobiernos, pero la administración pública
siguió dedicada a gobernar el país y fue un importante factor en el mantenimiento
del régimen (Diamant, 1968).

Por último, los funcionarios públicos pueden optar por "hacerse oír". Si bien
no en todos los regímenes es posible, a menudo los funcionarios pueden protestar contra las
medidas del gobierno. En la mayoría de los casos esta protesta tiene por objeto las
condiciones de trabajo y los salarios. En otros, la protesta política de los funcionarios puede
hacerse extensiva al campo más vasto de la política, como, por ejemplo, la denuncia
de un intento encubierto de socavar el cambio económico derivado de la
democratización. De ordinario es difícil llegar a un amplio consenso de los
empleados públicos sobre cuestiones que excedan de sus propias condiciones de empleo,
pero dada su posición central en los sectores contemporáneos de la
economía (el transporte público, etc.), si se deciden a participar constituyen una
poderosa fuerza política.

Juntar las dos partes
Hemos presentado una serie de opciones estratégicas al alcance de los dirigentes de una
nueva democracia enfrentada a la burocracia del régimen precedente, así como una
lista de estrategias para los burócratas que hacen frente a los nuevos dirigentes
políticos. Entre estas dos series de estrategias se produce una interacción que influye
decisivamente en el éxito o el fracaso del proceso de transformación del
régimen. Hemos expuesto en detalle un elevado número de estrategias para los
funcionarios públicos y para los políticos que hacen frente a una
transformación, pero para estudiar todas las interacciones posibles de estas estrategias
haría falta un libro, y no un simple artículo. Por consiguiente, limitaremos nuestro
examen a unas pocas interacciones estratégicamente interesantes, a saber, aquellas en las
que intervienen los políticos y sus funcionarios que optan por una solución
más extrema al problema de su matrimonio forzado.

El Gráfico 3 representa la interacción entre las estrategias de "lealtad" y "salida".
Los políticos pueden dar por supuesta la lealtad o la neutralidad de los funcionarios
públicos y estar dispuestos en consecuencia a aceptar la administración existente,
por considerarla suficientemente digna de confianza. Por su parte, los funcionarios públicos
pueden decidir (o estar tan profundamente socializados que lo piensen) que su mejor opción
es ser leales al sistema político, y no a un régimen particular de ese sistema. En este
caso aceptarán muchos de los nuevos gobiernos, o la mayoría de ellos. En el otro
extremo del espectro se encuentra la opción "salida", con la cual uno de los dos grupos, o
los dos, deciden que el servicio público existente estaba demasiado comprometido con el
viejo régimen y hay que cambiarlo a fondo si se quiere que el nuevo sistema funcione bien.
Los funcionarios públicos afectados pueden estar más interesados en su propia
pureza ideológica o en su capacidad de prestar un servicio efectivo en el éxito del
régimen.

Cuando las dos partes de esta interacción adoptan una misma decisión respecto de la
opción estratégica más conveniente, los resultados serán
probablemente positivos para el nuevo régimen. Si ambas partes eligen la opción de
la lealtad, podrá conseguirse algo cercano al statu quo ante. Este conservadurismo
quizá no dé lugar a un gobierno excitante, pero sí puede facilitar un
gobierno relativamente eficaz. Además, esta opción sólo estaría
disponible, en principio, para los cambios de régimen relativamente menores, y no para las
grandes transformaciones políticas como las que se han registrado en Europa oriental o en
América Latina. En cambio, si ambas partes adoptan la "salida" como estrategia
más conveniente, podría producirse una sustitución catártica de lo
viejo por lo nuevo, y el gobierno sería capaz de realinear sus sectores políticos y
administrativos para aplicar nuevos métodos democráticos. Las otras dos casillas
representan resultados quizá más interesantes, aunque patológicos. En una
de ellas, los dirigentes políticos del nuevo régimen deciden que los funcionarios
públicos no son suficientemente fiables para mantenerlos en servicio, mientras que los
propios funcionarios preferirían permanecer lealmente en sus puestos. Esto
supondría un considerable desperdicio de talento administrativo, y podría reducir la
eficacia del nuevo gobierno. Como es natural, cuando se produce un cambio extremo de la
ideología pólítica entre un gobierno y su sucesor, o los funcionarios
públicos están demasiado comprometidos con el régimen autoritario, este
desperdicio de talentos podría ser necesario políticamente, aunque sea muy costoso
desde el punto de vista administrativo.

