El movimiento de mujeres en
América Latina y la banca multilaral:la insitucionalización de la perspectiva de genero
Elementos para el debate
Ec. Alma Espino
Diciembre de 1997
Este documento fue preparado en el marco de
las actividades del Proyecto Investigación Participativa sobre las Políticas de la Banca
Multilateral de Desarrollo y las Acciones de las Mujeres. Una versión preliminar fue
presentada en el Taller Mujer y Banca organizado por la Red Bancos y Cotidiano Mujer con
el propósito de servir como base para la discusión en torno a las estrategias del
movimiento de mujeres de la región hacia la banca multilateral internacional.
Esta, su versión final retoma algunos puntos de
discusión del taller y enfatiza algunos aspectos.
Indice
Introducción
I. El movimiento de mujeres de América Latina y el Caribe y los organismos
multilaterales de financiamiento
1.1. Algunas interrogantes
1.2. La significación de los organismos multilaterales.
1.3. El impulso y el freno
II. La banca multilateral y la dimensión de género
2. 1. El Banco Mundial (BM) y los temas de
género
2.1.1 Antecedentes
2.1.2 La influencia de la Cuarta Conferencia Mundial de Beijing
2.1.3. La Dimensión de Género en el Desarrollo
2.1.4. La evaluación y el seguimiento acerca de la inclusión de "acciones de
género" en y desde el Banco
2.1.5. Las posibilidades información y participación
2.2. El Banco Interamericano de Desarrollo
2.2.1. Las mujeres en el desarrollo: el enfoque del BID
III. Elementos de balance
3.1. Las mujeres y el desarrollo
3.2. La política, su evolución y su práctica
3.3. Un análisis de las acciones del Banco Mundial
3.3.1. Las Estrategias de Asistencia de los países (CAS)
3.3.2. Planes de acción de género
3.3.3. Los proyectos
3.4. Una evaluación acerca de la aplicación de
Mujeres En Desarrollo (MED) del BID
IV. Elementos para el debate
Bibliografía
Anexo. El Banco Mundial y el Banco
Interamericano de desarrollo
Introducción
El presente documento consta de cuatro partes y un
anexo.
En la primera parte, se discute la pertinencia de
las acciones orientadas a influir en las políticas de la banca multilateral para que las
mismas incluyan una perspectiva de género. A continuación se desarrollan brevemente
algunas de las características más destacadas de los puntos de vista de los organismos
financieros internacionales acerca del desarrollo económico. El propósito de este
apartado es plantear un conjunto de preguntas que contribuyan a enriquecer las propuestas,
en torno a las acciones a desarrollar en relación a la banca multilateral en consonancia
con los compromisos de la Plataforma de Acción Mundial.
En la segunda parte, se pretende brindar
información respecto al enfoque acerca de las mujeres y el desarrollo del Banco Mundial y
el Banco Interamericano de Desarrollo, de acuerdo a los documentos oficiales de estos
organismos.
En la tercera parte, a partir de un muestreo de
proyectos y otros documentos de los bancos se pretende evaluar en términos generales y en
una primera aproximación, la acción de la banca multilateral en lo que refiere a las
mujeres.
Por último, se sugieren algunos elementos para la
discusión.
El anexo trata de describir algunos aspectos
generales de la organización y el funcionamiento de los bancos.
I. El movimiento de mujeres de América Latina y el Caribe y los organismos
multilaterales de financiamiento
1.1. Algunas interrogantes
A riesgo de caer en una actitud provocativa, puede
decirse que un indicador de crecimiento, del planteo político feminista en general, y en
particular en nuestro continente, es discutir la relación movimiento feminista - banca
multilateral. Esta afirmación es por demás polémica; muchos de las interrogantes, las
dudas y los rechazos que ofrece esa relación no están respondidos ni superados, total ni
definitivamente, aun para quienes compartimos la presunción o la certeza de su
importancia.
¿Por qué un indicador de crecimiento? Porque
muestra que el movimiento feminista y sus planteos han alcanzado un nivel de profundidad y
amplitud que le permite encarar temas de carácter político y económico que han sido en
general, los más difíciles o menos atractivos y cercanos a la militancia feminista. Pero
esto, sería en todo caso lo de menos; el aspecto más difícil de encarar es la
"institucionalización" y hacerlo, supone crecimiento, porque supone la
capacidad de elaborar propuestas, de articular estrategias de negociación y de presión
política, sobre la base de la confianza en la experiencia y el saber acumulado de las
mujeres.
Esa confianza surge en buena medida, de los
resultados de la Conferencia Mundial y el Foro de 1995, en las que el movimiento de
mujeres alcanza niveles de presión, representación y legitimidad como nunca antes.
Como señala Gina Vargas en su carta del 20 de
agosto de 1996, "... nuestros múltiples intereses como mujeres han sido puestos
en el terreno de lo público-político, no solo nacional sino también internacionalmente,
y se han expresado las experiencias y propuestas que el movimiento feminista en sus
diferentes expresiones y vertientes, había venido acumulando desde que hizo su aparición
en esta nueva oleada. Desde una postura independiente pero comprometida con la
transformación de la vida de las mujeres en nuestras sociedades, la autonomía del
movimiento aparece más como un proceso que va tomando contenidos específicos de acuerdo
a la fuerza de articulación, la capacidad de negociación, aspiraciones y oportunidades
de transformación que se dan en un momento histórico determinado."
La institucionalización abre nuevas disyuntivas y
plantea nuevos problemas; el haber llegado a este escalón coloca ante dificultades cuya
superación, no es ni ha sido un asunto menor.
El movimiento de mujeres latinoamericano ha tenido
una lógica de funcionamiento condicionado por su origen, la lucha por la reconquista de
las democracias y el enfrentamiento a los estados autoritarios de los 70 y comienzos de
los 80; por lo tanto, estuvo caracterizado por la confrontación. En la década que
transcurre, el escenario político y social predominante en la región ha cambiado, así
como las formas de hacer del propio movimiento en las nuevas condiciones. Ello ha dado
lugar a una postura crítica negociadora, que pasa de la confrontación a la propuesta
política, y por lo tanto, a asumir nuevos compromisos.
Toda institucionalización enfrenta riesgos y
desafíos, como lo han demostrado las experiencias de trabajo con y en los organismos
gubernamentales a nivel de cada uno de los países. El propio proceso a Beijing, la
Conferencia, el relacionamiento con los gobiernos, con Naciones Unidas y CEPAL,
constituyó un desafío al mantenimiento de la coherencia del movimiento; un permanente
tanteo entre los aspectos irrenunciables y las posibles concesiones.
