Gobiernos Locales y Descentralización
en Montevideo
La
vía montevideana
de la
Planificación
Estratégica
Una forma democrática, participativa y
descentralizada
del proceso de Planificación Estratégica
Indice
III - EL CAMINO RECORRIDO
Se explicitan a continuación los siguientes aspectos del proceso de elaboración del Plan: la metodología aplicada, las etapas del proceso y el datalle de las actividades realizadas o en ejecución en cada una de ellas.
La metodología aplicada
Se acordaron las siguientes estrategias metodológicas a seguir en la elaboración del Plan Estratégico de Montevideo:
1) Participación consensual
2) Intencionalidad hacia la concreción de cambios
3) Identificación de elementos tendenciales y de transformación.
En todos los casos se trató de promover la participación de los involucrados en cada uno de los temas, sea en su condición de agente económico o social, técnico (municipal o no), integrante de alguno de los órganos de
Gobierno
Local, o simplemente vecino.
Se recogió, en cada paso del camino recorrido, las propuestas de los intervinientes, incluyendo aquellos aspectos que ampliaran, profundizaran y mejoraran el enfoque de cada tema.
La premisa de la que la Comisión ha partido es la del reconocimiento a la experiencia vivida por cada uno de los participantes en las distintas actividades del proceso de elaboración del Plan y, en particular, el profundo conocimiento por parte de los vecinos de su realidad cotidiana y su perspectiva de futuro.
A su vez se ha intentado consolidar la Planificación Estratégica mediante el involucramiento de los actores, única vía para la aplicación y legitimación del Plan, en el entendido de que ellos mismos son los beneficiarios de las acciones emprendidas en el marco del Plan, en tanto montevideanos.
Las técnicas aplicadas han sido de variada índole: reuniones de "lluvia de ideas", entrevistas a referentes calificados, talleres de trabajo, debates colectivos de la Comisión, en algunos casos con participación de actores relevantes, sistematización documental, celebración de eventos para una amplia difusión tanto interna al municipio como externa en los casos en que corespondiera, elaboración de documentos de trabajo abiertos a los aportes de otros técnicos, trabajo colectivo directamente con los vecinos y los representantes de los órganos de gobierno local.
Las etapas del proceso
Se definieron cuatro fases para el Plan:
Fase 1, cuyo objetivo es la identificación de temas críticos para la definición de directrices estratégicas de actuación municipal.
Fase 2, que apunta a la profundización del análisis de los puntos críticos a nivel departamental y zonal, con determinación de prioridades específicas y definición de objetivos y metas a corto y mediano plazo.
Fase 3, que tiene por meta la determinación del programa de acciones y formas de implementación de las acciones, con identificación de los actores responsables.
Fase 4, con el objetivo de realizar la evaluación y ajuste de las líneas críticas, objetivos y acciones.
FASE 1: ACTIVIDADES REALIZADAS
Para iniciar el cumplimiento de sus cometidos, la Comisión se fijó 3 áreas de análisis: marco económico, malla social y sistema urbano-territorial.
A partir de la definición del Objetivo General y de la
metodología a seguir para el desarrollo del Plan Estratégico se comenzó una
tarea de investigación documental de los aspectos territoriales, sociales y
económicos de Montevideo, buscando identificar la situación original de la
ciudad, la situación actual y sus tendencias, para ir caracterizando una imagen
futura de Montevideo.
En esta línea de investigación se revisaron los documentos del Programa de Gobierno Municipal, el
Plan Quinquenal Comunal, los documentos de Estudios Básicos del Plan Director de Saneamiento, y del Catastro Municipal, Estudios de Tránsito IMM-OEA, los programas de trabajo anuales y los informes de avance de los distintos Departamentos en que se organiza la Intendencia.
