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 FUCVAM |
SEMINARIO
INTERNACIONAL |
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1.
La
vacíos de una política pública, el problema fundamental
Antes de 1950 el panorama de la vivienda en El Salvador mostraba, por un lado, la persistente precariedad de la mayoría de las casas campesinas dispersas por todo el país, entre las cuales resaltaban las pocas mansiones de gran valor de los propietarios de fincas y haciendas; por el otro, la creciente heterogeneidad habitacional en las ciudades, donde los barrios populares eran segregados cada día más de las nuevas colonias de los grupos sociales de ingresos medios y altos. En este contexto encontramos un mercado habitacional poco desarrollado y una débil intervención pública y social en torno a esta problemática.
Esta situación va a cambiar drásticamente a partir de mediados del siglo XX debido al crecimiento económico, la urbanización y la modernización del Estado. Se crean el Instituto de Vivienda Urbana (IVU), que dará un fuerte impulso a los programas públicos de vivienda iniciados en la década de los años 30, la Financiera Nacional para la Vivienda (FNV), que desde los años 60 constituirá la base para la conformación de un importante número de empresas privadas dedicadas a la construcción de proyectos de vivienda de gran envergadura dirigidos principalmente hacia grupos sociales de ingresos medios, y en 1973 el Fondo Social para la Vivienda (FSV), instituido como un programa con la participación del Estado, los patronos y los trabajadores formales con ingresos hasta tres salarios mínimos, orientado a financiar vivienda para los asalariados de ingresos más bajos. Se va configurando así un mercado habitacional de relativo dinamismo y una importante capacidad de gestión de este tipo de proyectos, mientras las políticas públicas para la vivienda alcanzan su mayor nivel de desarrollo.
La crisis de finales de los años 70, la guerra durante la década siguiente y la reestructuración de la economía y la sociedad luego de los Acuerdos de Paz, enmarcan una larga transición hacia el momento actual, en que la política de vivienda que se había ido estructurando en las décadas anteriores se desdibuja paulatinamente y el mercado enfrenta obstáculos de difícil resolución. Es en este período que emerge el trabajo habitacional por parte de organizaciones no gubernamentales entre las que se destaca FUNDASAL.
El panorama de la vivienda al iniciarse el siglo XXI con dos impactantes terremotos es radicalmente diferente. El campo salvadoreño se ha ido poblando durante las dos últimas décadas de lotificaciones ilegales entre las cuales es difícil distinguir los asentamientos construidos al calor de los Acuerdos de Paz y el Programa de Transferencia de Tierras. En las áreas urbanas los mesones han dejado paso a los tugurios y las colonias ilegales (Zschaebitz et al, 1995), mientras emergen, como en la mayoría de ciudades latinoamericanas, nuevas expresiones de segregación urbana, entre ellas los condominios cerrados (Lungo y Baires, 2001).
Así los terremotos, más allá de la magnitud de la destrucción y los daños materiales, económicos y sociales causados, pusieron al desnudo las limitaciones de la acción gubernamental que se caracteriza por los vacíos de la política de vivienda actual y el desfase de la institucionalidad responsable de la misma. Por esta razón, un análisis integral de esta problemática exige observar sus múltiples dimensiones y las contradictorias relaciones entre las mismas. Este es el objetivo del presente artículo.
2.
La
vivienda, sus múltiples dimensiones
Es ampliamente reconocido el hecho, por otra parte poco aplicado en el análisis y la formulación de planes y programas en torno a la problemática de la vivienda, que ésta implica múltiples dimensiones y contradictorias relaciones. Exploraremos, en las páginas que siguen, estas relaciones en el marco de las actuales políticas de desarrollo para tratar de identificar los vacíos y los conflictos para plantear posibles alternativas.
a)
Contexto
geográfico y legado histórico
A pesar de ser El Salvador un país con relativamente pocas diferencias en su geografía, al no existir ninguna política ni planes de ordenamiento territorial articulados hasta el momento actual, la construcción de viviendas sigue el rumbo definido por el mercado o las acciones de emergencia, tal como ha ocurrido después de los últimos terremotos, lo que acentúa las desigualdades regionales, incrementa las tensiones entre el campo y la ciudad, y acelera el generalizado deterioro del medio ambiente en todo el país.