La otra casilla representa una situación en la cual la nueva elite política supone que
el servicio público existente es leal, mientras que en realidad la burocracia se opone a las
políticas y los principios del nuevo régimen y, si se mantiene en sus puestos,
acabará saboteando estas políticas. En algunos casos la nueva elite no se
enga¤ará, pero tampoco tendrá más remedio que quedarse con los antiguos
administradores. Es posible que las leyes, o unas costumbres muy arraigadas (América
Latina), protejan a los antiguos funcionarios públicos contra la destitución, de modo
que el intento de expulsarlos podría hacer más da¤o político que su
aceptación. En otros casos (regímenes africanos) puede ocurrir que no se disponga
de una plantilla suficiente de personal cualificado para sustituir a todos los funcionarios
públicos titulares. Esta situación no sería muy afortunada para las dos partes
en la interacción, ni tampoco para los ciudadanos que tendrán que soportar los
desacuerdos políticos en el seno del gobierno.

El precedente examen parte de un cierto número de hipótesis simplificadoras acerca
de la naturaleza y el comportamiento de los dirigentes políticos y los funcionarios
públicos. Se supone, por ejemplo, una uniformidad de las adhesiones políticas y el
comportamiento de los funcionarios públicos. En realidad, tanto los funcionarios como sus
patronos políticos tendrán que elegir quiénes, y cuántos
deberán abandonar el servicio. De modo análogo, suponemos que la
selección de opciones por parte de los dirigentes políticos se basa
únicamente en su evaluación de la fiabilidad de los funcionarios públicos
titulares, y no en la interacción entre una serie mayor y más compleja de factores
políticos, económicos y culturales. Los nuevos dirigentes políticos
tendrán que sopesar numerosas consideraciones, entre ellas las de la legitimidad del sistema
y su eficiencia, cuando tomen decisiones acerca de los funcionarios públicos. No podemos
examinar tampoco el impacto del tipo de régimen en estas opciones, ni la capacidad de los
actores para adoptar decisiones menos radicales que la "salida" o la "lealtad". Sin embargo, estas
ideas sobre el cambio deberían contribuir a situar el debate sobre las transformaciones en
determinados regímenes, y proporcionar un medio de entender el cambio gubernamental
como algo que va más allá de los casos individuales.

Supuestos teóricos
Tenemos ya cierta idea de las posibles estrategias para los dirigentes políticos y los
burócratas que hacen frente a una transición de régimen. La lista de las
estrategias nos mueve a preguntarnos sobre el modo de comprender las opciones de estos actores. El
presente artículo parece haber empleado hasta ahora nociones implícitas de
opción racional. Hemos supuesto que las dos series de actores que intervienen en la
transición consideran todas sus alternativas y a continuación hacen sus opiniones
sobre la base de cálculos de utilidad y probabilidad respecto de la elección
óptima. Este elemento racional es especialmente evidente cuando hablamos de los "juegos"
en que intervienen las dos partes de una decisión. El modelo de opción racional es
un útil punto de partida, y simplifica algo la exposición. Esto es aún
más cierto en los casos de transformaciones radicales del sistema, cuando la falta de un
cuerpo significativo de leyes puede inducir a los individuos a preocuparse sobre todo de sus
intereses propios. Sin embargo, un énfasis en la racionalidad podría ocultar tanto
como revelar la dinámica de los regímenes de transición (Schmitter, 1992),
y las tensiones e incertidumbres que rodean la adopción de las decisiones podrían
dificultar un cálculo racional.