El proceso posterior a Beijing y las actividades de
seguimiento y monitoreo de la aplicación de la Plataforma de Acción Mundial (PAM) no nos
está resultando fácil, porque es una experiencia nueva y requiere de un aprendizaje para
cambiar esquemas de comportamiento: implica colocarse en una situación de interlocución
propositiva aunque cuestionadora.
Para encarar la relación con los organismos
financieros internacionales, las dificultades están vinculadas a las más generales del
planteo de la institucionalización, es decir, a las desconfianzas mutuas, al desafío de
distinguir entre la cooptación y la concesión negociadora, a la realización de un
aprendizaje y una nueva práctica. Debe agregarse, que estos organismos han tenido un
relevante papel en los últimos veinte años en América Latina y el Caribe, en relación
a la aplicación de políticas, cuyos resultados en términos sociales no han sido
positivos y en términos de estabilidad macroeconómica discutiblemente sustentables. Es
inevitable entonces que surjan una serie de cuestionamientos adicionales.
¿Es necesario intentar discutir con el Banco
Mundial? ¿Es posible desconocer su existencia y su importancia? Estas quizás sean las
preguntas y por lo tanto, las respuestas más obvias. Beijing fue la demostración de que
estamos dispuestas a negociar y a legitimar nuestra presencia en todos los espacios y a
tratar de incidir en todos los planos con el objetivo de la equidad de género.
Pero ¿es posible, es viable, es fructífero?
¿Cómo se traduce en la "institucionalidad" la diferenciación entre los
intereses estratégicos de género y los prácticos de las mujeres? ¿Cómo se traduce el
sofisticado desarrollo teórico en relación a la autonomía? Existen indicadores de
diseño y evaluación válidos para cada una de las etapas de un proyecto; para
identificar los impactos sobre las mujeres y sus intereses, para evaluar los cambios en la
situación de las mujeres; para auxiliar a las destinatarias, a las asesoras, a los
técnicos, a los burócratas. Pero esos proyectos no están descolgados de una lógica
política general, y de una determinada concepción del desarrollo.
La apertura de los bancos para introducir las
"acciones de género" en sus políticas, parece abrir posibilidades de
interactuar y para algunas mujeres, esto resulta un cambio alentador. Aún así, muchas,
razonablemente, pueden seguir preguntándose, cómo se hace para que nuestra propia
terminología no se vacíe de contenido al mismo tiempo que sabemos, cuánto hemos
aprovechado para los "múltiples intereses" de las mujeres la
"vulgarización" de esa terminología.
Quienes han venido trabajando en instancias
gubernamentales o en relación con éstas, saben de las dudas que asaltan a las mujeres
respecto a estas acciones; de sus desconfianzas, de sus resistencias aun en el marco de
las democracias, aun cuando en algunos casos las interlocutoras "oficiales" sean
mujeres del movimiento. Es natural, que cuando se trata del relacionamiento con los
organismos financieros internacionales estos sentimientos se multipliquen, y surjan
argumentos contrarios a participar en una campaña, a destinar esfuerzos al cabildeo
orientado a estas instituciones: se trata de organizaciones burocráticas, con una
práctica ajena a la participación social, con un funcionamiento y una lógica política
que da cuenta de intereses hegemónicos, y que pone en evidencia la asimetría de las
relaciones norte-sur.
El modelo de desarrollo impulsado por los bancos,
que se apoya en el crecimiento económico pero no en la distribución equitativa de la
riqueza, basado en el mercado como gran asignador de recursos, ha mostrado una gran
capacidad de marginación y exclusión social. El paradigma desarrollista de lo que se
denomina "la corriente principal" ha sustituido la integración por la
uniformidad, se ha apoyado en la fe en el progreso universal y uniforme, que se impuso a
las especificidades regionales y locales, culturales, de género, etc.
Hacia dónde se apunta entonces, por ejemplo,
cuando la campaña "El Banco Mundial en la mira de las mujeres" se propone
"Institucionalizar la perspectiva de género dentro de las políticas y programas de
la institución, lo que implica que tanto la inclusión de esta visión se lleve a cabo en
forma transversal en todas las operaciones prestatarias y no prestatarias que el Banco
realiza en los países como que asigne recursos, personal con poder y espacio, para que la
problemática de género sea debidamente abordada..." (Campaña del Banco
Mundial, agosto de 1997).
La respuesta a esta pregunta parece ser la que
tenemos que perfilar entre todas, atendiendo a nuestras propias diferencias, a nuestras
apuestas personales y colectivas; dilucidar el cómo, el por qué, el para qué y el
cuánto, a la luz de las realidades particulares de los países y sus organizaciones,
del escenario político en el que se desenvuelven, el nivel de institucionalización
alcanzado y de sensibilización de la sociedad en general.
1.2. La significación de los organismos multilaterales.
El papel y la importancia de los organismos
financieros pasa por algo más que la cantidad o calidad de los proyectos específicos
implementados en cada uno de los países, o el volumen y orientación sectorial de los
recursos canalizados. Es necesario considerar, a los efectos de evaluar su significación
e incidencia a nivel de la región, las condicionalidades a los créditos, que son a
través de las cuales el Fondo Monetario Internacional (FM) y el Banco Mundial (BM) y el
Banco Interamericano de Desarrollo han jugado y juegan un rol tan importante. En forma
breve y necesariamente esquemática en el marco de este documento, pueden señalarse lo
que han sido los pilares de dichos condicionamientos.
La incidencia de la banca multilateral en las
economías de los países de América Latina y el Caribe en la década de los años 80 fue
particularmente significativa. La totalidad de los países de la región recurrieron --en
el contexto de su incapacidad de pago de las deudas contraídas, especialmente a partir
del financiamiento privado internacional--, a negociaciones periódicas para resolver el
problema de la deuda externa y facilitar el acceso a nuevos fondos con el fin de disminuir
el efecto de los déficit generados en el sector externo de sus economías.
El otorgamiento de los créditos estuvo condicionado
a la adopción de una serie de medidas por parte de los países prestatarios, tendientes a
establecer reformas económicas, políticas e institucionales, que por sus profundos
alcances de corto y de largo plazo se conocen como programas de ajuste estructural.
El propósito de estos programas ha sido el de
restablecer los equilibrios macroeconómicos y estimular la tasa de crecimiento, así como
asegurar la viabilidad de mediano plazo del balance de pagos.
El diagnóstico en el que se apoyan las medidas para
el ajuste, atribuía la tendencia a la inestabilidad y los desequilibrios internos y
externos de las economías de la región a un conjunto de factores de política económica
e institucional: el "crecimiento hacia adentro", la sobrevaluación de las
monedas y las políticas marcadamente proteccionistas; la falta de incentivos para el
ahorro, tanto interno como externo y su asignación ineficiente; el peso excesivo y
distorsionante del Estado en la economía y la debilidad del sector privado.