El Salvador de hoy ya no tiene la imagen de un “jardín bien cuidado” que prevalecía en el siglo XIX (Browning, 1975), aunque ya existía en esa época una fuerte concentración poblacional en la zona central del país (que albergaba 50.7% del total de habitantes en 1878, porcentaje que sólo sube al 58.6% el año 2000), sino de un territorio profundamente degradado y desarrollado desigualmente, donde el crecimiento de las principales ciudades muestra la íntima relación existente entre la ocupación territorial (urbana en este caso), y la vivienda. El caos que se observa, sus negativas consecuencias en el legado histórico heredado (y el deterioro de sitios de valor arqueológico, ambiental y del Centro Histórico de San Salvador constituyen los mejores ejemplos), permite plantear que:
El análisis del problema de la vivienda y la formulación de políticas en torno a ésta deben estar articulados al análisis del territorio, a las políticas para su ordenamiento, y al mantenimiento y desarrollo de los valores históricos inherentes a la misma.
En el momento actual se ha comenzado a discutir en el país la necesidad de formular una ley y un plan de ordenamiento territorial. Sin embargo una reciente revisión del anteproyecto de Ley de Ordenamiento Territorial (Zeledón, 2001), indica que no se han incorporado normas que regulen el ordenamiento de los asentamientos humanos, y que para impulsar un desarrollo sostenible de los mismos, donde está incluida la vivienda, no basta con proponer soluciones a la cuestión de la tenencia de la tierra. Por otra parte, es urgente impulsar análisis históricos sobre la vivienda salvadoreña para poder incorporar en la política la dimensión y los valores culturales propios del país, cuestión de innegable importancia para la apropiación social y subjetiva de los proyectos como se señala más adelante.
b)
Población
y demanda
Usualmente se parte de la existencia de un determinado déficit en el número de viviendas en un país para un momento dado. Esta cifra, altamente variable y manipulable, solamente sirve para constatar, reiteradamente, la imposibilidad de llegar a cubrir el déficit. Más importante aún, sirve para eludir análisis serios y defender visiones de corto plazo.
En el país la población total en el año 2000 era de 6.3 millones de personas, estimándose que este número crecerá a 9.8 millones en el 2025 y a 13.6 millones en el 2050 (Population Reference Bureau, 2000). El déficit habitacional se estimaba 1999 en 554,324 unidades (Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano, 2000), el cual no se había reducido sensiblemente hasta el momento en que ocurrieron los dos últimos terremotos, que sumaron una cantidad adicional a este déficit cercana a las 175,000 unidades, siendo la mayoría de éstas viviendas rurales dispersas o localizadas en pequeños poblados.
Evidentemente el aumento de la demanda está vinculada al crecimiento poblacional, pero no es suficiente manejar las cifras y sus tendencias globalmente; es necesario profundizar en las transformaciones en las estructuras familiares, en los cambios en las capacidades de pago y los hábitos de consumo de este bien (lo que está asociado a las transformaciones culturales), en la modificación de la localización territorial de la población (donde la clave está en el proceso de urbanización, su ritmo y su forma), etc.
Por esta razón hay que evitar caer en una discusión estéril sobre la dimensión del déficit habitacional actual del país. Sin negar la importancia de contar con datos cuantitativos, éstos deben calcularse en función de parámetros y objetivos bien definidos sobre la demanda actual y sus tendencias. Basta mencionar que procesos que han transformado profundamente la estructura demográfica y familiar del país, como la migración internacional y sus consecuencias sobre el sector de la vivienda, no son tomadas en consideración la mayoría de la veces.
Según las
cifras oficiales anteriores a los terremotos, el 78.1% de la demanda
insatisfecha correspondía a familias cuyos ingresos eran inferiores a los dos
salarios mínimos. Por otra parte, los índices de pobreza a nivel departamental
estimados después de los terremotos muestran un mapa diferente al existente
antes (PNUD, 2001), y aunque el impacto mayor ocurrió en las áreas rurales es
necesario analizar también la situación en las ciudades más grandes,
particularmente el Area Metropolitana de San Salvador (Banco Mundial, encuesta
no publicada).
El déficit y la demanda de vivienda no debe calcularse únicamente en base a cifras de población generales. Es indispensable considerar la complejidad de los cambios en la estructura familiar en los distintos grupos sociales, y particularmente las consecuencias de la migración del campo hacia las ciudades y hacia el exterior del país.