Una posible variante del modelo del actor racional expresado en la teoría de los juegos es
pensar en la burocracia pública de los regímenes de transición como en una
relación de "principal-agente". Es posible que haya habido una relación estable de
este tipo antes del cambio de régimen, y un cambio de esta especie precisaría una
reconsideración de su relación. ¨Hay pruebas suficientes de que la burocracia
actúa con fidelidad, para suponer que este comportamiento proseguirá en el futuro?

El "nuevo institucionalismo" es una alternativa a la perspectiva racional (March y Olsen, 1989).
Con este enfoque las opciones, más que los cálculos racionales de los actores
políticos y administrativos, son una función de las limitaciones y los valores
institucionales. Como han dicho importantes institucionalistas, las decisiones están
reguladas por una "lógica de la apropiación". Las acciones de los políticos,
y especialmente las de los funcionarios, están limitadas si no determinadas por los valores
dominantes en sus organizaciones (Pedersen, 1989). Con una administración
pública sólida, esto podría significar que los valores de la honradez en el
cargo podrían imponerse a la resistencia ideológica contra las políticas del
nuevo gobierno. Si bien es posible que los valores y las tradiciones del servicio no sobrevivan a un
cambio importante en los valores del gobierno, para la mayoría de los cambios
podría afirmarse que desempe¤an un papel significativo, si no dominante, en el
comportamiento individual. Esta perspectiva permite eludir el problema que supone el que la
mayoría de las decisiones sobre lo que deba hacerse con la administración
pública, o con los políticos, sean colectivas y no individuales. Esto es especialmente
cierto en las transiciones a la democracia, que son el tema principal de este trabajo. Si se produce un
retroceso a un régimen más autoritario, las formas individualistas de
adopción de decisiones podrán ser más útiles para el
análisis.

Estas dos perspectivas sobre las decisiones que toman los políticos y los burócratas
tal vez no se diferencien tanto entre sí como algunos afirman (Ostrom, 1991). Se ha
afirmado que las limitaciones institucionales determinan las fronteras (normas, permisos y
prohibiciones) dentro de las cuales los actores hacen elecciones racionales. Por su parte, las
organizaciones eligen racionalmente normas institucionales que condicionen su comportamiento
futuro: ejemplos evidentes son las normas que determinan la neutralidad y la titularidad de la
función pública. De modo alguno los individuos -aunque estén bien
socializados con normas y valores institucionales- pueden optar todavía por comportarse de
modo individualista en algunas situaciones. La relativa incertidumbre que rodea a las transiciones
gubernamentales es posiblemente el tipo de condición para que se produzca este
comportamiento "inadecuado".

Y sin embargo, los dos planteamientos parecen basarse en hipótesis más bien
distintas respecto del modo en que los individuos tomarán decisiones sobre ellos mismos y
sobre las tareas de gobierno. Uno de ellos hace hincapié en el papel de los decisores
individuales, y su comportamiento basado en la máxima utilidad. Esto plantea algunas dificultades para las transiciones de regímenes autoritarios a valores más
democráticos, pero si suponemos que el partido gobernante, o el consejo de ministros, son
actores unitarios, y no una serie de políticos partidistas o burocráticos, el
planteamiento sería aplicable en esos casos. El otro planteamiento recalca el papel de las
opciones y los valores colectivos en las decisiones acerca de la transición, y en la
elección de la mejor estrategia para resolver problemas fundamentales de
gobernación. Ambos planteamientos tienen aspectos favorables y prácticos, pero
ninguno de los dos puede dar una respuesta completa al difícil y crucial problema de la
comprensión de las transformaciones fundamentales de los regímenes.