Como consecuencia, las propuestas de estrategias de
acción consistían en: orientar hacia el exterior la política económica mediante la
disminución de la protección arancelaria a las importaciones, los incentivos a las
exportaciones y el mantenimiento de un tipo de cambio competitivo; aumentar el ahorro
interno y su asignación eficiente a proyectos de inversión en base a tasas de interés
reales positivas, una política fiscal orientada a estimular el ahorro y cerrar la brecha
fiscal --como uno de los mecanismos para estabilizar los precios--, fomentar la inversión
extranjera y el retorno de los capitales; reformar el papel del Estado en la economía
mediante la desregulación de los mercados, la reducción de su papel de empresario
(privatizaciones), la asistencia focalizada a los problemas sociales más acuciantes y
manteniendo un marco de estabilidad para el crecimiento con políticas macro y
microeconómicas. Todo ello debía contar con el apoyo de las economías industrializadas,
mediante la liberalización del comercio mundial, la implementación de medidas que
contribuyeran a la disminución de las tasas de interés internacional y nuevos fondos.
Los cambios sugeridos apoyarían una mayor
competitividad externa, el dinamismo al crecimiento y la creación de fuentes de trabajo
productivas, y aumentarían los ingresos por concepto de exportaciones para atender el
servicio de la deuda externa. El estímulo a la iniciativa privada compensaría con creces
la pérdida de puestos de trabajo en el sector público y el levantamiento de las
reglamentaciones estatales.
El Banco Mundial ha enfatizado la necesidad de
priorizar la estabilización de los precios y el cierre del balance de pagos, ya que tanto
la inflación como los déficit impiden crecer en el largo plazo, aun cuando en el corto
plazo las medidas a adoptar signifiquen caídas importantes del nivel de actividad.
Comprendida la estabilidad como un requisito, se diseñaron un conjunto de políticas que
requerían de una acción prioritaria, vinculada al ahorro público y privado, a la
eficiencia económica, a la mejor asignación de la inversión pública, el manejo de
variables como el tipo de cambio, así como respecto a la secuencia y velocidad en la
implementación de las políticas.
Además de los desafíos internos a cada uno de lo
países, el financiamiento proveniente del exterior resultaba fundamental para sostener
dicho modelo de ajuste. Ello dio lugar los sucesivos planes implementados para resolver el
problema de la deuda (por ejemplo el Plan Brady).
Finalmente, los requerimientos de capital se
resolvieron provisoriamente a partir del ingreso masivo de capitales en la región ante la
disminución de las tasas de interés internacional, y de acuerdo a las puntos de vista de
los bancos, a las nuevas certezas que daban los países latinoamericanos, en particular
aquellos que habían aplicado en forma ejemplar los paquetes de ajuste (por ejemplo,
México y Argentina).
Durante los 90 la mayoría de los países mostraron
buenas perfomances en términos macroeconómicos, con estabilidad y crecimiento del
producto, aun cuando en muchos casos no se han alcanzado los niveles previos a la crisis
de los 80.
El aumento de las tasas de interés en Estados
Unidos dio lugar a una nueva situación de desequilibrio y a la evidencia de la
precariedad de la situación económica con la crisis mexicana de diciembre de 1994. Esta
se resolvió con fondos de rescate que inmediatamente fueron comprometidos por el gobierno
de los Estados Unidos (a diferencia de lo que había pasado en la década anterior).
Como es lógico no todos los países impulsaron el
modelo en forma idéntica, el programa de privatizaciones encarado en México o Argentina
no fue el mismo que el de Uruguay o Brasil. Los impactos por lo tanto, no son idénticos
para todas y cada una de las realidades nacionales. Sin embargo, algunos aspectos en
común se relacionan con los costos sociales que han derivado de la aplicación de los
ajustes. La vulnerabilidad ante el movimiento de capitales de las economías de la región
parece seguir pendiente y el caso de la crisis de México en 1994 --que se extendiera a la
Argentina-- ha dado pruebas de ello.
En la década de los 90 si bien como se dijo
antes se retomó la senda del crecimiento con resultados positivos para la mayoría de los
países de la región (como el abatimiento de la inflación, la consolidación de
distintas formas de integración económica regional), también se registraron caída de
los salarios reales, significativo aumento del desempleo, desmejora en la calidad del
empleo, aumento de los niveles de pobreza.
En este sentido, CEPAL, evalúa los resultados del
modelo de desarrollo implementado como sigue: "Pese a los importantes avances
registrados en otras áreas, el predomino del mercado como mecanismo de asignación de
recursos no ha permitido superar las profundas desigualdades económicas, políticas,
culturales y sociales. En el contexto de globalización e interdependencia, y acelerado
cambio tecnológico no se puede seguir separando el ámbito social del crecimiento
económico y del desarrollo científico y tecnológico, ni tampoco seguir considerándolo
un fenómeno secundario. La experiencia demuestra que un acelerado crecimiento económico
no necesariamente se traduce en un mayor nivel de bienestar de toda la población, y que
con frecuencia puede acentuar la desigualdad y la marginación social. En consecuencia es
imprescindible buscar nuevas respuestas sobre la base de un enfoque en el que se aborden
de manera simultánea e integradora todos los aspectos del desarrollo: crecimiento,
equidad, sustentabilidad ambiental, seguridad, solidaridad, participación, paz y respeto
a los derechos humanos. (CEPAL, 1994)
En la Conferencia de Beijing más allá de
las limitaciones que se tuvieron en términos de conquistas en lo que refiere al área
económica, la plataforma consigna: En muchos casos, los programas de ajuste
estructural no se han concebido de manera que los efectos negativos para los grupos
vulnerables y desfavorecidos o las mujeres se redujeran al máximo, ni con miras a
favorecer a esos grupos y evitar que quedaran al margen de las actividades sociales y
económicas. ... La indigencia y la feminización de la pobreza, el desempleo, la
creciente fragilidad del medio ambiente, la continua violencia contra la mujer y la
exclusión generalizada de la mitad de la humanidad de las instituciones de poder y de
gobierno ponen de manifiesto la necesidad de seguir luchando por conseguir el desarrollo,
la paz y la seguridad y encontrar las soluciones para alcanzar el desarrollo sostenible
centrado en las personas." (PAM, ONU, 1995)
1.3. El impulso y el freno
En los párrafos anteriores probablemente se puede
encontrar el impulso y el freno para emprender la acción sobre los organismos de
financiamiento, con el propósito de que sus políticas tiendan a favorecer la situación
de las mujeres de acuerdo a los compromisos de la PAM.