La
ausencia de estudios demográficos específicos,
que constituyen un complemento indispensable de la información censal es
una de las grandes ausencias que hay en el país para el análisis y formulación
de políticas sobre problemáticas como las que nos ocupa. Particularmente
necesarios luego de los terremotos y de la aguda crisis en que se encuentra la
agricultura en el país en el momento actual, son los estudios sobre las nuevas
tendencias migratorias que están emergiendo y que tendrán una fuerte
incidencia en el carácter y la territorialización de la demanda.
c)
mercados
de tierra
La vivienda es un bien que se caracteriza por estar intrínsecamente asociado a otro bien cuyo rasgo esencial es que no es reproducible a voluntad: la tierra. La inexistencia en El Salvador de estudios sobre el funcionamiento de los distintos mercados de tierra aparece aquí como otro vacío que es urgente llenar.
No basta, por esta razón, aunque esta sea una cuestión clave, limitarse a tratar de solucionar el enorme número de casos en que prevalece un status de ilegalidad que impide acceder a los programas gubernamentales de subsidio o crédito, y que es la base del programa impulsado a inicios de la década de los años 90 conocido como “País de Propietarios” y el trabajo del Instituto Libertad y Progreso. El desconocimiento del funcionamiento de los mercados de tierra, pero sobre todo la opción política de limitarse en esta crucial aspecto a impulsar la legalización, constituye, en nuestra opinión, una de las mayores debilidades de la acción estatal en torno a esta problemática.
Dada la importancia de esta temática consideramos oportuno plantear las siguientes consideraciones sobre los mercados de tierra:
- no existe un único sino varios submercados de tierra que por responder a lógicas diferentes operan de forma particular pero interrelacionados;
- no es posible entender el funcionamiento de estos submercados al margen de las características territoriales en que ellos operan, las que inciden en la determinación de su valor y su precio;
- en la producción de este bien participan tanto el sector público como el privado configurando una compleja red de relaciones entre ambos;
- la demanda de tierra no es la demanda de un bien por si mismo; éste es indispensable para realizar distinto tipo de actividades, entre ellas la construcción de viviendas;
Por las razones anteriores, pero fundamentalmente porque la tierra no es un bien que se puede producir ilimitadamente, los mercados de tierra son estructuralmente imperfectos, generando distintas externalidades (diferencias entre costos y beneficios sociales, degradación ambiental, etc.), y monopolios naturales que hacen imperativa la regulación estatal y la participación social en la misma para reducir los efectos negativos de estas externalidades y monopolios (Renard, 2000).
Particular
atención, por su participación en el costo final de la vivienda tienen los
precios de la tierra. Surgen aquí cuestiones polémicas pero de gran
pertinencia como la especulación, el impacto de las políticas macroeconómicas
(Lungo, 2000), las plusvalías generadas por acciones externas y su captación (Smolka
y Furtado, 2001), y la tributación sobre la tierra, entre otras que están
ausentes en el análisis y el debate en el país. La inexistencia del impuesto
predial constituye un ejemplo de este vacío y
refuerza la afirmación hecha antes de que la relación entre la vivienda
y la tierra no puede limitarse a la tenencia y a su legalización, como lo
pretende la política de vivienda actual
El conocimiento del funcionamiento de los mercados de tierra y su regulación por parte de las distintas instituciones del Estado es un requisito ineludible para formular una política de vivienda coherente, la cual no debe limitarse, en este aspecto, a los tradicionales programas de legalización.
Un ejemplo de esta limitación, por valedera que pueda ser, es la propuesta de legalizar no solamente a quienes tiene posesión de lotes en forma irregular, sino también de las empresas que lotifican ilegalmente, conocida como “Programa de Certificación de Lotificadores”. Como ha sucedido en otros países latinoamericanos, estos programas, en el contexto de débiles políticas públicas, tienden a potenciar el surgimiento de nuevas lotificaciones ilegales al convertirse éstas en un lucrativo negocio.
d)
Acción privada
y oferta
De acuerdo informaciones oficiales, la producción promedio anual de viviendas en el país en los últimos años es de 19,273 unidades. Incluso si se suma la oferta del sector informal, el promedio entre 1993 y 1997 apenas llega a las 24,000 unidades (BID, 2000), cifra claramente inferior a la demanda estimada, lo que contribuye a mantener el alto déficit existente de este bien. Paradójicamente, ante esta tendencia, agravada por los recientes terremotos, la Cámara Salvadoreña de la Construcción (CASALCO), señala que existen alrededor de 20,000 viviendas finalizadas que no han podido ser vendidas por la falta de capacidad de pago de la mayor parte de la población y las restricciones del sistema de crédito vigente, y han abogado por la intervención gubernamental para posibilitar su venta y el acceso de parte de los demandantes a las mismas, lo que contribuiría, por otra parte, a solucionar la crisis en que se encuentra la industria de la construcción.
