Gobiernos locales, descentralización y participación ciudadana en Montevideo
Seminario 10 años de descentralización: un debate necesario

vecinet-notici@s - No. 375 - abril de 2001
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SUMARIO:
1 - Fortalecer y profundizar la participación
2 - Los Gobiernos Locales
3 - Exposición de Ernesto de los Campos

1 - Fortalecer y profundizar la participación
"Este proceso se lo debemos a todas las mujeres y hombres, conocidos o anónimos, que pusieron y ponen su talento, su esfuerzo, su compromiso tras un proyecto que visualizábamos como imprescindible desde una perspectiva democratizadora y modernizadora del Estado".
"Cuando se tratan temas que atañen a la participación vecinal, el proceso en sí mismo debe ser amplio, plural y radicalmente democrático".
"Hablar de descentralización sin profundizar la participación y el involucramiento de los vecinos, prescindiendo o subestimando la importancia de la eficiencia, es un proyecto irresponsable y condenado al fracaso. Concebimos este proceso como una interacción dialéctica: la participación alimenta la mejora de la gestión, la mejora de la gestión entusiasma para obtener más participación. Ese es el criterio con el que se conduce este Departamento, y que estaba explicitado en las ideas fundacionales de la descentralización en el marco de la necesaria reforma del Estado". (Ernesto de los Campos)

El proceso de descentralización, desconcentración de servicios municipales y participación ciudadana en la gestión y toma de desiciones zonales, comenzó a ser analizados en un Seminario organizado por la Intendencia de Montevideo. Participan unas quinientas personas entre ediles departamentales, integrantes de los 18 Gobiernos Zonales (Junta Local y Concejo Vecinal), funcionarios de los Centros Comunales, integrantes de organizaciones sociales, vecinales, cooperativas, etc., e integrantes del gobierno comunal de la capital.

El Seminario, en el que se trabajará en talleres durante mañana sábado 16, fue inaugurado hoy por el intendente Mariano Arana en el Centro de Conferencias de la IMM, junto al presidente de la Junta Departamental, Walter Morodo y el Director de Descentralización, Ernesto de los Campos.

Por su parte, se presentó una sistematización del proceso de descentralización y escenarios posibles "A 10 años de descentralización: una mirada hacia delante", elaborado por un equipo del IDES.
Luego de debatir el tema durante dos días, el resumen de los talleres será entregado a los 18 Gobiernos Locales para que planteen por escrito sus propios balances dentro de un plazo que aún no ha sido fijado. Posteriormente será instalado un grupo de trabajo mixto integrado por el ejecutivo y el legislativo municipal donde se pondrán todas las propuestas en común, al tiempo que los ediles departamentales y el equipo de gobierno municipal expondrán sus propios puntos de vista. Esa comisión deberá elaborar nuevos borradores que volverán a estudio de los órganos zonales para concluir el año próximo con un Foro en el que el tema será analizado globalmente para resolver los cambios definitivos que pudieran hacerse.

El Director de Descentralización, Ernesto de los Campos, indicó a La República que la IMM "tiene sus propias propuestas pero no queremos incidir en el pensamiento de los Concejos Vecinales y las Juntas Locales. La participación debe ser real y abierta para que todos brinden su punto de vista con amplitud". Agregó que una vez que sean adoptadas las modificaciones "el intendente deberá enviar a la Junta Departamental los proyectos necesarios para modificar la normativa y adecuarla a los cambios".

A 10 años de la descentralización, de los Campos considera que "es el momento adecuado para revisarla". Indicó que se trata de "una bandera política muy importante de esta administración. Estamos estudiando un proceso que tiene mucho de positivo pero también mucho para mejorar". El objetivo de enfrentar este "debate necesario" es "incrementar la participación ciudadana e involucrarla en el gobierno comunal y su control. Pretendemos dejar encaminada la descentralización para los próximos diez años". En esta primera etapa, numerosos actores políticos efectuaron sugerencias de cambios para el sistema. La reducción de la cantidad de zonas, que en la actualidad son 18, es uno de los planteos que se han hecho escuchar. También la posibilidad de cambiar la integración de los concejos vecinales. Recién el año próximo estarán definidos los aspectos a modificar y se procederá a los cambios legislativos. De los Campos aclaró que antes de llegar a ese etapa "todos los sectores de la sociedad serán consultados. Vamos a cubrir todo el espectro político y de las organizaciones sociales".

