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 FUCVAM |
SEMINARIO
INTERNACIONAL |
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III
Encuentro Nacional por un Nuevo Pensamiento
Movimiento
Social y Representación Política
IDEP – CTA. Buenos
Aires, 14 al 18 de noviembre de 2000
Mesa 5: “Los
problemas en relación a las Políticas Públicas”
Autor: Asociación Civil Don Jaime de Nevares[1]
De
las tomas de tierras al
presupuesto
participativo
y
la planificación urbana comunitaria
Creación
del Consejo Comunitario de Políticas de Tierra y Vivienda del distrito de
Quilmes (Ordenanza 8289/98)
En este documento pretendemos presentar las
implicancias mas relevantes del proceso de implementación en el municipio de
Quilmes (ubicado en el segundo cordón del conurbano bonaerense, Pcia. de Buenos
Aires) de un Fondo Municipal de Tierra y Vivienda y un Consejo Comunitario de
Políticas para la Tierra y la Vivienda, constituido en órgano de
planificación participativa y control de recursos a partir de su aprobación
por ordenanza en el H. Consejo Deliberante de Quilmes en noviembre de 1998. Se
trata de una experiencia novedosa en el país y valiosa en cuanto a los niveles
reales de participación que garantiza a las organizaciones de base que lo
integran, producto de un largo proceso de organización y luchas de un grupo de
organizaciones comunitarias del distrito apoyadas por diversos sectores de la
sociedad.
Antecedentes
de la Ordenanza
Esta
Ordenanza se genera por la confluencia de dos movimientos contradictorios y
simultáneos. Por un lado, fue producto de la iniciativa de un conjunto de
organizaciones comunitarias, vinculadas a la problemática de la lucha por el
derecho a la tierra y la vivienda popular del distrito de Quilmes (comisiones de
tierra de asentamientos, cooperativas de autoconstrucción, asociaciones
barriales, etc), que venían articulándose desde 1988, pujando por resolver sus
reivindicaciones inmediatas: regularización y tenencia de las tierras que
ocupaban, freno a los desalojos compulsivos, financiamiento para la
construcción de viviendas y proyectos de mejoramiento comunitario,
principalmente.
La mayoría den estos grupos provenía de una experiencia de articulación con más de diez años, organizada a través del entonces denominado Consejo de Asentamientos de Quilmes, que a lo largo del tiempo no sólo habían resistido los desalojos de las tierras que habitaban, sino que fueron incorporando diferentes experiencias de vivienda popular, realizadas por instituciones autogestionarias de la zona y del resto del conurbano. Este Consejo de Asentamientos había tenido un papel muy importante en el conflicto denominado “La toma de La Sarita” (septiembre de 1995), conflicto que logró fuerte presencia en los medios nacionales de comunicación, y que dio como resultado de un importante proceso de mediación e intervención del Obispado de Quilmes la conformación del ahora denominado Barrio Agustín Ramírez. Así fue que a través de un ámbito de negociación colegiado y colectivo se obtuvo una propuesta integral de tierra y vivienda popular para las familias que en ese momento ocupaban esas tierras privadas, a pesar del alto nivel de represión ejercido por las autoridades. Luego de tres meses de cerco policial con detenidos, incluyendo a sacerdotes y abogados, y de arduas negociaciones se logró obtener nuevas y mejores tierras para habitar en Florencio Varela con la obtención de financiamiento para la realización de un plan de vivienda por autoconstrucción, infraestructura y servicios. Muy pocos pensaron en ese momento, que tal vez estaban modificando las políticas de tierra y vivienda en el conurbano tal como fueron desarrolladas hasta ese entonces por el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires.
Por primera vez, en este tipo de conflictos producto de las ocupaciones masivas de tierras, se logra ampliar así el reclamo por la tenencia de la tierra, llevándolo también a incorporar el derecho a la vivienda e infraestructura (mejoramiento urbano).