Referencias

ALMOND, G.A. y POWELL, C.B. (1966). Comparative Politics: A Developmental Approach
(Boston: Little Brown).
CAMP, R.A. (1994). Modernization and Political Recruitment: The Case of Mexico (Nueva York:
Oxford University Press).
DERLIEN, H.-U. (1991). Historical Legacy and Recent Developments of the German Higher Civil
Service. International Review of Administrative Sciences, 57, 385-401).
DERLIEN, H.-U. y SZABLOWSKI, G. (1993). Regime Transitions, Elites, and Bureaucracies in
Eastern Europe. Governance, Special Issue, 6, 3, 303-348.
DIAMANT, A. (1968). Tradition and Innovation in French Administration. Comparative Political
Studies, 1, 251-274.
DURANT, R.F. (1992). The Administrative Presidency Revisited: Public Lands, the BLM and the
Reagan Revolution. (Albany: SUNY Press).
DWIVEDI, O.P. y JAIN R.B. (1985). India's Administrative State. (Nueva Delhi: Gitanjali).
EVANS, P. (1992). The State as Problem and Solution: Predation, Embedded Autonomy, and
Structural Change, en S. Haggard y R.R. KAUFMAN, eds., The Politics of Economic Adjustment
(Princeton: Princeton University Press).
HAGOPIAN, F. (1990). "Democracy by Undemocratic Means"?: Elites, Political Pacts, and Regime
Transitions in Brazil. Comparative Political Studies, 23, 141-170.
HIRSCHMAN, A.O. (1970). Exit, Voice and Loyalty (Boston: Harvard University Press).
KONIG, K. (1993). Bureaucratic Integration by Elite Transfer. Governance, 6, 386-396.
MALLOY, J. M. (1993). Statecraft, Social Policy and Gobernance in Latin America, Governance, 6,
220-274.
MARCH, J.G. y OLSEN J.P. (1989). Rediscovering Institutions (Nueva York: The Free Press).
O'DONNELL, G.A. (1979). Modernization and Bureaucratic Authoritarism: Studies in South
American Politics (Berkeley: Institute of International Studies).
OLSEN, J.P. (1991). Rethinking and Reforming the Public Sector. LOS-center Notas 91/33 (Bergen,
LOS Center).
OSTROM, E. (1991). Rational Choice and Institutional Analysis: Toward Complementary. American
Political Science Review, 85, 237-243.
PEDERSEN, J.S. (1989). Organizational Cultures in Theory and Practice (Aldershot: Gower).
PEMPEL, T.J. (1990). Uncommon Democracies: The One-Party Dominant Regimes (Ithaca, NY:
Cornel University Press).
PETERS, B.G. (1992). Theoretical Approach to the Study of Government Reorganization.
International Political Science Review, 13, 199-217.
PUTHNAM, R.D. (1988). Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games.
International Organization, 42, 427-460.
ROETT, R. (1993). Economic and Political Liberalization in Mexico. (Boulder CO: Lynne Rienner).
RUFFING-HILLAIRD, K. (1991). Merit Reform in Latin America: A Comparative Perspective, en A.
Farazmand, ed. Handbook of Comparative and Development Administration (Nueva York: Marcel
Dekker).
SANGMPAN, S.N. (1992). The Overpolitized State and Democratization. Comparative Politics, 24,
401-417.
SCHMITTER, P.C. (1991). Comparative Politics at the Crossroads, Working Paper 1991/27. Madrid:
Instituto Juan March.
SCHNEIDER, B.R. (1992). Politics Within the State. (Pittsburgh: University of Pittsburg Press).
STÄHLBERG. K. (1988). The Politization of the Public Service. International Review of
Administrative Science, 53.
TOONEN, T.A.J. (1993). Analyzing Institutional Change and Administrative Transformations: A
Comparative View, Public Administration, 71 (1993), 151-168.
TORDOFF, W. (1990). The Governments of Africa (Manchester: University of Manchester Press)
WADE R. (1990). Governing the Market: Economic Theory and the Role of Government in East
Asian Industrialization (Princeton: Princeton University Press).
WISEMAN, J. (1992). Brittle Glory. From the Presidential Palace to an Unmarked Grave: The
Rewards of Higher Public Office in Africa. Paper presented at ECPR Workshop on Rewards of
Higher Public Office. Limerick Irlanda.
Fuente: Revista Internacional de Ciencias Sociales

Portada