2 - Los Gobiernos Locales
El sistema descentralizado dividió los 64 barrios de Montevideo en 18 zonas con gobiernos locales compuestos por el servicio del Centro Comunal Zonal, encargado de la desconcentración administrativa y de servicios, la Junta Local, que es el órgano de descentralización política y el Concejo Vecinal, cuyo principal objetivo es la participación de los vecinos y organizaciones sociales. El primer CCZ fue inaugurado el 15 de octubre de 1990. Dos años después, los 18 CCZ fueron elevados al rango de Servicios Municipales, se incrementaron sus recursos y se desconcentraron actividades de carácter administrativo y se servicios. En julio de 1993, después de un trabajo de análisis y concertación política y social, se logró un acuerdo entre los cuatro partidos políticos representados en la Junta Departamental para estructurar la composición del gobierno desconcentrado. En diciembre de 1993 se instalaron los órganos locales de carácter político y los Concejos Vecinales como órganos de participación social.

Los Concejos Vecinales son electos por los propios vecinos por voto universal y secreto dentro de cada Zona. Están integrados por entre 25 y 40 vecinos sin importar su identidad partidaria. Por intermedio de los Concejos Vecinales y las Juntas Locales, los vecinos establecen quinquenal y anualmente las prioridades en obras y planes municipales para cada Zona. Cada año el intendente y su gabinete rinden cuentas a los vecinos de lo realizado y analizan las acciones del año siguiente.
Los vecinos definen prioridades sobre el 80% del presupuesto departamental. De esa cantidad, el 20% es ejecutado directamente por las zonas para trabajos de mantenimiento de espacios públicos, alumbrado, áreas verdes, poda de árboles, programas sociales zonales, barrido o gestión administrativa. Solamente son excluidos de esta modalidad los gastos propios de la administración central, como las grandes obras de la ciudad y los correspondientes a actividades productivas y comerciales -hoteles y casinos-, que son administrados centralmente.

Además de cumplir con el objetivo de brindar participación real a los vecinos, el gobierno comunal utilizó el sistema para facilitar la administración de diversos servicios. A comienzos de 1995 se descentralizó completamente el alumbrado y a partir de 1996 se incluyeron en el sistema las áreas verdes, el servicio de Inspección General y el barrido.

3 - Exposición de Ernesto de los Campos
     Director de Descentralización/IMM
Once años después del cambio de signo producido por la asunción del Gobierno Departamental de Montevideo, por parte de una nueva fuerza política, no cabe la más mínima duda que la descentralización es la seña de identidad más reconocible, dentro y fuera de fronteras, de las transformaciones impulsadas en los años 90. Esto es bueno y necesario recalcarlo porque a veces ni nosotros mismos somos concientes del interés que nuestra experiencia suscita en el mundo.
El proceso de descentralización impulsado en Montevideo, cobra aún mayor significación al estar inserto en el marco de un país centralista, con un Estado hipercentralista y con casi inexistente experiencia en materia de descentralización. Hubo que construir con inventiva, con creatividad, procurando conocer y explorar sobre diversas experiencias descentralizadoras en el mundo, pero sin calcos ni copias, hallando nuestro propio camino, acorde a nuestra cultura e idiosincrasia, apostando a la imaginación y a la riqueza de nuestros vecinos deseosos de construir un destino mejor para todos.

Este proceso, qué aún con los errores y las insuficiencias que caracterizan toda obra humana despierta importantes reconocimientos, no se lo debemos sino a todas las mujeres y hombres, conocidos o anónimos, que pusieron y ponen su talento, su esfuerzo, su compromiso tras un proyecto que visualizábamos como imprescindible desde una perspectiva democratizadora y modernizadora del Estado uruguayo.

