El Proceso de Descentralización y Participación Popular en Montevideo

Síntesis cronológica de los inicios del proceso de descentralización política,

(este sitio está en construcción, sin terminar la nota, por falta de tiempo y otras prioridades)

El 15 de febrero de 1990, asume el socialista Tabaré Vázquez la titularidad del Gobierno Departamental de Montevideo. La izquierda integrada en el Frente Amplio gana por primera vez un gobierno comunal en Uruguay, obteniendo el 35% de la preferencia ciudadana en el departamento, que incluye la ciudad capital, y el 20% a nivel nacional.

Desde el Gobierno de Montevideo se lleva adelante, en el marco de una política de modernización y reforma del estado con participación popular, un amplio proceso de descentralización municipal y participación ciudadana en la toma de decisiones locales, creando 18 gobiernos zonales de acuerdo a los diferentes distritos en que se dividió el departamento de Montevideo.

Desde 1990 los vecinos deciden sobre el presupuesto y las prioridades en obras, servicios y políticas sociales. Esto ha sido acompañado por una desconcentración de servicios municipales, a cargo de los respectivos centros comunales, servicios municipales dependientes de la Junta Local respectiva.

Sin duda una de las reformas más trascendentes de la historia política uruguaya. Un aporte fundamental a la democratización de la gestión comunal, a la construcción de ciudadanía, creando canales para la participación popular.

El 28 de febrero de 1990, a 13 días de haber asumido el gobierno departamental, el Intendente Tabaré Vázquez da inicio al proceso de descentralización (territorial y política), desconcentración de servicios y participación popular en la gestión municipal de Montevideo, "que al mismo tiempo asegure a los vecinos del Departamento la más amplia participación posible en dicha gestión". Este acontecimiento se da en el marco de una creciente expectativa y entusiasmo popular, especialmente entre los vecinos organizados en los barrios de Montevideo.

Con la Resolución Nº 133 bis/90, se establecen "sus principios orientadores y los instrumentos adecuados" y se crean "en el Departamento de Montevideo las 18 Zonas o Distritos" y la "Comisión Especial de Descentralización y Participación" (art.2 y 1, respectivamente, de la resolución)[i].

VISTO: El propósito de esta administración de institucionalizar en el Gobierno y Administración de Montevideo un régimen de descentralización territorial de la gestión municipal que al mismo tiempo asegure a los vecinos del Departamento la más amplia participación posible en dicha gestión.

1) que este objetivo implica un complejo proceso y en consecuencia, diversas instancias en las que habrán de ir alcanzando etapas sucesivas de gradual consolidación constitucional progresiva de dicho proyecto.

2) que aunque en esta primera fase se trate en principio de la tarea de poner en marcha aquel proceso, es imprescindible, no obstante, garantizar desde ya las cualidades rectoras que lo habrán de caracterizar desde un comienzo y a lo largo e toda la secuencia de su instrumentación.

3) que en consecuencia en las disposiciones que hoy se adoptan se definen, contemporáneamente sus principios orientadores y los instrumentos adecuados que garantizarán una secuencia de acciones adecuada a aquellos.

1) que los principios orientadores básicos de esta experiencia están constituidos por:

I) Un respeto absoluto y a la vez estímulo al pluralismo político, inherente a la institucionalidad democrática adoptada por nuestra sociedad;

II) Un respeto igualmente irrestricto a la autonomía de la sociedad civil, cuyas estructuras representativas deben generarse, desarrollarse y operar con la más amplia independencia del accionar del aparato del Estado, sin más límite que el imprescindible que imponen las exigencias de la convivencia colectiva;

III) Un objetivo profundamente democratizador, dirigido a dotar a la sociedad civil de espacios institucionalizados aptos para habilitar su incidencia real en la gestión cotidiana de los asuntos colectivos, más allá de los límites propios del sistema representativo, sin afectar a este último y complementándolo armónicamente;

IV) Una intención dirigida a instrumentar mecanismos que aseguren una creciente eficiencia en la prestación de los servicios a cargo de esta administración Municipal.