Este primer movimiento, se encuentra al año siguiente con otra situación: las autoridades municipales venían planteándose una serie de propuestas -sin participación previa ni consulta a las organizaciones comunitarias-, entre las que se encontraba un proyecto de “Tasa de Fomento barrial” y la conformación de un Banco de Tierras. En septiembre de 1996, exactamente un año después del conflicto de la Sarita, el Ejecutivo local presenta un proyecto denominado Tasa de Fomento que proponía instalar una suerte de fondo en una cuenta “voluntaria” conformado por cuotas mensuales a cobrar a los vecinos de los barrios más pobres (villas y asentamientos), sin resolver su situación dominial, con la supuesta finalidad de realizar futuras obras en los mencionados barrios, y sin afectar el presupuesto municipal. Este proyecto fue rechazado por las organizaciones de base de tierra y vivienda del distrito, lo que se explicitó en una multitudinaria concentración frente al Consejo Deliberante de Quilmes, en octubre de 1996. Si bien los concejales no lo votaron, a los pocos días el Ejecutivo municipal retiró el proyecto.
Paralelamente al rechazo de la tasa de fomento, las organizaciones comunitarias comienzan a elaborar un proyecto de ordenanza alternativo: un Fondo Municipal de Tierra y Vivienda Popular, acompañado de la conformación de un Consejo Comunitario que incorporase a las entidades de base en un organismo de aplicación y supervisión.
La
mediación
El masivo rechazo a la Tasa de Fomento y la presencia y
movilización de las entidades de base llevó al Ejecutivo municipal a solicitar
esta vez la “mediación” del Obispado de Quilmes, para tratar de acercar a
las partes y encontrar una solución consensuada. Los dirigentes de esta red
local de organizaciones de base, acompañaron la iniciativa y promovieron la
consulta de la propuesta con otras entidades de apoyo y profesionales con
reconocida experiencia en hábitat popular (Madre Tierra, SEDECA, SERPAJ, APAC,
etc). En ese mismo ámbito de negociación se tomó conocimiento de un proyecto
de ordenanza relacionado a un banco de tierras que el Ejecutivo venía manejando
reservadamente, y que proponía como único organismo de aplicación a la
Secretaría de Gobierno del municipio, área que, precisamente, había sido muy
cuestionada por el frustrado proyecto de Tasa de Fomento.
Conocida esta propuesta, las entidades de base deciden unificar su proyecto incorporando el banco de tierras, pero modificando el organismo de aplicación a partir de impulsar un Consejo Comunitario de Políticas de Tierra y Vivienda con representantes de la población beneficiaria. Luego de presentar la propuesta definida por las organizaciones incorporando las modificaciones de la Dirección de Tierras del municipio, y de esperar casi un año la respuesta del municipio (que no llegó), las entidades solicitan una audiencia con el Intendente Dr. Scarabino para definir la situación. El Ejecutivo municipal recibe la propuesta final (en marzo de 1998) y promete considerarla en el término de 30 días para decidir sobre su aceptación o rechazo. Pasado el plazo, comunican la decisión de promover el proyecto, delegando a la Asesoría Letrada del municipio las gestiones para formalizar su aprobación.
Los
dos puntos más conflictivos en el diálogo para lograr un acuerdo con el
Ejecutivo municipal consistían en:
Estos dos elementos eran considerados como
innegociables por parte de las organizaciones de base, puesto que constituían
pilares fundamentales para lograr instalar por primera vez una propuesta de
promoción de la vivienda popular como política de Estado municipal, superando
así el clientelismo permanente de las autoridades y los frecuentes cambios
atados a la inestabilidad política de los funcionarios de turno.
Después
de varias reuniones con la Asesoría Letrada municipal, se logra aprobar la
conformación del Consejo Comunitario como Órgano de Aplicación en la medida
en que sus recomendaciones al Ejecutivo son vinculantes. Esto constituyó un
importante avance pasando del rol tradicional de “consulta o asesoramiento”
asignado a las organizaciones de base, a un mecanismo que permitiría realmente
definir e incidir en las decisiones y ejecuciones planificadas y consensuadas en
dicho Consejo Comunitario, sin generar conflictos de competencias o poderes de
acuerdo a lo establecido por la Carta Orgánica Municipal. Este objetivo logra
plasmarse mediante los artículos 12, 13, 14 y 15.