El freno puede expresarse a través de una
interrogante: ¿Tiene sentido "remendar con elementos de género",
políticas que de suyo impiden contribuir a mejorar ciertas situaciones que requieren de
la participación de los interesados, de la intervención del Estado o de la cooperación
internacional, estableciendo acciones positivas que, obviamente, no se desprenden de la
lógica del mercado?
El impulso está dado por la posibilidad de ampliar
nuestras acciones, conociendo la importancia y la incidencia de los organismos financieros
en términos de desarrollo económico; porque ejercer esa acción nos coloca ante el
desafío de construir "utopías reales" fundadas en propuestas concretas para la
acción, en base a realidades particulares en términos históricos, culturales, sociales,
nacionales. Tiene sentido porque desde la perspectiva de género es posible fundamentar un
enfoque del desarrollo que orientándose a mejorar la situación de las mujeres, responde
a una visión integral, capaz de favorecer el desarrollo humano.
Por su parte, en tanto movimiento político, el
feminismo debería aspirar a insertarse en el centro de los principales debates a nivel
nacional e internacional.
A ello se agrega la posibilidad de encontrar puntos
de encuentro con las mujeres de la región, desde diversas perspectivas, y de fuera de la
región, inclusive pensando en las mujeres del norte, cuyos países son tan influyentes en
esos organismos, en particular en el caso de los Estados Unidos.
II. La banca multilateral y la dimensión de género
2. 1. El Banco Mundial (BM) y los temas de género
2.1.1 Antecedentes
Los documentos del Banco dan cuenta de la existencia
de una preocupación por la participación de las mujeres en el desarrollo desde
principios de los años 70. A su vez, reconocen la importancia que han tenido, para que el
tema cobrara relevancia, las conferencias de Naciones Unidas. Señalan que el progreso
entre los reconocimientos formales y la práctica fue muy lento hasta mediados de la
década de los 80, en que se aumentó el apoyo administrativo y los recursos a efectos de
poder hacer programas más abarcadores. Las preocupaciones iniciales estaban vinculadas a
la relevancia de atender a las mujeres para el alivio de la pobreza y el crecimiento
económico; discutir los roles de éstas dentro del banco en distintos niveles y comenzar
a formar personal de apoyo operativo e información. Inicialmente se preferían proyectos
que atendieran a los sectores más perjudicados dentro de los proyectos generales más que
los destinados solamente a mujeres (OP 4.20).
A partir de 1986 las autoridades del Banco dieron un
apoyo más formal y más visible, desde el punto de vista de recursos para los temas
relacionados con lo que denominan las acciones de género ("gender related
action"); se acordaron programas comprehensivos de apoyo operacional e investigación
con el personal de Mujeres en Desarrollo y la administración de operaciones; se
incrementaron los recursos dirigidos a las mujeres dentro del presupuesto general y los
fondos de créditos; se creó un centro con personal especializado primero centralmente y
después en las regiones; un programa de consultas sobre temas de género como base de
discusión para las políticas y futuros proyectos; monitoreo y reportes de progresos
orientados a ayudar a focalizar la discusión entre el banco y sus autoridades (OED,
1994).
2.1.2 La influencia de la Cuarta Conferencia Mundial de Beijing
El BM participó en la Cuarta Conferencia Mundial de
las Naciones Unidas sobre la Mujer y allí se le entregó al Presidente del Banco, James
Wolfensohn, una petición firmada por más de 900 asistentes a la Conferencia, exigiendo
la implementación de la Plataforma de Acción, al tiempo que se establecían cuatro
recomendaciones:
• Incrementar la participación de las
organizaciones de base de mujeres en la formulación de políticas económicas (por
ejemplo, en las Estrategias de Asistencia al País, Evaluaciones de Pobreza y otras
decisiones estratégicas y presupuestales).
• Institucionalizar una perspectiva de género
en los programas y políticas.
• Incrementar las inversiones hacia las mujeres
en términos de servicios de salud y educación, agricultura, empleos, propiedad de la
tierra y servicios financieros; y asegurar un mayor acceso y control sobre estos recursos
claves para los pobres, especialmente las mujeres.
• Incrementar el número y la diversidad racial
de las mujeres entre sus directivos (BIC, 1996).
2.1.3. La Dimensión de Género en el Desarrollo
De acuerdo con el documento OP 4.20 de 1994, el
Banco se propone a través de sus políticas operacionales reducir la disparidad de
género y aumentar la participación de las mujeres en el desarrollo económico de los
países, integrando criterios de género en sus programas de asistencia al país.
Para lograr este objetivo el Banco debería asistir
a los países miembros en:
(a) el diseño de políticas y programas sensibles
al género, para asegurar que los esfuerzos de desarrollo en general estén dirigidos a
lograr impactos que sean equitativamente beneficiosos para hombres y mujeres. La ayuda a
los gobiernos debería consistir en (i) la identificación de barreras -incluyendo
actitudes de los hombres- que impidan a las mujeres participar y beneficiarse de las
políticas públicas y programas, (ii) la evaluación de los costos y beneficios de
acciones específicas para suprimir esas barreras, (iii) tratar de asegurar una
implementación efectiva del programa, y (iv) el establecimiento de mecanismos de
monitoreo y de evaluación para medir los avances.
(b) la revisión y modificación de los marcos
legales y regulatorios, para mejorar el acceso de las mujeres a bienes y servicios; la
adopción de medidas institucionales para asegurar que los cambios legales sean
implementados en la práctica, con la debida consideración de la cultura local.
(c) el fortalecimiento de la base de datos y el
entrenamiento de los funcionarios del país en lo que respecta al análisis de género,
particularmente en aquéllos que no cuentan con datos desagregados por sexo.
(d) la obtención de financiamiento, si fuera
necesario, para cubrir las necesidades de recursos para cambios a los programas.
De acuerdo a las recomendaciones del BIC, para
analizar los temas de género en cada país, se pueden utilizar las evaluaciones de
pobreza, las revisiones del gasto público, otros trabajos sectoriales y económicos y las
consultas con los países. El análisis y estrategias deberían incorporarse a la
Estrategia de Asistencia al País (CAS).
Las iniciativas para incorporar el género
Planes de Acción de Género
El Plan de Acción de Género diseñado
regionalmente y en algunos casos nacionalmente, examina prioridades y sugiere estrategias
para la integración de la perspectiva de género dentro de las operaciones del Banco.