¿Qué procuraban aquella Administración junto a aquellas vecinas y vecinos que se pusieron al hombro semejante empresa? ¿Qué objetivos se perseguían con ese emprendimiento?

Los propósitos de involucrar a la gente en los asuntos de Gobierno, construyendo ciudadanías activas y no meros electores espectadores, la participación vecinal en su más amplia extensión, el necesario control social, la búsqueda de eficacia y eficiencia a través de una mejora sustantiva en la gestión, una modalidad progresista e innovadora en el plano nacional de reforma real del Estado quebrando la sinonimia establecida en el discurso hegemónico que identifica esa reforma con el cierre o el achique, y postulando un nuevo modelo de reforma con involucramiento de la sociedad civil y de los propios funcionarios.

¿Se lograron esos objetivos? Digamos en forma clara y contundente que en una parte muy importante sí.

Esto también fue posible porque se buscaron y se obtuvieron grandes acuerdos desde el inicio mismo del proceso, tratando de rodear de los más vastos consensos sociales, políticos e institucionales a un proyecto que necesariamente debía encararse como política de Estado en tanto iba mucho más allá de un Gobierno más allá del signo o el color que éste tuviera en el futuro.

Más allá de errores o insuficiencias, normales y previsibles en la complejidad de un sistema revolucionario, el balance es terminantemente positivo, y esto ya no es una opinión personal, sino un juicio refrendado por la población tal como se desprende de la investigación y las encuestas incluidas en el material distribuido.

Tal como se indicó desde el comienzo de esta Administración entendemos que es hora de repensar el proceso de descentralización. Diez años son tiempo suficiente para que las cosas decanten. Otorgan la perspectiva suficiente como para realizar una mirada panorámica, confieren la distancia necesaria como para que los juicios u opiniones no se basen en reacciones o sentimientos momentáneos o coyunturales, y permite, en consecuencia, extraer conclusiones fundadas en la experiencia y en un análisis crítico y autocrítico que estimamos imprescindibles para seguir avanzando.

Ahora bien ¿Repensar para qué? También aquí queremos a título personal anticipar una respuesta categórica: no se trata de borrón y cuenta nueva; se trata de repensar para fortalecer, para profundizar el proceso participativo y para analizar y corregir lo que visualicemos como carencias o confusiones.
La responsabilidad que hoy asumimos es de similar entidad o mayor aún que aquella que les cupo a quienes inicialmente pusieron en marcha el proceso y articularon el marco normativo con el que hemos venido funcionando hasta el día de hoy. ¿Por qué le asignamos tanta magnitud a esta responsabilidad? Justamente porque tenemos 10 años de experiencia sobre nuestras espaldas, porque ya no estamos en la etapa de la exploración o el descubrimiento, y no contamos ya con la justificación de la infancia para eximirnos de responsabilidad. Tenemos la obligación de corregir y mejorar los problemas que se nos presentan, y ya no podremos alegar en nuestra defensa ignorancia o desconocimiento.

Es muy importante consignar que, como no puede ser de otra manera cuando se tratan temas que atañen a la participación vecinal, el proceso en sí mismo debe ser amplio, plural y radicalmente democrático. Debe ser también útil, concreto, conducente. Debe producir resultados, conclusiones, propuestas. El debate interminable -más allá de la intencionalidad democrática que lo determine- se transforma en los hechos en un cheque en blanco para que el Gobernante gobierne de acuerdo a su sola voluntad. Este debate que hoy estamos abriendo lo desarrollaremos con tanta democracia y participación como sea posible, pero aspiramos también a que del mismo surjan tantas soluciones y respuestas concretas como los vecinos de Montevideo necesitan y merecen.