Para la identificación y conocimiento de los problemas
significativos a nivel zonal, se realizaron una serie de entrevistas a los
Coordinadores de los Centros Comunales Zonales, sobre la base de una pauta
previamente enviada a cada Coordinador, como antecedente para el propio
entrevistado y que sirvió de guía durante el desarrollo de las entrevistas. Se
logró con este intercambio tomar contacto con la realidad de cada zonal del
Departamento, capitalizando y potenciando la experiencia recogida en la gestión
descentralizada. Asimismo se intentó trasmitir la perspectiva estratégica y una
metodología y un lenguaje que, hasta el momento, no se había utilizado
sistemáticamente a nivel municipal.
Simultáneamente a las actividades para la determinación de las directrices estratégicas de actuación municipal, se estableció una línea de análisis de Proyectos que, por sus características específicas, se consideraron de importancia estratégica y contaban de antemano con cierto consenso.
Estos proyectos son: el Area Rural de Montevideo,el Area Metropolitana de Montevideo, la Zona Industrial en el Departamento, la Cuenca del Arroyo Miguelete, el Eje urbano La Paz-Galicia-La Comercial, el Centro de la ciudad y el Sistema de Informatización Geográfica Municipal.
Para desarrollar esta línea de acción se realizaron Talleres, uno por proyecto, en algunos casos de carácter interno y en otros con participación de actores no municipales cuya vinculación con el tema en cuestión resultaba fundamental. Estos encuentros permitieron conocer la temática particular de cada proyecto, con una perspectiva multidisciplinaria, a la vez que se logró un importante grado de involucramiento por parte de los agentes implicados en cada uno.
Se realizaron además entrevistas con agentes calificados en las distintas áreas temáticas del Plan, a efectos de analizar los problemas por sector del aparato productivo y el mercado involucrados, identificar los actores y/o agentes sociales por categoría de actores, sin perder la perspectiva territorial.
Para el cumplimiento del objetivo central de la primera fase del Plan resultaba indispensable la identificación de un número limitado de temas críticos.
Se entiende por temas críticos aquellos puntos claves de los que depende la competitividad futura del Departamento, los cuales requieren ser sometidos a un proceso de selección y jerarquización, a efectos de definir las acciones a llevar a cabo sobre la ciudad, así como los recursos necesarios para ellas.
Las decisiones de carácter estratégico conllevan un complejo proceso de elección colectiva, el cual fue realizado por la Comisión utilizando como insumos los datos obtenidos en las distintas instancias señaladas y teniendo como guía el objetivo general del Plan.
La elección estratégica, por partir de una posición particular frente al entorno, que implica la intervención hacia el logro de las metas propuestas para la ciudad y el departamento, requiere concentrar los esfuerzos en ciertas áreas de intervención a las que puedan canalizarse expectativas y recursos.
Se definió entonces un listado de condiciones que permitieran MEJORAR LA EQUIDAD SOCIAL, DINAMIZAR EL CRECIMIENTO ECONÓMICO Y ELEVAR LA CALIDAD FISICA Y AMBIENTAL DE MONTEVIDEO, es decir las condiciones para el desarrollo de Montevideo.
Las mismas pueden sintetizarse en 6 áreas temáticas:
1) Población
2) Economía
3) Soporte Físico
4) Accesibilidad y movilidad
5) Calidad de Vida
6) Vertebración social e institucional.
Cada una de estas áreas se compone de una serie de condiciones, cuya apertura pretende cubrir la mayor parte de los aspectos relevantes para el análisis.
Seguidamente se procedió al análisis de cada una de las condiciones identificadas, a través de elementos cualitativos y cuantitativos que permitieran concluir sobre el cumplimiento de cada una de ellas por parte de Montevideo.
Este proceso se realizó en dos áreas: la interna y la externa. El análisis interno se centró en la clasificación de la condición identificada como punto fuerte o débil y el grado de importancia a los efectos del Plan; para el análisis externo se calificó cada condición como de alta o baja importancia y con alta o baja capacidad de intervención municipal.