Estrategias de Asistencia al País
La herramienta de planificación más importante
para el Banco es la Estrategia de Asistencia al País (CAS). Este es el documento
que debería reflejar el diálogo entre el Banco y el país prestatario sobre sus
prioridades de desarrollo y sus problemas. Una vez que el CAS se aprueba y se hace
oficial, define las bases para todas las operaciones del Banco en el país. La política
para elaborar el CAS debería implicar que los temas de género fueran incluidos en
su desarrollo.
El CAS incluye en una serie de estudios y
análisis conocida como Trabajo Sectorial y Económico (ESW):
(a) Análisis de Género: el análisis y la
investigación específica de género no son componentes prioritarios del CAS. Sin
embargo, el Informe de Avances del Banco posterior a Beijing observa que el
género "se integra cada vez más al diseño del CAS en muchos países".
(b) Evaluaciones de Pobreza
Las Evaluaciones de Pobreza, que están disponibles
al público, enfocan a las causas de la pobreza, las barreras que las mantienen y las
estrategias del Banco para aliviarla; contienen datos a nivel del país y análisis de las
investigaciones; muchas de estas Evaluaciones contemplan la situación de las mujeres,
pero no siempre lo hacen de una manera comprehensiva.
(c) Análisis sectorial
Investigaciones en los sectores en que realiza
préstamos (salud y educación, energía, agricultura, transporte, etc.) que evalúan el
desempeño sectorial y examinan los problemas y perspectivas. A los efectos de informarse
respecto de estos análisis se puede la lista de los que se están realizando y proponer
ante los responsables la necesidad de incluir la perspectiva de género en el trabajo
sectorial.
>2.1.4. La evaluación y el seguimiento acerca de la
inclusión de "acciones de género" en y desde el Banco
En el Informe del Banco de 1995 se señala que
solamente 615 proyectos --aprobados entre 1989 y 1993-- de un total de casi 5000, durante
el período que va desde 1967 a 1993, incluyen componentes de género y según las
estimaciones realizadas, cerca de 5 mil millones de dólares (menos del 25% del
total de los préstamos) se gastan en proyectos que "incluyen medidas para fortalecer
el papel de la mujer" (OED, 1994).
Se considera que la atención a la problemática de
género estuvo directamente asociada a la pobreza y los recursos humanos para el
desarrollo (93%); casi 2/3 de esos proyectos se orientaron a países de ingresos bajos y
medios.
Desde el punto de vista de su distribución
geográfica, la mayor parte de los proyectos vinculados al género se ubicaron en Africa
(41%), mientras que en Asia del Sur y América Latina estos representaron un 15% en cada
caso. Los proyectos sobre recursos humanos formaron la mayor parte (46%), seguidos por los
de agricultura (39%).
En la mayoría de los casos las actividades
relativas al género formaron una pequeña parte de los proyectos y no encontraron para su
implementación mayores dificultades que otros componentes.
A la evaluación satisfactoria de la ejecución de
los proyectos con acciones relativas la género, el informe asocia los siguientes
factores: el involucramiento del país y el compromiso de cumplir con dichas acciones como
parte integrante de las actividades generales del conjunto del proyecto; la clara
integración de los objetivos relativos al género en el total de los objetivos
principales; la presencia de personal con experiencia en la temática; la supervisión.
2.1.5. Las posibilidades información y participación
Las demandas externas e internas de los distintos
actores sociales, contribuyeron a que el Banco a partir de mediados de 1993, mostrara una
política de apertura para mejorar el sistema de información al público. Para
"facilitar la comunicación entre el Banco y otros actores del desarrollo acerca de
cuestiones relativas al género" el Banco ha tomado varias iniciativas de política
informativa.
Las organizaciones de la sociedad civil pueden
intentar participar en la etapa de formulación de sus estrategias de desarrollo o durante
el ciclo de los proyectos (Ver Anexo). Recientemente, el Banco ha atribuido importancia a
la participación en sus actividades debido a la convicción de que esto redunda en
mejores resultados. Por su parte, las organizaciones sociales han demandado mayor
información y posibilidades de participación en las diferentes etapas de las actividades
del Banco, de manera de incidir evitando perjuicios y mejorando resultados de las
políticas en términos sociales. Esta participación no es fácil de lograr debido a
varios factores: las características de la organización y funcionamiento del BM, la
cantidad de proyectos que se manejan, la estandarización con que se trabaja a pesar de
las realidades particulares y sus diferencias sociales, culturales, económicas, etc.; las
propias razones que condicionan la ayuda.
La transparencia, calidad y oportunidad de
participación depende por lo tanto, de factores ligados a las actitudes que tanto los
funcionarios en cada lugar, como los gobiernos de cada país, tienen respecto a los
diferentes temas de preocupación de la sociedad. La actitud de cada gobierno en las
acciones concretas de sus funcionarios y su burocracia, la situación política de los
países, la cultura de relacionamiento entre el Estado y la sociedad influyen
decididamente en la posibilidad de participar (BIC, 1996).
2.2. El Banco Interamericano de Desarrollo
2.1. Las mujeres en el desarrollo: el enfoque del BID
El enfoque de la política hacia las mujeres del BID
(OP-761, 1987) ha puesto énfasis en la necesidad de prestar especial atención a
intensificar su contribución en el desarrollo de capital humano --como
"productora", "individuo capaz de tomar decisiones" y "generadora
de ingresos"-- teniendo en cuenta sus necesidades, sus diferentes roles y sus
cambiantes circunstancias económicas y familiares, tanto en las zonas urbanas como
rurales.
Los objetivos generales del Banco están orientados
a lograr una mayor integración de la mujer en todas las etapas del proceso de desarrollo
y a mejorar su situación económica. Acorde a estos objetivos el Banco se plantea apoyar
iniciativas destinadas a (OP-761):
"Reconocer y fomentar el rol real y potencial
de la mujer en actividades productivas y sociales y su contribución al proceso nacional
de desarrollo".
"Facilitar el acceso de la mujer a los recursos
productivos, servicios y beneficios sociales y económicos derivados de las operaciones
del Banco."
"Reducir las limitaciones sociales, jurídicas
y económicas que restringen la capacidad de la mujer para participar efectivamente en los
programas de producción y en otros programas de desarrollo y en su capacidad de
beneficiarse de los mismos. "
"Mejorar la eficacia de las instituciones
responsables por fomentar la participación social y económica de la mujer en el proceso
de desarrollo."
El Banco se propone apoyar las iniciativas que
favorezcan (OP-761):
- La ampliación de oportunidades de las mujeres para acceder al
trabajo remunerado y el mejoramiento de la calidad de los empleos; el acceso al
financiamiento y a la gestión del desarrollo de fuentes de generación de ingresos
(microempresas); la reducción o eliminación de obstáculos que impidan que las mujeres
participen en actividades remuneradas (cuidado de sus hijos, carga diaria de trabajo y
estacional de la mujer asociada con sus quehaceres domésticos y sus labores productivas).