Los
créditos escriturados para la adquisición de vivienda, por parte de los bancos
privados y las instituciones previsionales para 1995, 1996 y 1997, fueron de 10,
589 el primero de esos años, 10,010 durante el segundo y 12,698 el tercero,
indicando las limitaciones del sistema de créditos para los grupos de menores
ingresos que, sumado a los altos costos de la tierra, impiden un ampliación de
la oferta privada de viviendas. Evidentemente la razón última de esta situación
se encuentra en los altos niveles de pobreza prevalecientes en El Salvador.
Las
limitaciones de la oferta privada del sector formal, que se orienta a personas
con ingresos mayores a los cuatro salarios mínimos, cubre alrededor del 23% de
las familias que tienen acceso a financiamiento comercial, porcentaje que dobla
al de otros países vecinos como Guatemala. Puede plantearse con relativa
seguridad, que el país cuenta con una empresa privada con mayor experiencia y
capacidad de gestión de proyectos habitacionales de distinto tipo en relación
al resto de países centroamericanos, hecho derivado del apoyo gubernamental
obtenido a través de la Financiera Nacional para la Vivienda, primero, y del
Fondo Social para la Vivienda, después. Lamentablemente las cambiantes
condiciones económicas, sociales e institucionales de los últimos años no se
han adecuado para mantener el apoyo con que la empresa privada contó entre
mediados de los años 60 y mediados de los años 90. El inicio de la contracción
de la economía durante los últimos cinco años ha creado nuevos obstáculos al
funcionamiento de la industria de la construcción y la oferta privada de
viviendas.
Más aún, y esto es de suma gravedad, ante los crecientes problemas encontrados, muchos constructores privados tienden a violar las regulaciones existentes (que son por otra parte en muchos casos obsoletas), justo en el momento en la intervención del Estado se debilita. Todo lo anterior, junto a las características de los mercados de tierra antes descritas, se contrapone al postulado fundamental impulsado en torno a la producción de viviendas por el Banco Mundial a principios de la década pasada, que sostiene que hay que crear las condiciones para dejar que los mercados de vivienda funcionen, y que está en la base de las posiciones extremas de limitar a la acción pública a un papel de facilitadora (World Bank, 1993).
Adicionalmente, y en una opción de peligrosas consecuencias el gobierno central ha tratado, con relativo éxito, de convertir a las organizaciones no gubernamentales en agentes privados productores de viviendas para los grupos sociales de menores ingresos en desmedro de los objetivos sociales más amplios para los cuales fueron creados, ante la imposibilidad de que las empresas constructoras privadas atiendan a estos segmentos de la población.
Hacer que la
producción privada de la vivienda en El Salvador
La afirmación anterior es indudablemente polémica, pero hay que diferenciar el rol de ejecutor directo de proyectos habitacionales que tenía hasta inicios de los años 80 el Estado salvadoreño, del legítimo y responsable papel que le corresponde jugar como ente regulador de una problemática, la vivienda, que tiene un carácter de bien común.
e)
Intervención pública
Lo
antes expuesto conduce a la discusión sobre el sentido de la intervención pública,
vale decir del Estado, en torno a la cuestión de la vivienda. Aquí es útil
abordar tres aspectos: primero, el papel de las distintas instituciones del
aparato estatal y la descentralización actualmente en curso; segundo, la
planificación y el marco regulatorio; y tercero, el financiamiento.