(ver copia de la Ordenanza aprobada)
Logrado
el acuerdo final, el Ejecutivo en agosto del ´98 presenta el proyecto a la
opinión publica y lo envía al Concejo Deliberante para su tratamiento. Por su
parte los dirigentes de base se
reúnen con todos los presidentes de bloque de concejales para su aprobación,
hecho que se logra por unanimidad el día 10 de noviembre para ser promulgada el
30 de noviembre del ’98.
Objetivos
alcanzados
Los
objetivos más importantes que se cristalizan finalmente en el texto de esta
ordenanza son los siguientes:
·
Se
logra un Fondo permanente constituido por un porcentaje que no puede ser
inferior al 40% de lo recaudado en concepto de los Derechos de Construcción y
el 40 % de la venta de inmuebles municipales que no tuvieran fines sociales
vinculados a la problemática de hábitat.
·
Se
conforma un Consejo Comunitario de Políticas de Tierra y Vivienda renovable
cada tres años compuesto por representantes del Ejecutivo, del Legislativo, de
la Casa provincial de Tierras, del Obispado de Quilmes, de la Universidad
Nacional de Quilmes, de dos Organizaciones No Gubernamentales de apoyo, y, el
punto mas trascendente, de las Organizaciones Comunitarias de Base de Tierra y
Vivienda de Quilmes.
Como
ya se dijo, el Consejo formula recomendaciones (esto es, sus proyectos y
medidas) al Ejecutivo Municipal, de las
cuales éste no podrá apartarse, salvo resolución fundada, basada en
observaciones de la Secretaría de Obras y Servicios Públicos, la Contaduría
Municipal o la Asesoría Letrada en
el término de 30 días; vencido el plazo quedan automáticamente aprobadas.
·
Se
crea un Banco de Datos y un Fondo de Tierras supervisado por el mencionado
Consejo Comunitario.
·
Se
crea un Registro de Emergencia Habitacional abierto a los vecinos de Quilmes que
se encuentren imposibilitados a acceder por sus propios medios a un lote o una
vivienda digna.
Elección
de los representantes de las organizaciones comunitarias y puesta en marcha del
Consejo
Luego
de lograda la sanción y promulgación de la Ordenanza 8289/98, el paso
siguiente fue la constitución de una Comisión Evaluadora Ad Hoc encargada de
organizar la convocatoria y selección de las instituciones y representantes de
las organizaciones de base al Consejo Comunitario de Tierra y Vivienda. Se
incorporan a trabajar formando parte de la Comisión Evaluadora representantes
de la Universidad de Quilmes, de la Vicaría de Pastoral Social del Obispado de
Quilmes, de las ONGs de apoyo a la elaboración del proyecto, de la Casa de
Tierras (delegación provincial) y de la Dirección de Tierras (municipal); se
invitó asimismo al H. Consejo Deliberante a enviar un representante a esta
Comisión, pero no lo hicieron. La misma elaboró una propuesta de indicadores
para la evaluación de las entidades comunitarias definiendo puntajes para los
siguientes ítem de acuerdo a las bases y condiciones establecidas en la
Ordenanza:
a)
Consolidación
institucional (identidad, complejidad organizacional, infraestructura y
recursos, cobertura y legitimidad social) total 20 puntos.
b)
Capacidad
de Gestión (capacidad de manejo de programas autogestionados, capacidad de
manejo de programas asistidos, diagnóstico y propuestas) total 35 puntos.
c)
Democracia
y participación (participación y movilización vecinal en las decisiones,
circulación de la información) total 20 puntos.
d)
Capacidad
de articulación (antecedentes en participación en redes en general,
antecedentes en participación en redes sobre hábitat, antecedentes de
articulación con el Estado) total 25 puntos.
Para
la selección de los representantes de las organizaciones de base, se
estableció la modalidad de concurso de antecedentes y oposición, en base a los
ítem señalados, a partir de una convocatoria abierta a todas las entidades de
base del distrito (difundida por los medios locales), con la sola condición de
poseer personería jurídica y antecedentes en la problemática urbana y
completando los datos requeridos en las planillas elaboradas para el concurso.