- El establecimiento de programas de extensión, de programas en el
marco de la educación formal e informal, de campañas, todo ello con una planificación
adecuada a las necesidades de las mujeres y que asegure la información, el adiestramiento
para el personal técnico a fin de concientizarlo con las necesidades y los problemas
educativos específicos de la mujer y ampliar su capacidad para ejecutar planes y
proyectos apropiados; c) esfuerzos para aumentar el número de mujeres extensionistas; d)
identificar y eliminar las condiciones que limitan la participación de la mujer en
programas de adiestramiento relacionados con los proyectos; y e) programas de
adiestramiento para el mantenimiento y administración de instalaciones relacionadas con
el proyecto.
- El desarrollo de programas o mecanismos que faciliten el acceso al
crédito por parte de la mujer, para permitirle así elevar su productividad, ya sea en
forma individual o en grupos organizados en unidades productivas: a) capacitación
apropiada de empleados de instituciones de crédito convencionales; b) apoyo a servicios
financieros de extensión, específicamente planeados para alcanzar a las mujeres como
posibles prestatarias; c) fortalecimiento de las instituciones y asociaciones
intermediarias de crédito como las cooperativas formales e informales de ahorro, en las
que participa principalmente el elemento femenino; y d) medidas que eliminen o alivien las
inhibiciones jurídicas y de otra índole que impiden dar igual trato a la mujer en lo que
respecta a la obtención de crédito.
- El reforzamiento de la eficacia de las instituciones nacionales y
locales y de su estructura jurídica para formular, coordinar y poner en práctica
políticas, programas y proyectos equitativos para fomentar la participación social y
económica de la mujer y mejorar su posición dentro de la sociedad mediante esfuerzos de
capacitación al personal y/o a fortalecimiento de las instituciones, en la
implementación de reformas y políticas resultantes y en la difusión de información
sobre las mismas.
Según las evaluaciones del BID, recién a partir de
1991 con el Plan de Acción, el principal instrumento para implementar el MED, comenzaron
a hacerse efectivas esas orientaciones políticas. La mayor virtud del Plan de Acción de
acuerdo a la evaluación realizada por el BID, es haber promovido la integración de los
objetivos del MED a través de los diferentes sectores de trabajo.
En 1996 el Banco hizo una revisión de su política
para Mujeres en Desarrollo y se evaluó la práctica seguida a lo largo de los últimos 10
años, encontrando que una de las sus debilidades más importantes ha sido la falta de
indicadores, que permitieran medir resultados e impactos. No obstante, se consideró que
estaba formulada correctamente y que era relevante en el marco de la redefinición de los
objetivos del Banco (IDB-8, 1994), que aumentan el énfasis en la dimensión social y
política del desarrollo: reducción de la pobreza, equidad social y modernización del
estado. Los cambios producidos en las estrategias generales de desarrollo del BID (1994),
en las preocupaciones del MED en América Latina, el desarrollo en el estado del arte del
MED y los estudios de género, han influenciado la interpretación de la política de MED.
III. Elementos de
balance
3.1. Las mujeres y el desarrollo
El tema de la mujer --como lo señalan los
documentos de los bancos-- ha sido para éstos una preocupación en los últimos 20 años.
Sin embargo, dicha preocupación ha tenido diferentes perfiles, no solamente por la
ubicación en el rango jerárquico dentro de los "temas" de los bancos, sino
también en relación a los enfoques del desarrollo que han predominando a nivel
internacional, a la influencia de los organismos de Naciones Unidas y del propio
movimiento de mujeres.
- En el marco de la concepción de un modelo de desarrollo basado en el
crecimiento económico y la modernización las mujeres son vistas principalmente como
receptoras pasivas del desarrollo, cuyo rol más importante está dado por la maternidad y
crianza de los hijos. Si bien pueden recibir algunos beneficios, al ser tomadas
explícitamente como beneficiarias, el resultado puede ser el reforzamiento de su rol
tradicional y en consecuencia, la estimulación de la dependencia y el paternalismo, que
mantiene su discriminación.
- Otros enfoques de la mujer en el desarrollo se centran, ya no
solamente en su rol reproductor sino que enfatizan su rol productivo, concibiéndolo como
un recurso subutilizado. Se orientan a dotar a la mujeres de recursos que les permitan
incorporarse a la producción y a ser agente del desarrollo.
"La mujer, especialmente la de bajos ingresos,
ha contribuido siempre a las actividades productivas como la agricultura (principalmente
en pequeña escala), la elaboración de productos agrícolas, las industrias artesanales y
domésticas, el intercambio de mercaderías y el comercio; no obstante, ha existido la
tendencia a subestimar su función económica y su participación por falta de datos ...
Se ha prestado más atención, especialmente en los planes y programas nacionales, a la
función reproductiva de la mujer y al rol que desempeña en la crianza de sus hijos.
"(OP.761, BID)
- También se ha puesto énfasis en el tema de la pobreza como
responsable de la desigualdad económica entre hombres y mujeres.
La tendencia general ha sido y es en muchos casos
--implícita o explícitamente-- la de visualizar el aporte de la mujer en la sociedad,
tanto en lo productivo como en lo reproductivo, pero partiendo por aceptar una forma de
desarrollo que en principio, es concebida como funcionando en beneficio de todos por
igual. Por lo tanto, como causante de esta problemática se identifica a los
"problemas de las mujeres" (su rol tradicional, su falta de educación y
capacitación, sus "continuos embarazos", etc.).
- El enfoque de género permite introducir cambios en la forma de
considerar la problemática de las mujeres en relación al desarrollo: Los términos
"mujeres en desarrollo" y "género" tienen diferentes connotaciones.
El Banco (Mundial) usó el primero para describir acciones diseñadas para asegurar que
las mujeres fueran beneficiadas o al menos no se perjudicaran en los esfuerzos del
desarrollo. El género relacionado a las actividades de desarrollo toma un punto de vista
más amplio de las diferencias en los comportamientos esperados de las mujeres y los
hombres; estas actividades toman en cuenta las causas y las consecuencias de las
diferencias de género para el desarrollo de los recursos económicos y humanos. Las
acciones relativas al género pueden prevenir que un proyecto tenga efectos negativos en
las mujeres y maximizar la contribución potencial tanto de hombres como de mujeres
(Gender Issues in World Bank Lending, OED, 1994).