2) que en su fase final, este proyecto habrá de materializarse mediante el funcionamiento de:

I) Organos locales de carácter político[ii] e integración plural, descentralizados, al frente de cada uno de los Distritos en que habrá de dividirse el Departamento, fijando como meta final la elección directa de sus integrantes.

II) Asambleas Deliberantes[iii] Zonales o Distritales representativas del conjunto de organizaciones de la sociedad civil en cada Distrito o división zonal del Departamento;

III) Servicios municipales descentralizados en diversas áreas, subordinados al Organo Político Colegiado;

IV) Articulación de las tres estructuras precedentes por medio del Centro Comunal Zonal[iv], como ámbito de su interacción, y medio adecuado para la incidencia de la Sociedad Civil en la gestión pública municipal.

3) que a los fines de un proceso gradual dirigido a alcanzar este objetivo final, es adecuado prever la conformación de un Departamento de Descentralización de Servicios[v], por medio del cual se procesará la desconcentración gradual de servicios municipales hacia los Distritos.

4) que con igual finalidad, debe impulsarse desde ya el relacionamiento de esta Intendencia con los medios vecinales y sociales de los Distritos o Zonas a definir,[vi] comisionando esta función a un cuerpo de representantes directos de esta Intendencia, seleccionado especialmente por su idoneidad para este cometido.

5) que sin perjuicio del perfeccionamiento oportuno de lo previsto en el Considerando 3º, en la vía correspondiente, y a los fines del mejor cumplimiento desde ya de estos cometidos, es conveniente, en esta primera etapa, hacer uso de la facultad conferida en el art. 278 de la Constitución de la República.

Art. 1.- Créase una Comisión Especial de Descentralización y Participación compuesta por:

Esta Comisión actuará según los casos, con su integración plena, o con la integración restringida prevista en el art. 4.

Art. 2.- Créase en el Departamento de Montevideo dieciocho Zonas o Distritos.

Art. 3.- Serán cometidos de la Comisión Especial de Descentralización y Participación:

I) Asumir gradualmente, en acuerdo con los respectivos Departamentos de la Intendencia Municipal de Montevideo, la gestión de servicios municipales descentralizables, dotándolos de recursos ya existentes al día de la fecha;

II) Practicar un relevamiento de organizaciones sociales de cada zona o distrito;

III) Convocatoria a la integración de las organizaciones sociales zonales o distritales, a su integración en Asambleas Deliberantes Zonales;

IV) Formulación de Convenios con organizaciones sociales zonales o distritales, para la mejor gestión de servicios municipales.

Art.4.- La Comisión restringida, integrada por el Presidente y los cuatro vicepresidentes, queda facultada para delegar en cada uno de los dieciocho vocales titulares, la ejecución de los cometidos indicados en los párrafos II), III) y IV) del Art. precedente, asignando una Zona o Distrito a cada uno, quienes deberán dar cuenta de inmediato a la Comisión Plena, de las decisiones que adopten.

Art. 5.- La Comisión que se crea por esta Resolución quedará integrada de la siguiente manera: (se detalla la nominación de los integrantes).

Art. 6.- Comuníquese a todos los Departamentos, para su conocimiento y demás efectos y pase a Secretaría General.

Ante la oposición de la derecha que presenta reparos políticos y formales a la Resolución del 28 de febrero que da inicio al proceso de descentralización y participación popular, cuestionando la creación de los Centros Comunales Zonales, el Departamento de Descentralización y Participación de la Intendencia Municipal y la figura de los Coordinadores Zonales[viii], como representantes del Intendente en la Zona y articuladores de la participación popular, interponiendo un recurso ante la Cámara de Representantes de la República, con amplia mayoría de los sectores conservadores. Antes de que los diputados se pronunciaran, y mientras se encontraba un consenso político amplio entre todos los partidos, el Intendente Tabaré Vázquez dicta el 10 de mayo de 1990 la Resolución 1.243/90, considerando que "resulta imprescindible descentralizar la gestión municipal sobre la base de una amplia participación de los vecinos de Montevideo".