Respecto
al primero es obvio, aún para el gobierno actual, que es necesaria la
reorganización del conjunto de instituciones que tienen competencia e
incidencia en la producción de vivienda. Esta posición es explícita en el
documento oficial de política para este sector que busca con esta reorganización
facilitar la mayor participación de la sociedad civil,
el establecimiento y uso de mecanismos e instrumentos financieros, el
mejoramiento de los asentamientos precarios y en situación de riesgo, la
reforma de los instrumentos legales, y el fortalecimiento de la capacidad de
gestión de los gobiernos locales en la planificación y ejecución de programas
habitacionales. Para esto propone redefinir las competencias de las
instituciones gubernamentales y privadas involucradas en el sector de la
vivienda para evitar duplicidad de esfuerzos y contradicciones
La
práctica, no obstante, muestra una trayectoria parcial que difícilmente pueda
alcanzar los objetivos planteados. La ampliación de la participación de la
sociedad civil se ha limitado a estimular la incorporación de las
organizaciones no gubernamentales como entidades ejecutoras de los programas del
Fondo Nacional de Vivienda Popular (FONAVIPO), con las consecuencias mencionadas
anteriormente; no se han diseñado realmente mecanismos innovadores y democráticos
de financiamiento para la vivienda que superen los obstáculos de la pobreza y
la informalidad; el mejoramiento de asentamientos se ha focalizado, lo que es
explicable por la emergencia generada por los terremotos, en la reconstrucción
de las viviendas destruidas, mientras el proyecto de mejoramiento barrial que se
está formulando conjuntamente entre la municipalidad de San Salvador y el
Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano, se enfrenta a dificultades por
la concepción poco integral que predomina en el último y la falta de reforma
en los instrumentos legales que enmarcan la acción pública en este sector,
tanto en el gobierno central como en los gobiernos locales; finalmente, poco se
ha avanzado en vincular el proceso de descentralización con la capacitación de
los gobiernos locales para abordar una problemática que hasta este momento les
ha sido ajena (únicamente se pueden reportar pequeñas acciones habitacionales
y de mejoramiento barrial realizadas por los gobiernos municipales).
Parece claro que para implementar una política de vivienda
En lo que se refiere a la planificación y a la regulación de la producción de vivienda, es ineludible su vinculación con los planes de desarrollo urbano, existentes o en formulación, y con el plan de ordenamiento territorial que se está elaborando al nivel nacional. Seguir diseñando conjuntos habitacionales o nuevos asentamientos humanos al margen de estos planes sólo pueden conducir al surgimiento de nuevos problemas y desigualdades.
Lo
anterior también es válido al nivel del marco regulatorio que rige la
construcción de la vivienda. Es de sobra reconocido su carácter obsoleto que
obstaculiza una adecuada densificación, estimula una ocupación de la tierra
altamente depredatoria en términos ambientales y acentúa la segregación
socio-espacial.
Una política de vivienda no puede limitarse, como ha sido el caso con la actual, a medidas paliativas en torno a la regulación, como la creación del mecanismo denominado “trámite fácil” (surgido ante la imposibilidad de crear la “ventanilla única” debido al poco avance en la reforma del Estado), aunque éstos tengan justificación en términos de aumentar la eficiencia de la acción pública.
La cuestión del financiamiento ocupa un espacio privilegiado en la política de vivienda del gobierno actual, mostrando un desbalance que refuerza las incoherencias y vacíos que presenta. Las propuestas planteadas tienen una orientación de corto plazo y pretenden, en términos generales, realizar las siguientes acciones estratégicas: subsidios directos y focalizados por FONAVIPO; subsidios vía tasa de interés a través del FSV; fomento a la producción de viviendas por la empresa privada y las ONG´s; y legalización de la propiedad.
Podemos
decir que el planteamiento financiero concentra el contenido de esta política pública,
relegando a segundo plano las otras dimensiones de la problemática de la
vivienda. Sin embargo, a pesar del énfasis adoptado, las propuestas de
financiamiento no son innovadoras para la promoción de alternativas reales para
los grupos sociales de menores ingresos, al no articularse con otras medidas de
política económica.
El financiamiento de los programas habitacionales debe
Esta es, quizás, la mayor debilidad de la actual política en el aspecto económico en la medida en que descansa fundamentalmente en facilitar el financiamiento de la construcción de viviendas. Imaginar y proponer medidas de nuevo tipo como las que se han diseñado en otros países (Cabannes, 1993), que permitan combinar el financiamiento de la vivienda con el de los servicios e infraestructura urbana; la incorporación de los trabajadores del sector informal de la economía; o la captación de fondos para vivienda a través de innovadores mecanismos de tributación (entre los cuales ocupa un lugar importante el impuesto predial). Esto no es factible sin la creación de un nuevo marco institucional que permita coordinar y aprovechar todas las inversiones y estimule la participación social en esta problemática.
f)
Participación
y apropiación social
Las medidas puntuales como las tomadas en torno al marco regulatorio (“ el trámite fácil”), ofrecen un buen ejemplo de la presión que pueden ejercer algunos actores claves del sector individualmente, en esta caso las empresas constructoras privadas, aunque se basen en demandas legítimas. Aparece en este momento, con toda claridad, la ausencia de un espacio de discusión y concertación donde participen todos los actores involucrados.