En este proceso que no será ni simple ni breve, porque la naturaleza de los temas en cuestión es vasta y compleja, este Seminario que hoy estamos inaugurando constituye el inicio. Este Encuentro no tiene, no podría tener nunca, ningún carácter resolutivo. Es sólo una primera instancia concebida como un ámbito inicial de intercambio de ideas. A los efectos de enriquecer ese intercambio es que hemos distribuido en el día de hoy para cada uno de ustedes un documento elaborado por el IDES que tiene las siguientes características:

1. Es una visión externa, ya que siempre se entendió esencial que así fuera, para que la mirada tuviera distancia de todos y cada uno de los actores directamente involucrados en el proceso de descentralización;

2. El valor de este documento es el de una guía. No es la posición de la Administración, sino la posición de los investigadores del IDES. Con sus juicios, opiniones y conclusiones tenemos coincidencias totales, coincidencias parciales y en ocasiones discrepancias.

3. Como consecuencia de la puntualización anterior, el Documento puede ser leído y estudiado por ustedes en forma total o parcial, tomado en cuenta o no por parte de los organismos locales. Va de suyo que recomendamos mucho su lectura en tanto entendemos que aporta información y elementos de reflexión valiosos que pueden enriquecer la discusión colectiva.

4. Evaluamos positivamente que este Documento tuviera un marco general de análisis sobre las transformaciones en curso en la sociedad, los cambios económicos sociales y culturales que se han venido produciendo en los tiempos en que nos toca vivir y actuar. Es cierto que esto hace que el Documento sea más extenso, pero estimamos imprescindible que aquellos que actúan intentando mejorar la vida de su comunidad cuenten con elementos de reflexión crítica sobre la sociedad en la cual operan, que nos adelantamos en señalar es sustancialmente distinta de la de 1990, la de la etapa fundacional del proceso descentralizador. Hay cambios sustanciales como lo señala el estudio del IDES en el mundo del trabajo, en las estructuras familiares, en los referentes comunitarios, en los aspectos culturales, medios de comunicación, un grave incremento en la segregación socio-espacial.

Debemos recordar también que pueden ser consultados los materiales emanados de "Montevideo en Foro II" realizado en 1996.

¿Cómo sigue adelante este proceso que hoy se inicia?

Todo el proceso deberá estar impregnado de APERTURA y AMPLITUD. Debate y decisión amplia, abierta, profundamente participativa. Esperamos contar con la opinión y las propuestas de todos los involucrados: órganos de gobierno local, Juntas y Concejos, trabajadores municipales, su gremio ADEOM, organizaciones sociales. Y por supuesto de los Sres. Ediles Departamentales, quienes en definitiva deberán resolver en su ámbito legislativo.

Estimamos que en el transcurso de ese proceso, deberíamos responder, entre otras, a las siguientes interrogantes:

• ¿Debemos introducir cambios en la actual estructura y el presente esquema de funcionamiento de la descentralización?

• ¿Qué cambios, en que dirección, detrás de que objetivos?

• ¿Qué modificaciones introducir para mejorar en forma sustancial el funcionamiento de los órganos de gobierno local como las Juntas o Concejos Vecinales?

• ¿Qué debemos hacer a efectos de obtener superiores niveles de relacionamiento e interacción entre estos órganos de gobierno local y la estructura administrativa de la Intendencia, sea el CCZ, el Departamento de Descentralización o cualquier otra dependencia municipal? Y también con diversas instituciones del Estado y del sector privado.

• ¿Cómo podemos acercar e involucrar al mayor número posible de vecinos para hacerlos partícipes en el proceso de toma de decisiones?

• ¿Qué otras tareas y responsabilidades deben asumir las Juntas y los Concejos? ¿Las que tienen actualmente? ¿O tal vez dejar de realizar algunas de las funciones que hoy cumplen e incorporar otras?¿Tendrán que mantener o incrementar su rol de contralor de la gestión de la IMM en su zona sin limitarse, por cierto, a las áreas de gestión descentralizadas?

• ¿Cuáles son las modificaciones a introducir en la normativa vigente -sean decretos de la Junta Departamental, Resoluciones del Intendente, o Resoluciones del Departamento de Descentralización a efectos de actualizar y mejorar el proceso?