VISTO: La urgente necesidad de que la gestión municipal se descentralice y se base en una amplia participación de la población montevideana dentro del marco constitucional vigente:

1) que dicha necesidad fue reconocida unánimemente por la Junta Departamental de Montevideo[ix], según consta en la minuta de comunicación cursada a esta Intendencia Municipal el 3 de mayo de 1990, en la cual, asimismo, se reafirmó la indiscutida competencia constitucional de contralor y fiscalización que incumbe al legislador municipal; y se expresó que la determinación de las modalidades de descentralización a implementarse "está en la órbita del ejecutivo comunal".

2) que por resolución 190 del 4 de mayo de 1990 se dejó sin efecto la resolución Nº 133 bis/90 del 28 de febrero de 1990, contra la cual se había interpuesto ante la Cámara de Representantes los recursos previstos en el art. 303 de la Constitución;

3) que en dicho recurso se objetaba, en particular, la forma de utilización en el caso de la competencia atribuida al Intendente Municipal por el art. 278 de la Constitución, punto sobre el cual se expidieron diversos profesores de Derecho Administrativo y Constitucional, consultados por la Comisión de Constitución, Códigos, Legislación General y Administración de la Cámara de Representantes;

4) que el 9 de mayo de 1990, invitados especialmente al efecto, mantuvieron una reunión con el suscrito Intendente los profesores Dres. José Aníbal Cagnoni, Héctor Giorgi y Daniel Hugo Martins, quienes concordaron en manifestar que no existen obstáculos jurídicos para proceder a la radicación de servicios municipales sin delegación de atribuciones, en los centros comunales a ubicarse en las 18 zonas en las cuales se dividirá a tales efectos el territorio del departamento, así como estaba dentro de las facultades del Intendente el relacionamiento con las organizaciones sociales de los vecinos de Montevideo, con la colaboración funcional que estimasen necesaria quedando entendido que estas actividades, al igual que el resto de las competencias ejecutivas y administrativas, están sujetas al contralor y fiscalización de la Junta Departamental de Montevideo;

1) que resulta imprescindible descentralizar la gestión municipal sobre la base de una amplia participación de los vecinos de Montevideo, comenzando con las medidas contenidas en la presente resolución;

2) que esta Intendencia reafirma su inquebrantable propósito de ajustarse a las normas constitucionales y entiende necesario asegurar que no exista en ningún sector de la ciudadanía la percepción de que en su accionar se ha producido la más mínima trasgresión a dichas normas;

3) que asimismo, reafirma su voluntad de que la gestión municipal tenga la máxima transparencia y que no exista traba alguna a la función fiscalizadora del legislativo municipal;

ATENTO: a lo dictaminado por el Director General del Departamento Jurídico:

1) radicar en los centros comunales, que se instalarán en cada una de las 18 zonas en que se dividirá a estos efectos el territorio de Montevideo, la prestación material de servicios y actividades municipales que figura en el Anexo I a esta resolución.

La incorporación a los centros comunales de los servicios y actividades indicados se irá haciendo en forma gradual, a medida que las condiciones lo permitan.

2) Dividir el territorio de Montevideo en las 18 zonas que se delimitan en el Anexo II de esta resolución.

3) Hacer saber a las organizaciones sociales, comisiones de fomento y demás organizaciones vecinales del departamento que el Intendente Municipal continuará realizando directamente las actividades de relacionamiento con los vecinos y sus organizaciones, con la colaboración de los funcionarios que estime oportuno asignar a estos fines.

4) Crear una Comisión Especial integrada por el Sr. Alberto Roselli, que la presidirá, y los Sres. María Selva Brasselli, Eduardo Bandeira, Alvaro Portillo y Ariel Pergamino, con los cometidos de:

A) asesorar al Intendente Municipal en todo lo relacionado con el proceso de descentralización y participación ciudadana;

B) organizar foros, seminarios, conferencias, charlas, talleres y otras actividades educacionales y de investigación con respecto a la descentralización y la participación ciudadana;

C) coordinar con los distintos departamentos de la Intendencia Municipal de Montevideo la incorporación gradual de servicios y actividades al sistema de gestión descentralizada.