Existe en este momento, por Ley, el Consejo Nacional de Vivienda, integrado por representantes de las instituciones del gobierno central encargadas del sector, CASALCO y ONG´s, cuya función es definir las responsabilidades en la formulación y ejecución de estrategias, programas y proyectos. Sin embargo nunca ha funcionado y, evidentemente, su estructura es ya obsoleta. Basta señalar la ausencia de los gobiernos locales en este organismo, lo que contradice el objetivo de descentralización propuesto por la política de vivienda actual y la dualidad de varias ONG´s que constituyen, en la práctica, unidades ejecutoras de programas gubernamentales, principalmente de FONAVIPO, por lo que difícilmente pueden representar los intereses de las organizaciones sociales.
La necesidad de la participación social en las políticas de vivienda y asentamientos humanos es una constatación que tiene ya muchos años. La conferencia HABITAT I, celebrada en Vancouver en 1976, planteaba que la participación popular debería ser un elemento indispensable en los asentamientos humanos, especialmente en la planificación de estrategias y en su formulación, aplicación y gestión, y debería influir en todos los niveles del gobierno. El documento del Banco Mundial sobre política de vivienda antes citado, afirmaba en 1993 que las políticas de vivienda deben dejar de tener el alcance reducido que las ha caracterizado hasta el momento, centrado en el papel del Estado como ejecutor directo de programas, y ampliar la participación de diferentes agentes.
Las
recomendaciones de la conferencia de Vancouver sólo alcanzaron cierta
resonancia entre los técnicos del Ministerio de Planificación existente en esa
época, entre quienes se habían creado expectativas a raíz de la elaboración
del primer plan de desarrollo para el Area Metropolitana de San Salvador (METROPLAN
80), en 1969, y que formularían el programa de mejoramiento de áreas críticas
para este mismo territorio (EDURES), a finales de los años 70.
Este reducido impacto se diluyó posteriormente durante los años de la
guerra, y cuando a inicios de la década de los 90 surge el planteamiento del
Banco Mundial, las instituciones encargadas anteriormente del sector vivienda
habían sido prácticamente desmanteladas (Lungo, 1995).
Por esa misma época, una propuesta de política alternativa de vivienda presentada por una ONG (FUNDASAL, 1993): planteaba la creación de un “Foro Nacional de la Vivienda”, como un espacio de múltiples actores que sería el elemento central para la formulación de una nueva política de vivienda. Aunque la idea mantiene aún cierta validez, debe ser repensada dada el agotamiento de este tipo de instrumentos en el país y el hecho de que los objetivos de otros esfuerzos similares, como el Foro Nacional del Transporte, han sido desvirtuados.
Adicionalmente,
la cuestión de la participación social en torno a esta problemática debe ir
acompañada del análisis e impulso a procesos de apropiación por parte de los
distintos grupos sociales de la misma. Aquí subyacen cruciales cuestiones como
la identidad y los valores culturales en torno a los asentamientos humanos y la
vivienda, aspectos rara vez abordados en las políticas de vivienda pero que
constituyen una base fundamental para impulsar procesos de participación
social. El espacio, el territorio, tienen también un valor simbólico y la
lucha por las utopías legítimas no debe ser olvidada (Harvey, 2000).
Los programas o actividades, las luchas por lograr la más
g) Tecnología
Esta
dimensión ha sido también prácticamente ignorada en la actual política de
vivienda. La promoción de la
investigación del uso de materiales y procedimientos alternativos, que
contribuyan no sólo a la reducción de costos sino también al desarrollo de
proyectos sustentables ambientalmente es una dimensión que no puede dejarse a
la sola iniciativa del mercado, aunque evidentemente, éste juega un rol
importante al estimular la disminución del precio de las viviendas ofrecidas.
Lamentablemente
la investigación y la innovación tecnológica en torno a la vivienda no ha
sido asumida ni por el gobierno ni por las universidades o centros de
investigación. Pequeños y
aislados esfuerzos han sido realizados por algunas ONG´s, pero sin que sus resultados hayan tenido un impacto en la
producción de este bien. En
otros países, la investigación tecnológica ha avanzado sustancialmente y
forma parte integral de las políticas de vivienda.