• ¿Podrán las Juntas Locales concebirse como órganos que pueden gestionar algunas obras o servicios asumiendo sobre ellos la ejecución de comienzo a fin? Permítanme en este caso y respecto a esta última pregunta anticipar una respuesta en tanto el Departamento de Descentralización y el Departamento de Cultura están estudiando y tienen casi resuelto formas para que las Juntas Locales puedan contar con partidas financieras -necesariamente acotadas- disponiendo del destino de las mismas en base a Resoluciones del propio órgano, dentro -por supuesto- del marco legal y administrativo que la IMM debe respetar. Con esos debidos resguardos legales, nos congratularíamos si pudiéramos avanzar más aún en esta dirección, con medidas e iniciativas concretas que profundicen la descentralización no ya en los discursos e intenciones sino en los hechos, con realidades, con actitudes que demuestren que continuamos avanzando de verdad y no en forma meramente retórica.

Continuando con algunas preguntas:

• ¿Es correcta la forma de elección de los Concejos Vecinales tal como hoy se realiza? ¿Podemos o no mejorar la integración de los Concejos procurando la integración de organizaciones sociales, sindicales, religiosas, culturales, deportivas y empresariales de la zona? ¿Es correcto el número de miembros o debe modificarse? Cómo órganos asesores, ¿Cuál es el mejor tipo de relacionamiento con las Juntas Locales?

• Retornando a las Juntas Locales ¿no deberíamos aclarar en la normativa con más precisión su rol y también definir con claridad su relacionamiento con la estructura administrativa, es decir, con el Centro Comunal Zonal?

• ¿No debemos profundizar el rol de la Junta Local en cuanto orientadora y organizadora de las demandas de la gente, no sólo en temas de competencia municipal? Esto pensado bajo la premisa de que los problemas de la zona, sean de la índole que fueran, no son ajenos a las atribuciones de la Junta Local.

• ¿No deberíamos detallar con más claridad el rol de los Presidentes y Secretarios de Junta?

• ¿Qué evaluación hacemos de nuestra metodología de presupuesto participativo? ¿La estamos utilizando de la mejor forma? ¿Qué ideas podríamos encontrar para profundizarla y perfeccionarla?

Todas estas preguntas -y muchas otras que pueden y deben formularse- deberán ser analizadas en base a la experiencia adquirida y con el pensamiento puesto en el futuro. Por ejemplo, si estamos repensando y ajustando el proceso de la descentralización con una meta por lo menos de diez años ¿Pensamos que los Concejos Vecinales con su actual integración y funcionamiento pueden sostenerse adecuadamente y cumpliendo una función tan importante por los próximos 10 años?

En otro orden, respecto a los Centros Comunales Zonales queda claramente visualizado a través de varias encuestas, entre ellas la del IDES, la existencia de una opinión por parte de los vecinos marcadamente favorable en cuánto a su instalación porque consideran favorece la mejora de los servicios, se obtienen respuestas frente a problemas, la comodidad de tener el CCZ cerca siendo un lugar al que se puede acudir ante problemas municipales específicos.

Consideramos muy importante las propuestas que puedan presentar los funcionarios respecto a cómo mejorar el funcionamiento de los CCZ, considerando la experiencia acumulada en la relación directa con los vecinos, especialmente de los equipos técnicos que cumplen un importante rol.

En este plano, queremos hacer explícito un criterio rector definido por el Departamento de Descentralización. Rechazamos de manera terminante -por superficial e inconsistente- la contradicción no pocas veces discutida entre participación y eficiencia. Por el contrario postulamos como guía para la acción: Más participación, más eficiencia. La palabra eficiencia, que significa "virtud para lograr algo", no tiene color político. Hablar de descentralización sin profundizar la participación y el involucramiento de los vecinos es un proyecto sin sustancia. Su fin no puede ser otro que el fracaso. Hablar de descentralización prescindiendo o subestimando la importancia de la eficiencia es un proyecto irresponsable y también condenado al fracaso. Nosotros concebimos este proceso como una interacción dialéctica: la participación alimenta la mejora de la gestión, la mejora de la gestión entusiasma para obtener más participación. Ese es el criterio con el que se conduce este Departamento, y que estaba explicitado en las ideas fundacionales de la descentralización en el marco de la necesaria reforma del Estado.