5) Comunicar a la Junta Departamental la presente Resolución así como la disposición de esta Intendencia Municipal de hacer todo lo necesario para facilitar el ejercicio de las competencias de contralor y fiscalización que competen al legislativo comunal, en la forma que éste determine.

- (18/04/90) Se instala Comisión Mixta de Descentralización, integrada por representantes de la Junta Departamental de Montevideo -ediles- y de la Intendencia Municipal de Montevideo.

- (p.38…) La derecha interpone un recurso contra el sistema de descentralización propuesto.

- En los meses de marzo y abril de 1990, la empresa Gallup realiza una encuesta donde muestra el amplio apoyo de los vecinos (64%) a la instalación de los Centros Comunales como "necesarios y útiles".

- (03/05/90) La Comisión de Descentralización de la Junta Departamental de Montevideo envía al ejecutivo comunal una minuta de aspiración, donde reafirma la necesidad de la descentralización de la gestión municipal, precisando que la JDM deberá ejercer su función de contralor y fiscalización.

- (10/05/90) Intendente de Montevideo dicta resolución 1.243/90 con nuevas reglas para el proceso de descentralización (territorial y política), desconcentración de servicios y participación popular en la gestión municipal de Montevideo. El decreto contempla lo planteado por el legislativo comunal y reafirma "la urgente necesidad de que la gestión municipal se descentralice y se base en una amplia participación de la población montevideana dentro del marco constitucional vigente", reconocida unánimemente por la JDM. En la resolución, se establecen "los centros comunales, que se instalarán en cada una de las 18 zonas en que se dividirá a estos efectos el territorio de Montevideo", y se crea "una Comisión Especial" para "asesorar al Intendente Municipal en todo lo relacionado con el proceso de descentralización y participación ciudadana; organizar foros … y otras actividades con respecto a la descentralización y la participación ciudadana;" y "coordinar con los distintos departamentos de la IMM la incorporación de servicios y actividades a la gestión descentralizada".

- (junio 1990) La IMM hace un llamado interno a funcionarios interesados en cumplir funciones en los CCZ, respondiendo alrededor de 250 funcionarios. Se selecciona personal para cuadrillas, administración e inspectores.

- (ver fecha discusión plan quinquenal con vecinos) El Intendente de Montevideo con su Equipo de Gobierno Departamental, discute con los vecinos de las diferentes Zonas sobre necesidades, soluciones y prioridades para la elaboración del Plan Quinquenal del Municipio, a ser presentado en el legislativo comunal.

- Se promovió la participación vecinal, se dialogó con las organizaciones e instituciones públicas y privadas locales.

- Con participación vecinal, se impulsaron actividades culturales, recreativas, etc. para todas las edades.

- (27/08/90) La Junta Departamental de Montevideo aprueba el Presupuesto Quinquenal que por primera vez había sido discutido previamente por los vecinos con el Intendente y su Equipo de Gobierno Departamental.

- (26/09/90) El Intendente Tabaré Vázquez destaca el papel de los funcionarios municipales en el proceso de descentralización.

- (15/10/90) Inauguración del primer Centro Comunal en la Zona Nº 3, creándose en total -en 1990- 16 de los 18 CCZ.

- (1991) se consolidó el papel de la descentralización y desconcentración de servicios municipales en cada Zona: se derivaron a los CCZ cantidad de competencias y gestión de trámites, obras y mantenimiento, culturales, sociales, áreas verdes, saneamiento, salud, tránsito, limpieza, vivienda, contralor, tributos, partidas de nacimiento, etc.; ingreso de asistentes sociales y arquitectos; se multiplicaron las acciones de las cuadrillas zonales; se realizaron operativos especiales coordinados con la División Limpieza; se incorporó programas sociales con importante apoyo a familias necesitadas (alimentación, vivienda, salud, educación, etc.); se avanzó en la relación con organizaciones e instituciones locales.

- (01/03/92) Se crea el Departamento de Descentralización, en el marco de una profunda reestructura de la organización institucional de la Intendencia Municipal de Montevideo.

