Gobiernos locales, descentralización y participación ciudadana en Montevideo
Seminario 10 años de descentralización: un debate necesario

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¿Hacia dónde va la descentralización en Montevideo?
¿Se está ante un proceso de transición a un modo de gestión tecnocrático?
Las decisiones que se tomen en el futuro inmediato son determinantes para consolidar esta tendencia o para avanzar hacia formas más democráticas de gobierno.

por Socióloga ANA LAURA RIVOIR
(Extractado de la revista Bitácora, del diario La República)

El proceso de descentralización en la ciudad de Montevideo está cumpliendo los diez años de vida. Hoy este proceso parece haberse detenido. Atrás quedaron aquellos impulsos democratizadores e innovadores que caracterizaron sus inicios. Las transformaciones actuales parecen reflejar más un viraje hacia un modo de gestión tecnocrático, que una profundización del modo de gestión participativo.

Hace unos años, un equipo de colegas realizaron una investigación comparativa en veinte municipios latinoamericanos. A partir de la misma construyeron una tipología de los modos de gestión local. Caracterizaron los municipios en tres tipos: de Control Político, el Modo Tecnocrático y el Modo Participativo. En los municipios que se caracterizan por el modo de Control Político prima la racionalidad política por parte de las autoridades locales. Allí los principales agentes son los decisores políticos o los intermediarios partidarios. En ellos la toma de decisiones esta mediada por los réditos que esta brinde en términos de acumulación de poder político. Un fenómeno característico de estos es el clientelismo.

Por otro lado, el Modo Tecnocrático se caracteriza por el predominio de la racionalidad técnica en la gestión, que gira en torno a la eficiencia en el uso de los recursos y la eficacia y productividad del servicio. Los técnicos son los actores por excelencia, y los estudios de diagnóstico y los planes a mediano o largo plazo, son los medios para lograrlo.

Finalmente, en el Modo Participativo la racionalidad articuladora del proceso de gestión es de tipo social. Este modo se caracteriza por priorizar la mejora de la calidad de vida de la población y por el involucramiento de la misma en el proceso de gestión. En este modo se pone el énfasis en la participación ciudadana y en la relación de esta con el Municipio.

Los autores afirman que en el modo de gestión participativo la aspiración a largo plazo, es la gestión democrática. Esta implica: representatividad de las decisiones políticas, universalidad de la acción, transparencia y responsabilidad de la gestión, receptividad de las demandas ciudadanas y control vía partidos o mecanismos institucionales de participación. El logro de este tipo de gestión depende tanto de la capacidad de organización de la sociedad civil, como de la transformación que experimenten el propio Municipio y el conjunto de los actores intervinientes en el proceso de gestión. 
Evidentemente, en la realidad estos tipos de gestión no se encuentran en forma pura. Elementos de cada uno se combinan en las distintas administraciones municipales. Sin embargo esta tipología resulta un elemento analítico útil y con referencia empírica. 
Siguiendo este esquema de análisis, en la gestión de Montevideo se ha logrado desde 1990 a 1999, un pasaje del Modo de Control Político al Modo de Gestión Participativo. 

La transformación introducida en la gestión en Montevideo, es sin lugar a dudas, un avance que significó una modernización y una contribución al proceso de democratización del gobierno local. Este modo de gestión participativa se inició con el proceso de descentralización diez años atrás. En opinión de varios de los actores involucrados, este proceso implicó un avance significativo en el contacto con la población. El municipio apareció como un actor más cercano, más accesible. Los vecinos hicieron experiencia de participación, no sólo en términos políticos en la toma de decisiones, sino también en la gestión y cogestión local con el Municipio. Son mencionadas muchas experiencias exitosas de participación y colaboración. Uno de los resultados más valorados es la ampliación de los derechos ciudadanos. Los vecinos se sintieron parte de la construcción del barrio y de la ciudad. Se desarrollaron procesos de aprendizaje colectivo, no sólo de la población sino también de los técnicos municipales involucrados.

Evidentemente, existieron muchas dificultades, contramarchas y frustraciones. No obstante ello, el proceso creció y se avanzó en la construcción de más participación social e involucramiento de la población, sin descuidar el esmero por mejorar la gestión.
Hoy este proceso parece detenido. Las instancias de participación social como son los Concejos Vecinales y las Juntas Locales, parecen haber cumplido un ciclo. Las trabas administrativas, la falta de potestades, la relativa partidización, así como la deficiencia en la coordinación, son indicadores de la necesidad de su transformación. De una lectura de esta realidad se desprende, que si bien el proceso de descentralización ha avanzado en términos de transferencia de potestades a las instancias descentralizadas y a la ciudadanía, persiste el predominio de la lógica central sobre la local. Un ejemplo claro de esto es la definición del presupuesto municipal. Si bien se desarrolla mediante un proceso de consulta ciudadana, planeamiento estratégico de por medio, la definición del mismo es sectorial -por departamento- y las instancias de decisión están en el centro.

Otra dimensión de la gestión, es sin duda la obligación que tiene el municipio de brindar buenos servicios públicos a los ciudadanos-contribuyentes. En este sentido, también parece haberse obtenido buenos resultados y la evaluación mediante encuestas de opinión así lo indican. Tampoco en este plano los avances han sido lineales, sin embargo la introducción de ciertas modificaciones en la gestión parecen tender a mejorar las deficiencias.

El problema es que las innovaciones y transformaciones de la actual administración del Municipio de Montevideo parecen limitarse únicamente a introducir correcciones en las deficiencias administrativas y de gestión. Los cambios introducidos desde su instalación, pretenden obtener una mayor eficiencia y eficacia en los servicios, mejorar la gestión administrativa y los aspectos de la estructura funcional. El más reciente de los hechos, la reestructuración llevada a cabo en el Departamento de Descentralización, demuestra esta tendencia. Esta lógica predominante hace pensar que se está en un punto de inflexión en la gestión. Se estaría pasando ahora del modo de gestión Participativo al Modo de gestión Tecnocrático reseñado más arriba. 
El predominio de una lógica tecnocrática, que tiene mucho en común con una lógica empresarial -tendiente a pensar únicamente en la eficiencia y la eficacia del servicio- atenta contra una dimensión más transformadora de la gestión municipal que se proponga involucrar a la población en la toma de decisiones sobre su hábitat. Deja de lado la ampliación de los derechos ciudadanos y la oportunidad de que estos aprendan ejerciéndolos. En definitiva, se desdibujan los espacios en los que los vecinos de Montevideo puedan sentirse más comprometidos e implicados en los cambios de su sociedad.

Está claro que el modo de gestión participativa tiene sus problemas. El que usualmente más preocupa a los responsables de la gestión municipal, es el enlentecimiento en la toma de decisiones. Sin embargo, los riesgos de la lógica tecnocrática son mayores, el más preocupante es el distanciamiento que experimenta el gobierno local frente a la ciudadanía. No sólo por la reducción de los espacios de participación ciudadana, sino también porque las prioridades de la ciudadanía pasan a un segundo plano subordinadas a la racionalidad técnica.

Si bien es muy pronto para determinar el destino final de estas transformaciones, todo indica que se está ante un proceso de transición a un modo de gestión tecnocrático. 
Las decisiones que se tomen en el futuro inmediato son determinantes para consolidar esta tendencia o para avanzar hacia formas más democráticas de gobierno.

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10 años de descentralización: un debate necesario

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