Este cambio no es casual y está vinculado al
trabajo sostenido que tanto el movimiento feminista como las mujeres académicas y las
mujeres con cargos en las agencias de cooperación internacional, han realizado para
mostrar las limitaciones de enfocar a las mujeres de modo aislado. En consecuencia, se han
intentado incorporar aspectos de la teoría de género a la práctica del desarrollo. Por
consiguiente, se insiste en la necesidad de considerar los efectos e impactos diferentes y
desiguales por género de las políticas y estrategias de desarrollo.
- La conferencia de Beijing sentó las bases para que la banca
considerara esta nueva perspectiva y abrió la posibilidad de legitimar el tema a nivel de
los organismos internacionales
: "En muchos casos, los programas de ajuste
estructural no se han concebido de manera que los efectos negativos para los grupos
vulnerables y desfavorecidos o las mujeres se redujeran al máximo, ni con miras a
favorecer a esos grupos y evitar que quedaran al margen de las actividades sociales y
económicas" (Naciones Unidas, PAM,1995).
"La indigencia y la feminización de la
pobreza, el desempleo, la creciente fragilidad del medio ambiente, la continua violencia
contra la mujer y la exclusión generalizada de la mitad de la humanidad de las
instituciones de poder y de gobierno ponen de manifiesto la necesidad de seguir luchando
por conseguir el desarrollo, la paz y la seguridad y encontrar las soluciones para
alcanzar el desarrollo sostenible centrado en las personas".
"El adelanto de la mujer y el logro de la
igualdad entre la mujer y el hombre son una cuestión de derechos humanos y una condición
para la justicia social y no deben encararse aisladamente como un problema de la mujer.
Unicamente después de alcanzados esos objetivos se podrá instaurar una sociedad viable,
justa y desarrollada. La potenciación del papel de la mujer y la igualdad entre la mujer
y el hombres son condiciones indispensables para lograr la seguridad política, social,
económica, cultural y ecológica entre todos los pueblos".
"El desarrollo sostenible y el crecimiento
económico a la vez sostenido y sostenible sólo pueden alcanzarse mejorando la condición
económica, social, política, jurídica y cultural de la mujer. Para alcanzar un
desarrollo sostenible es fundamental un desarrollo social equitativo que reconozca la
necesita de dar a los pobres, en particular a las mujeres, la posibilidad de utilizar los
recursos ambientales de manera sostenible".
3.2. La política, su evolución y su práctica
Las políticas del Banco Mundial y el BID en materia
de mujeres y desarrollo han ido evolucionado a través del tiempo. Dicha evolución ha
estado condicionada por el paradigma de desarrollo que ha sustentado su actividad pero
también, por las nuevas necesidades y problemas de las sociedades actuales. Por su parte,
ha sido de especial importancia el avance de las mujeres en defensa de sus derechos desde
sus distintos ámbitos de acción en todo el mundo y en particular, en los países del
norte a través de la influencia sobre sus gobiernos.
En su origen, esas políticas se han vinculado a las
políticas de alivio de la pobreza, al reconocimiento de la importancia de la mujer como
agente productivo y en consecuencia, se ha visto la relevancia de atender a las mujeres y
a su mayor integración en términos económicos, como una forma de mejorar los resultados
generales de proyectos y programas.
Los reportes y estudios de los organismos
financieros dan cuenta de la influencia de las mujeres y sus planteos; la propia
elaboración de estos documentos en la medida que constituyen una herramienta para la
evaluación y el seguimiento, puede considerarse un avance. No obstante, los mismos
reconocen que pasar "de la retórica a los hechos" es difícil y se va haciendo
lentamente.
Algunas de las complejidades y/o dificultades para
realizar una evaluación acerca de la implementación de sus mandatos políticos y los
avances en los bancos en esta materia, están dadas por los prolongados plazos que se
involucran en cada una de las etapas de los proyectos, ya que el tiempo que ha pasado
desde esta nueva iniciativa es todavía breve. Sin embargo y dada la importancia que
tienen los diseños de proyectos en los resultados de su ejecución, es posible analizar
los mismos y cómo se incorporan las nuevas orientaciones.
Por último, se atribuyen dificultades a la
insuficiente capacitación entre el personal de los Bancos; podría decirse lo mismo para
los responsables gubernamentales de las negociaciones. En este punto vale la pena realizar
algunas consideraciones que vinculan problemas prácticos y conceptuales. Los técnicos
del Banco y personal en general, suelen ser vistos como funcionarios capacitados para
resolver los asuntos técnicos pero que "saben poco" de género; por lo tanto,
hay que mostrarles la conveniencia de tener presente el tema y dar incentivos para que el
mismo sea considerado en las diferentes etapas de la programación.
Si bien es fundamental capacitar y dotar de
herramientas para asegurar en las diferentes etapas de la planificación y en la
evaluación de la ejecución, que no se perjudique y que se favorezca la situación de las
mujeres, no puede desconocerse que los funcionarios de los bancos y de los gobiernos son
actores políticos con intereses propios.
Los cambio de énfasis en las estrategias generales
o las nuevas preocupaciones en torno al desarrollo --surgidos de la persistencia de la
pobreza y de los fenómenos de desintegración y exclusión--, ya no entendido en
términos económicos solamente, sino sociales y políticos, habrían permitido darle
cabida a los enfoques de género.
Este cambio hacia el enfoque de género señalado
en los documentos oficiales de ambas instituciones, se considera un avance, aunque como se
señala por parte del BID, el enfoque MED establecido en la década de los 80 no es
contradictorio con éste, sino que se ha enriquecido. Esta última evaluación da lugar a
preguntarse, hasta dónde se comprende el enfoque de "género y desarrollo" como
un cambio en las relaciones de poder que altera el orden establecido. La idea de
"integrar a las mujeres al desarrollo" supone la convicción de que existe un
proceso de desarrollo ya en camino, con posibilidades de alcanzar sus metas; a diferencia
de ésto, el enfoque de género supone la imposibilidad de alcanzar metas de desarrollo si
no se rompe con los esquemas de dominación prevalecientes en términos económicos,
sociales y culturales.
Si bien algunos aspectos de la temática de género
han logrado permear diferentes instancias en la operativa de los bancos, donde se dan las
mayores dificultades es a la hora de incluir acciones concretas, por varias razones:
porque el proceso de diálogo con las contrapartes y en especial con quienes se dedican a
defender estos temas no es fluido; porque la política global de los bancos tiene un
enfoque de desarrollo centrado en determinados principios economicistas que dificultan
introducir estos conceptos, por la racionalidad de la eficiencia que maneja, etc. El
Gender Progress Report de marzo de 1997 por ejemplo, --citado antes-- no menciona el
ajuste estructural ni si los préstamos han tomado las necesidades de las mujeres en
cuenta.