Finalizada
la convocatoria, en la que participaron alrededor de treinta entidades, la
posterior evaluación de la documentación, entrevistas personales con los
representantes y visitas “in situ” a las sedes y áreas de influencia de las
mismas, fueron seleccionadas las siguientes, con los dos delegados (titular y
suplente) propuestos por cada una de ellas para integrar la Comisión Directiva
del Consejo:
entidades agrupadas del B° IAPI y Santa María,
entidades agrupadas en el Consejo de Asentamientos,
Cooperativas agrupadas mediante implementación del Programa Arraigo
Cooperativa de Autoconstrucción de Viviendas por ayuda mutua Quilmes, Ltda.
El
11 de agosto de 1999, se hizo pública la evaluación mediante la lectura de la
correspondiente acta, notificando al conjunto de las entidades lo resuelto y
convocando a la primera sesión del ahora sí constituido Consejo Comunitario
para la Tierra y la Vivienda para el miércoles 25 del mismo mes. En el mes de
septiembre, finalmente el Intendente Dr. Scarabino firma el Decreto por el cual
se constituye el Consejo Comunitario para la Tierra y la Vivienda designando un presupuesto
como base del cuarenta por ciento (40%) de lo recaudado en concepto de
Derechos de Construcción y el cuarenta por ciento (40%) de la venta de los
inmuebles municipales que surjan en el ejercicio.
La
constitución definitiva del Consejo Comunitario de Políticas de Tierra y
Vivienda de Quilmes, con mandato renovable cada tres años es entonces la
siguiente:
4 representantes por las organizaciones sociales de base de tierra y vivienda
2
representantes designados por el Poder Legislativo Municipal
2
representantes designados por la Casa de Tierras dependiente de la Secretaría de Tierras y Urbanismo de la provincia de Buenos Aires
1 representante por la Universidad Nacional de Quilmes
1 representante por la Vicaría de Pastoral Social del Obispado de Quilmes
1 representante por la Asociación Civil Gestión Urbana
1
representante por la Asociación Civil Don Jaime de Nevares
Una
vez constituido el Consejo se elaboró un reglamento de funcionamiento interno y
se aplicó inmediatamente a trabajar, realizando 30 proyectos correspondientes
al cupo de fondos del último trimestre del año 1999, de los cuales 29 fueron
elaborados por las propias organizaciones de base miembros para su equipamiento
comunitario. Esta dinámica de trabajo prevista en el reglamento interno supone
la realización de asambleas generales cada dos meses (como mínimo ) con todas
las organizaciones comunitarias miembros del Consejo, ocasión en que se
discuten y consensúan las líneas de acción prioritarias, se elaboran
propuestas y se informa lo actuado.
Es
importante destacar que esta experiencia de planificación y control de gestión
participativo, reglamentada y oficializada por Ordenanza municipal, se
constituye en la primera de su clase en todo el territorio de la provincia de
Buenos Aires, y probablemente lo sea en todo el territorio del país en lo que
hace al sector de hábitat popular. Se trata de un gran logro, fundamentalmente
teniendo en cuenta que la problemática de la tierra y la vivienda popular
urbana no se encuentra instalada en las agendas de las políticas sociales en
nuestro país.
Por
otro lado creemos que sin la concurrencia de diferentes agentes que
intervinieron en el desarrollo de la propuesta, hubiera sido imposible llegar a
buen término. Con seguridad, fue y sigue siendo substancial el empuje de las
organizaciones de base, la perseverancia y amplia visión de sus dirigentes en
las luchas mediante las acciones políticas que en manos de la comunidad pueden
proveer respuestas superadoras.
Las
dificultades que surgieron
A
finales del año 1999 (luego de las elecciones de octubre) se produce un cambio
de gestión pasando el gobierno municipal del Intendente saliente del Partido
Justicialista (Dr. Scarabino) al nuevo Intendente electo producto del triunfo de
la Alianza en las elecciones de ese año (Fernando Geronés de la Unión Cívica
Radical).