Esta etapa analítica se terminó con un diagnóstico general y un objetivo directamente vinculado al mismo para cada condición, tomando como elemento director el objetivo general del Plan Estratégico de Montevideo.
Completado el análisis de condiciones, se asignaron puntajes por grado de criticidad y de impacto de la intervención municipal, llegando así un ordenamiento de las condiciones críticas que permitieran la identificación de puntos críticos para el desarrollo de Montevideo.
Realizado el ordenamiento de condiciones según los parámetros antes mencionados, se pasó a una etapa en la que se procedió a relacionar cada condición de máximo nivel crítico y mayor grado de impacto, con el resto de las condiciones. Fue necesario en esta instancia tomar determinaciones metodológicas para la selección.
En este sentido se entendió que las condiciones del área temática 6 "Vertebración institucional y social" constituyen en sí mismas líneas estratégicas - al involucrar en máximo grado al actor principal del Plan en esta etapa, la Intendencia Municipal de Montevideo -, por lo cual tienen la máxima vinculación con las otras líneas de acción del Plan.
A su vez no se procedió a interrelacionar las condiciones pertenencientes a la misma área temática, ya que las razones de su inclusión en una misma área temática determinan una obvia vinculación.
En síntesis, los criterios de selección utilizados para la identificación de los puntos críticos han sido: grado de criticidad, grado de impacto de la intervención municipal, grado de relacionamiento de cada condición con las condiciones de las demás líneas temáticas, exceptuando el área temática 6 "Vertebración institucional y social" y el área a la que la condición analizada pertenece, por las razones antes expuestas.
A través del procedimiento reseñado se han identificado tres líneas estratégicas, las que se desagregan en diez líneas u objetivos específicos, los cuales se integran un conjunto de sub-objetivos.
A partir de éstos se pretende identificar posibles líneas de acción para el logro de los objetivos específicos que, claramente contribuyan a alcanzar el objetivo general del Plan.
Consensuadas las directrices general y específicas, se abre una doble línea de trabajo.
Por un lado, la articulación de equipos centrales con la intervención de las Divisiones y Servicios municipales involucrados y otros actores institucionales, sociales y sectoriales para definir los programas concretos de intervención con identificación de acciones, responsables, recursos y cronograma de actividades.
Por el otro lado, las líneas estratégicas y las condiciones críticas seleccionadas y definidas como objetivos específicos sirvieron de base para el trabajo de elaboración de los
Planes Zonales y Presupuestos Quinquenales por parte de los órganos de
Gobierno
Local, que habían sido recientemente instalados.
FASE 2: ACTIVIDADES REALIZADAS
Como ya fuera mencionado, el objetivo de esta Fase es la profundización del análisis de los puntos críticos a nivel departamental y zonal, con determinación de prioridades específicas y definición de objetivos y metas a corto y mediano plazo.
Dada la metodología aplicada para la elaboración del Plan, la descentralización y la participación ciudadana adquieren en esta etapa una especial relevancia.
Por ello, se consideró de vital importancia, la participación e involucramiento de los Organos de conducción local, a efectos de que los planes zonales sean el resultado de un proceso de elaboración y discusión de quienes van a ser sus principales destinatarios.
Se pueden distinguir 2 etapas en el desarrollo de la Fase 2.
La primer etapa consistió fundamentalmente en la elaboración de los diagnósticos y expectativas de cada Zona, realizado por los propios vecinos y sus organizaciones representativas.