- En 1989, había 1.700 basurales en las calles y baldíos de Montevideo, incluyendo pleno centro de la ciudad. En 1991, quedaban 200.

- En 1989, llegaban al vertedero de basura 1.500 toneladas diarias, cubriéndose tan solo 8.500 cuadras. En 1999, 2.800 toneladas diarias.

- En 1989, había aproximadamente 45.000 picos de luz en las calles de Montevideo, que gran parte no funcionaba. En 1999 ya había más de 70.000 picos de luz funcionando.

- Entre 1985 y 1989, se realizó 45kms. de obras de saneamiento. Entre 1990 y 1999, se realizó el 33% de lo que se había hecho en 136 años de historia del saneamiento montevideano (1854 a 1989).

- Entre 1985 y 1989, las obras de saneamiento eran pagadas por el gobierno nacional.

- Entre 1990 y 1995, el gobierno nacional pagaba el 50% y el municipio el otro 50%.

- en 1989, había 15 policlínicas municipales. En 1999 se llega a 20, además de 4 policlínicas móviles, 5 odontológicas y 12 policlínicas comunitarias.

- En 1989, se realizaban 290.000 atenciones anuales. En 1999, se realizaban 470.000 atenciones anuales.

- A comienzos de 1990, la plantilla municipal tenía 12.500 funcionarios. En julio de 1999, descendió a 9,700.

- Entre 1990 y 1994 se adjudicaron unas 120há de tierras destinadas a viviendas, beneficiando unas 6.000 familias, con importante apoyo a las modalidades de cooperativas por ayuda mutua y por ahorro previo, realizando convenios con FUCVAM y FECOVI respectivamente.

[i] Hubo de modificarse la propuesta, por discrepancias y oposición de la derecha (partidos Nacional y Colorado), que en ese momento sumaban más del 60% en el legislativo municipal y del 70% en el parlamento nacional, presentando ante la Cámara de Diputados, un recurso previsto en el art. 303 de la Constitución de la República. El 10 de mayo de 1990, con la resolución 1243/90, se deja sin efecto el Decreto del 28 de febrero, modificándose por consenso en un Decreto definitivo.

[ii] El 12 de julio de 1993 (Decreto 26018), se establecen los límites definitivos de las 18 Zonas de Montevideo y se crean 11 Juntas Locales (fuera de planta urbana) y 7 Comisiones Especiales Delegadas (en planta urbana), según los art. 287 y 288 de la Constitución. Modificados en 1996, permite que, lo que antes eran Comisiones Especiales Delegadas, pasen a ser Juntas Locales (Decreto 26018 del 29 de abril de 1997).

[iii] Finalmente se crean los actuales Concejos Vecinales en cada Zona de Montevideo (Decreto 26019 del 1º de julio de 1993, modificado con el Decreto 28.119 del 22 de julio de 1998)

[iv] El primero se inaugura el 15 de octubre de 1990. En mayo de 1993, los Centros Comunales Zonales pasan a ser Servicios Municipales en cada Zona, dependientes de la Junta Local respectiva, con los correspondientes cometidos en cuanto a trámites y gestiones.

[v] Se crea el 1º de marzo de 1992, en el marco de la completa reestructura organizacional de la Intendencia de Montevideo.

[vi] Con el Decreto26.017 del 12 de julio de 1993, se crean las 18 Zonas distritales del Departamento de Montevideo, que los decretos y resoluciones posteriores dan los límites definitivos.

[vii] Son los Coordinadores Zonales, responsables de articular la descentralización y la participación vecinal en cada Zona o Distrito. Luego, al avanzar el proceso descentralizador y crearse las Juntas Locales, pasan a ser los Secretarios de esos órganos del poder local, representando al Intendente y complementando la tarea de súper intendencia en la Zona, a cargo del Presidente de la Junta Local.

[viii] (idem, anterior) Los Coordinadores Zonales, eran la figura incluida en el numeral III) del Art. 1.- de la Resolución del 28 de febrero de 1990 ("Dieciocho vocales titulares").

[ix] Organo legislativo municipal.