En
la transición, los integrantes del Consejo Comunitario de Tierra y Vivienda se
entrevistan en dos oportunidades con el nuevo Intendente, quien expresa la
voluntad de continuar con la propuesta de la Ordenanza aprobada y de profundizar
el nivel de participación de la comunidad en el diseño y control de los
recursos a utilizar.
Confirmada
esta disposición, durante el año en curso el Consejo Comunitario mantuvo el
seguimiento de los proyectos presentados que correspondían a los recursos
pendientes del presupuesto del año 1999. Pero pasados más de seis meses, y a
partir de la demora en la implementación de los proyectos y en la compra de los
materiales y equipamiento solicitado por el Consejo Comunitario, se detecta que
las áreas municipales involucradas (Acción Social, Obras y Servicios Públicos
y Contaduría) no pueden realizar las compras porque los precios que
habitualmente obtienen superan diferencias de hasta un 30% más que los precios
propuestos por las entidades comunitarias beneficiarias.
Ante
esta situación estas áreas solicitan que el Consejo Comunitario autorice dicho
procedimiento y condiciones de compra, lo cual es totalmente rechazado por
unanimidad de sus integrantes, ofreciendo como contrapropuesta nuevos
proveedores que mantenían los precios más bajos. Simultáneamente el Consejo
presenta un proyecto de ampliación de la Ordenanza actualmente en
funcionamiento con el objeto de facilitar nuevos mecanismos de implementación
que destraben la burocracia actual y agilicen la gestión (ver copia de proyecto
de fecha 8/8/00). Sin embargo las oficinas de compras municipales no sólo
rechazaron los precios de los nuevos proveedores sino que misteriosamente
aparecen con nuevas listas de precios que se adaptan a más altos costos aún
(ver comparación entre las primeras listas de precios y las actuales del
proveedor Ferroquil Nro 192)
En
ese contexto surge imprevistamente una propuesta de modificación de la
Ordenanza en vigencia impulsada por los presidentes de bloques (UCR, Frepaso y
Partido Justicialista) con la
visible intención de derogar las facultades de planificación y control de
gestión por parte de las entidades comunitarias en cuanto a la disponibilidad
de los fondos, su utilización y montos disponibles (ver copia de proyecto
firmado por el concejal Lichi de la UCR y presidente de la Comisión de Acción
Social, Tierra y Vivienda del Deliberante).
Ante
la negativa de informar sobre esta iniciativa por parte del Consejo Deliberante,
las entidades se movilizan al municipio de Quilmes solicitando al Intendente
municipal la ratificación o rectificación del proyecto impulsado para
modificar las actuales atribuciones del Consejo Comunitario.
La
presencia de las entidades fuerza a los concejales de las distintas fuerzas
políticas a reconocer que prevén futuros emprendimientos y ventas de inmuebles
de los cuales surgirán recursos, pero que no están dispuestos a incorporarlos
en los alcances que posee la Ordenanza del Consejo Comunitario, que persigue la
implementación de proyectos sociales que mejoren las condiciones de
habitabilidad de los barrios más pobres del distrito.
De
esta manera no sólo se intenta retroceder sobre una de las pocas propuestas de
planificación participativa de
desarrollo local con diseño y control de gestión de la comunidad, sino que
además no se plantea modificar una cuestión mas contingente como es la actual
estructura de compras, que evidentemente genera mayores costos para el conjunto
de los contribuyentes y profundiza una peor distribución de los ingresos a
nivel local.
[1] La asociación Civil Don Jaime de Nevares se crea en 1998, en el distrito de Quilmes y está orientada a las problemáticas del hábitat, fortalecimiento de organizaciones comunitarias y salud. Además de impulsar este proyecto de ordenanza junto a otros actores, cuenta con un representante titular y un suplente en el Consejo Comunitario. Presidente: Gustavo Rodríguez Karaman. Personería Jurídica nro. 19.044.
Más información sobre el tema en la Sección Cooperativismo y Autogestión y Vivienda Popular de esta WEB
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