Para el cumplimiento del objetivo planteado respecto de la Fase 2, la comisión Especial de Apoyo al Plan Estratégico de Montevideo, elaboró una serie de instrumentos que apuntaban a:
a) la identificación de Subzonas, Unidades Territoriales (U.T.) y Centralidades en cada una de las
18 Zonas de Montevideo. Esto dio como resultado la determinación de 285 U.T. para todo el Departamento.
A tales efectos se entendió como U.T., aquellas unidades más pequeñas que las sub-zonas, que pueden ser barrios, conjuntos de viviendas o edificios, zonificaciones o similares que son reconocidos socialmente. La gente los individualiza y reconoce con un nombre, que puede ser o no oficial, y además se basa en diferentes motivos o criterios para su identificación: el nivel socio-económico de sus habitantes, el tipo de ocupación predominante, razones históricas, por presentar problemas específicos, etc.
Asimismo, se entendió como Centralidades, aquellos lugares donde se concentran servicios y el tránsito vehicular y peatonal es más intenso que en el resto de la zona. Tiene un reconocimiento social; puede ser un centro de influencia local, zonal, departamental o metropolitano.
b) el relevamiento de información sobre las U.T. acerca de 7 de las directrices específicas definidas, quedando excluída en esta instancia la línea estratégica "Potenciación de la vertebración social e institucional", por involucrar en grado máximo a la Intendencia Municipal como institución.
Dicho relevamiento comprendía el llenado de una matriz de datos, la graficación de la información en planos, la elaboración de un diagnóstico que incluyó el análisis de conflictos, riesgos y atractivos de cada U.T. y la determinación de expectativas en base a cómo debería ser la zona, sus potencialidades y desafíos.
c) la elaboración de una síntesis final que abarcó dos aspectos: las centralidades y la zona en su totalidad. Dicha síntesis incluyó también un capítulo de diagnóstico y otro de expectativas.
Los actores a los que se involucró en esta Fase son los pilares del proceso de descentralización:
Juntas Locales o Comisiones Especiales Delegadas
(nota de
vecinet:
esto se modificó con el cambio de Constitución
en 1996, siendo ahora todas juntas locales),
Concejos
Vecinales y el
Servicio Centro
Comunal Zonal, así como a todos aquellos vecinos u organizaciones interesados en esta tarea.
El desarrollo de esta etapa de la Fase 2 en el ámbito local, tuvo una duración promedio entre 2 y 4 meses. Sólo en 3 Zonas, dicha Fase abarcó un período mayor, siendo 6 meses el máximo.
La tarea que insumió mayor tiempo fue la elaboración de los diagnósticos y expectativas de cada U.T. Promedialmente se definieron 15 por Zona, en rigor, se identificó un total de 285 U.T. para toda la ciudad.
Las formas organizativas finalmente adoptadas, asumieron las particularidades que cada zona exigía de acuerdo a su propia realidad. Se conformaron Comisiones zonales de coordinación de la tarea en algunas de ellas, integradas por Concejales, miembros de las Juntas Locales o C.E.D.,técnicos pertenecientes a los Centros Comunales Zonales, vecinos y Organizaciones No Gubernamentales que realizaron una tarea de acompañamiento y apoyo al proceso.
Dichas Comisiones se convirtieron en puntos de referencia permanente, asumiendo algunas de ellas las definiciones políticas sustantivas y otras, tuvieron un rol de apoyo en los aspectos operativos.
En algunas zonas donde no se conformaron Comisiones coordinadoras, esta tarea fue llevada adelante básicamente por el equipo técnico del Centro Comunal Zonal.
Para la elaboración de los diagnósticos y expectativas de cada U.T. se requirió de tareas de relevamiento de datos para lo cual se utilizaron diferentes instrumentos.
En la mayoría de las Zonas, se realizó a través de reuniones de los Concejales pertenecientes a cada U.T., donde se colectivizaba y procesaba la información que ya poseían.
En otros casos se recurrió a la entrevista a informantes calificados, generalmente vecinos, integrantes de Comisiones barriales y/o instituciones con arraigo en el barrio.
Toda la tarea a nivel zonal recibió en forma permanente la coordinación y el apoyo de la Comisión Especial de Apoyo al Plan Estratégico de Montevideo (CEAPEM), la cual asistió a reuniones en las zonas a efectos de explicar los conceptos utilizados, los objetivos buscados y las posibles aplicaciones del material que los vecinos estaban elaborando.