Un componente indispensable de
una nueva política
Esta nueva política de vivienda debería crear estímulos para que también las empresas privadas participen en los programas de investigación e innovación de nuevas tecnologías constructivas y materiales, incorporando otros aspectos como el papel de éstas en la reducción de riesgos. No obstante, no debemos olvidar que los cambios tecnológicos afectan los márgenes de ganancia de las empresas productoras y distribuidoras de materiales de construcción, por lo menos a corto plazo, y que esta es una contradicción que debe ser manejada y no simplemente obviada (Pradilla, 1987).
3.
Cubriendo
el vacío, hacia la construcción de una política de vivienda de nuevo tipo
La
vivienda se puede comprar y vender; su construcción genera ganancias. Lo
anterior, que parece tan natural hoy día, ha implicado sin embargo siglos de
luchas sociales, a veces violentas, en ocasiones silenciosas, hasta llegar al
establecimiento de las actuales formas de producción y propiedad. De la
constatación anterior (Topalov, 1987), queremos partir para avanzar hacia la
construcción de una política de vivienda de nuevo tipo, realmente de carácter
integral.
Los
programas sectoriales definidos en la actual política de vivienda revelan, ante
esta realidad, sus vacíos. Se proponen seis: ahorro, subsidio y financiamiento;
legalización de tierras; mejoramiento de barrios; nuevos asentamientos humanos;
certificación de lotificadores; y manejo de riesgos ambientales.
Como
puede observarse es difícil encontrar los ejes estructurantes de esta política,
aparte de los diferentes niveles existentes entre los programas planteados. Para
contribuir a llenar esta ausencia se sugiere que el diseño de una nueva política
de vivienda debería girar necesariamente alrededor de los ejes siguientes:
-
la inserción de esta
política en los planes de ordenamiento territorial y
-
la coordinación con las políticas económicas y sociales;
-
la articulación con la
reforma del Estado y especialmente con los procesos de descentralización y
privatización;
-
la participación de
todos los actores sociales involucrados en esta problemática.
Toda
acción a través de la cual se concretice esta política debe tomar en
consideración estos cuatro ejes de trabajo. Respecto a estas acciones, y
desarrollando las ideas planteadas en la propuesta presentada por FUNDASAL en
1993, se proponen cuatro conjuntos de programas operativos cuya ejecución
exige, como requisito previo la
reestructuración institucional del sector (tal como ha sido recomendado por
organismos de cooperación internacional), sin el cual muchas de las acciones no
alcanzarían los objetivos trazados:
A. Programas de
construcción:
-
reconstrucción
de viviendas y asentamientos post-terremoto
-
mejoramiento
de barrios
-
nuevos
asentamientos humanos
-
reciclaje
de edificaciones antiguas y en desuso en el marco de proyectos de conjunto
B. Programas
relacionados con la tierra:
-
legalización
-
densificación
-
protección
ambiental y gestión de riesgos
C. Programas de
financiamiento:
-
creación
de un fondo de subsidio permanente a partir de nuevos instrumentos de tributación
como el impuesto predial, contribuciones por mejoras y captación de plusvalías
-
modernización
del mercado de hipotecas
-
subsidios
especiales con tiempo y destino definidos
D. Programas de apoyo:
-
continuación
de la modernización catastral y registral
-
nueva
ley de inquilinato
-
investigación
e innovación tecnológica
-
creación
del sistema de información de vivienda
Como puede observarse, más allá de las similitudes de esta propuesta alternativa con algunos programas de la política actual (lo que permite confirmar la validez varios de los que se están desarrollando), la crítica fundamental radica en sus vacíos internos y en su disociación con el resto de políticas públicas, lo que no es un rasgo exclusivo de ella, sino una característica intrínseca de las políticas públicas del actual modelo de crecimiento económico y del funcionamiento del Estado, a la cual hay que sumar la ausencia casi total de promoción de la participación social en la solución del problema de la vivienda.
En
días recientes, un comunicado público de la Cámara Salvadoreña de la
Industria de la Construcción (La Prensa Gráfica, 24 de agosto del 2001)), señalaba
con fuerza que “…. la crisis por la que atraviesa el sector de la construcción
es el resultado de la falta de una Política Nacional de Vivienda.”. Creemos
que debemos ir más allá de esta válida
afirmación: la falta de esta política es una muestra de la crisis y el
agotamiento de las políticas públicas
en general en el país en el momento actual.
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Guillermo Font - ELECTRICISTA
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Montevideo - URUGUAY