No queremos dejar de mencionar la importancia que tienen las políticas sociales que hemos desarrollado en la última década y su interrelación con la descentralización. La realidad económica y social que vive nuestro país, nos obliga a aportar nuestras mejores ideas y soluciones en este rubro. Dentro del marco de competencias y posibilidades reales de la Intendencia, deseamos escuchar propuestas que permitan mejorar su aplicación.

La trascendencia y la dimensión de las preguntas formuladas con anterioridad, nos permiten visualizar que este proceso que hoy se inicia no va a ser breve. Pero es necesario acotarlo con tiempos definidos para algunas instancias de discusión. Intentaremos describir en forma clara y resumida cuáles son y en que tiempos se deben desarrollar esas instancias.

1. Una primera etapa, que es la que sigue a este encuentro, será la de discusión y elaboración de propuestas por parte de cada Junta Local y cada Concejo Vecinal. Para esta etapa hemos establecido un plazo con fecha 31 de agosto, antes del cual todas y cada una de las propuestas definidas deberán hacerse llegar por escrito. Este mismo plazo contará para todas las sugerencias que quieran hacer llegar los trabajadores municipales.

2. Una segunda etapa, subsiguiente en el tiempo, se desarrollará entre el 1º y el 30 de setiembre, durante el cual el Departamento de Descentralización ordenará y sistematizará todas estas propuestas sin descartar ninguna.

3. Una tercera etapa, en la cuál propondremos a la Junta Departamental de Montevideo, quien ya ha sido informada al respecto, la creación de un Grupo de Trabajo mixto, recreando así la forma en la que se desarrolló el proceso de elaboración de la propuesta descentralizadora y que comenzara su labor en el mes de mayo de 1991. Este Grupo de Trabajo estudiará todas las propuestas y preparará un borrador poniendo especial atención en aquellos aspectos que supongan cambios normativos.

4. Una cuarta etapa, en la cuál ese borrador será enviado nuevamente a los órganos locales para su conocimiento y discusión, desembocando finalmente en un gran evento en el que se debatirá en forma amplia, abierta y participativa. Sobre la base de aquel Borrador, y agregando las conclusiones de este evento, en lo que corresponda el Intendente enviará un mensaje a la Junta Departamental de Montevideo y se iniciará el proceso propiamente legislativo que culminará con la aprobación del o los decretos correspondientes. De la misma manera, se dictarán por parte del Intendente Municipal o de la Dirección General del Departamento, según la materia, las reglamentaciones necesarias.

En relación a estos aspectos estrictamente jurídico-normativos, les informamos que hemos distribuido también una hoja que contiene el marco constitucional y legal vigente. Es dentro de dicho marco que debemos pensar las reformas deseables, porque por brillantes que sean las propuestas e iniciativas ellas no podrán aprobarse ni llevarse a la practica, si la Constitución o las Leyes no lo habilitan.
Sin embargo, si se desea presentar propuestas que podrían ser viables ante la hipotética posibilidad de que el Parlamento apruebe Leyes Nacionales en el marco de la Constitución de la República, decimos, que pueden hacerlo y las mismas serán oportunamente reestudiadas en la hipótesis de que ese escenario se concrete.

Para ir cerrando esta intervención, deseamos expresar que confiamos plenamente en que alcanzaremos resultados positivos que permitan profundizar un proceso que hemos definido como vital, basándonos en el espíritu fundacional, afirmativo, emprendedor de aquellos que iniciaron este proceso e inyectándole imaginación, audacia, creatividad junto al realismo, la responsabilidad y el sentido común que permite que las buenas ideas se vuelvan posibles. Sabemos que la experiencia, la inteligencia y el compromiso de los actores involucrados en este proceso lo harán posible.

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10 años de descentralización: un debate necesario

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