Se realizó además un trabajo de graficación de la información obtenida en planos que fueron proporcionados por la CEAPEM y de acuerdo a los límites establecidos localmente.
Por último, se elaboró una síntesis final, donde se asumió una globalización de la información y de lo elaborado en cada U.T., llegando así a una visión totalizadora de cada zona y a un diagnóstico y definición consensuada de expectativas.
La segunda etapa, consistió en el procesamiento y sistematización de la información proveniente de las Zonas por parte de la Comisión Especial de Apoyo al Plan Estratégico y de la Unidad de Estadística Municipal.
La tarea demandó ordenamiento y análisis de información, así como la realización de una síntesis por Zona de las directrices específicas que fueron abordadas y que incluía diagnóstico y expectativas de cada una de ellas.
Paralelamente se realizó una tarea de informativización de la información, digitalización de planos y graficación del relevamiento en mapas temáticos.
Esta etapa culminó con un evento, con representación de las
18 Zonas de Montevideo, donde se realizó la devolución del material procesado y se sentaron las bases para profundizar en la directriz específica referida al "Relacionamiento y Cooperación Público-Privado" a nivel Zonal.
La intencionalidad de dicha devolución estuvo dirigida a imprimirle continuidad (desde el nivel local), al proceso de planificación estratégica, a través de una tarea permanente de actualización de la información y de los diagnósticos elaborados, como instrumentos de trabajo para los Organos Locales y otras organizaciones barriales.
Algunas conclusiones de esta Fase
Una primera gran conclusión, surge de la comprobación de uno de los supuestos planteados en la base del Plan Estratégico, y que se refiere a la potencialidad generadora de múltiples procesos que tiene la planificación cuando se abre a la participación de diversos actores.
Es particularmente relevante, que pese a las dificultades que enfrentó el proceso, los actores más fuertemente involucrados comenzaron a apropiarse tanto en lo teórico como en lo práctico, de la propuesta de la planificación estratégica, de su metodología, de sus resultados y de los aprendizajes que el proceso generó.
Se puede afirmar que, la ejecución de la Fase 2 del Plan Estratégico, tuvo un impacto favorable en los órganos locales. Creó una mayor conciencia respecto a la complejidad de la problemática urbana y departamental, y también de las potencialidades existentes, ayudando a comprender la importancia de la planificación como herramienta para desempeñar más eficazmente sus roles.
Es de destacar también, que el desafío planteado provocó impactos en relación a aspectos organizativos y de profundización de la participación vecinal. El esfuerzo requerido para la ejecución de la Fase 2, llevó a una puesta a punto de las formas organizativas zonales, aportando en algunos casos a su profundización y/o consolidación, y en otros a una dinamización del protagonismo de los actores sociales.
Asimismo, la tarea permitió a los distintos actores de la descentralización, proceso que recientemente se ponía en funcionamiento, trabajar en forma conjunta en una tarea común En ésta confluyeron los 3 pilares mencionados anteriormente: las JL o CED como órganos políticos, los Concejos Vecinales como órganos asesores y los Centros Comunales Zonales como servicios y apoyo técnico.
Ello permitió que cada una de las líneas estratégicas recibiera esas 3 miradas, y por lo tanto, los aportes que cada uno desde su rol y el lugar que ocupa, realizó en el proceso de análisis y fijación de prioridades para cada Zona.
Por otro lado, esta Fase posibilitó una globalización tendiente a asumir a la Zona como un todo, superando las visiones parciales, determinadas por la pertenencia o referencia a un determinado barrio o subzona que muchas veces tienen los actores involucrados.
La captación de la realidad global, integral, superando ópticas parciales que corresponden a unidades territoriales más pequeñas, es también una condición fundamental del proceso de planificación estratégica.