En lo que refiere a las contrapartes gubernamentales
de los países de la región, debe considerarse que los avances en el sentido de incluir
los nuevos temas de la agenda internacional --por ejemplo, género o medio ambiente--,
aparecen en muchos casos como condicionamientos "artificiales", provenientes de
los gobiernos del norte, los que a partir de las presiones de diferentes grupos sociales y
políticos han establecido ciertos acuerdos. Esto dificulta la práctica y pone de relieve
la necesidad de incidir a nivel nacional por parte de las organizaciones sociales.
3.3. Un análisis de las acciones del Banco Mundial
3.3.1. Las Estrategias de Asistencia de los países (CAS)
La participación de la sociedad civil en el
seguimiento y evaluación del diseño y la ejecución de los proyectos dista mucho
todavía de alcanzarse. En la elaboración de los CAS la mayoría de las veces las
organizaciones de la sociedad civil no han estado informadas, o no se les ha avisado con
tiempo suficiente. Por su parte, existe cierta resistencia de organizaciones sociales a
participar en los procesos de consulta debido a la reserva y confidencialidad de los
resultados de los mismos.
La revisión del CAS de Uruguay, por ejemplo, no
tiene ninguna evaluación de tipo social y menos aun presenta un análisis de género.
Según Women´ Eyes on the World Bank, 1997, de 30 CAS realizados en 1996, solamente 16 se
dirigen a temas de género y en algunos casos en forma muy limitada. Por otra parte el CAS
no tiene un claro espacio para estos análisis (estudios sectoriales, evaluación de la
pobreza, sector trabajo y economía). Se señala que de 34 estudios de Evaluación de la
Pobreza --que podrían ser herramientas aptas para identificar las relaciones entre
género y pobreza--, realizados entre 1994 y 1995 aparece un mínimo análisis de género
en solamente 21.
3.3.2. Planes de acción de género
En algunos casos, los análisis parecen muy poco
profundos y no correctamente fundamentados. Al revisar el documento Aspectos de Género de
las Actividades del LA1 (Argentina, Brasil, Chile y Paraguay y Uruguay) una primera
afirmación dice que el género "no constituye un tema muy prioritario en el programa
de los países de LA1", a pesar de lo cual, señala que se han creado una serie de
organismos para atender ese tema.
La selección inicial de los principales problemas
de cada uno de los países en relación al género se lista en uno de los anexos del
documento. En el caso de Uruguay se señalan los siguientes problemas: "aislamiento
social" de la mujer en las zonas rurales; falta de aporte de la mujeres en las
decisiones productivas y financieras; cantidad desproporcionada del trabajo familiar
desempeñado por las mujeres. Resulta claro por lo menos en principio, que este
diagnóstico no obedece a una interlocución con las organizaciones de mujeres del país.
Entre las dificultades para encarar las acciones de
género, en ese documento se destaca, que el personal del Banco no tiene las herramientas
y los recursos suficientes para analizar las condiciones y ámbitos en los cuales
interviene y por lo tanto, le resulta difícil determinar prioridades en su trabajo de
proyecto y en los diálogos con los gobiernos.
A continuación reconoce que "Los programas de
reforma que implican controlar estrictamente el gasto público y evitar la inflación han
llegado a distorsionar temporariamente la economía en algunos países del LA1, incluido
el desempleo y la disminución de la ayuda social. Existen algunas pruebas que estos
cambios tienen repercusiones diferenciales sobre la mujer."
Las condiciones para el avance se asocian
principalmente a la capacitación y al buen manejo de los criterios institucionales: el
criterio principal al que debe estar orientada cualquier acción es su "pertinencia
con respecto a los objetivos del Banco de promover el crecimiento económico y la
mitigación de la pobreza". Otros criterios que deberían incidir son: "... la
importancia relativa de los problema identificados con relación a otros problemas más
importantes en el contexto local; la receptividad de los prestatarios con respecto a
nuestra participación en este ámbito y la ventaja comparativa para el Banco de tratar
los problemas identificados."
En el Plan de Acción del referido documento se
establece la necesidad de las medidas para lograr las metas generales. "La especial
atención a los problemas de género es uno de los aspectos de un enfoque que pone el
acento en la mitigación de la pobreza, la participación popular en el desarrollo, mejor
protección del medio ambiente y la reforma del estado y de los servicios públicos."
Se proponen dos fases para tratar los temas de
género. En la primera los objetivos serían: prestar atención en forma sistemática en
los proyectos actualmente en tramitación; aprovechar los recursos del Banco ya existentes
para desarrollar "... la conciencia del personal y concebir proyectos mejores";
evaluar las estructuras existentes para desarrollar acciones en la países del LA1; tomar
contacto con bilaterales y ONGs para conocer el trabajo que realizan y posiblemente
colaborar en aspectos de género.
La segunda fase busca centrar la capacitación en
aspectos específicos y difundir la mejor práctica, realizar seminarios y talleres con
los prestatarios, posibles reconversiones de proyectos en ejecución, fortalecer en las
evaluaciones sociales la "atención al género", valorar las necesidades de
capacitación, distribuir el personal y los técnicos especializados para que colaboren en
medidas de género en el diálogo con los países.
3.3.3. Los proyectos
A principios de este año el Departamento de
Evaluación de Operaciones elaboró el documento "Mainstreaming Gender in World Bank
Lending: An Update". En el mismo se señala que los proyectos que incorporan acciones
relativas al género entre sus objetivos principales, han gozado de evaluación
satisfactoria en mayor proporción que los proyectos similares desde el punto de vista
sectorial y de la cantidad de años que llevan aprobados, pero que no contemplaban
acciones de género. Se entiende por estas últimas en este documento, aquellas acciones
orientadas a prevenir consecuencias perjudiciales y a maximizar la contribución potencial
específica de las mujeres y los hombres a través de la intervención directa sobre las
restricciones inmediatas o a través de estrategias de cambio en el marco legal y
regulatorio de los países .
El 74% de 54 proyectos con actividades relativas al
género, aprobados desde 1987, en la agricultura y en el sector de recursos humanos,
fueron considerados satisfactorios para el total de sus resultados, mientras que solamente
el 65% de 81 proyectos con la misma distribución sectorial, que no incluían el
componente de género fueron evaluados en términos similares. Así mismo se destaca, que
los proyectos que explícitamente incorporan objetivos de género entre los principales
objetivos del proyecto, tienen más probabilidades de ejecutar sus objetivos de género
que los que se ubican en componentes separados.
Se concluye además, que la calidad de los diseños
de acciones relativas al género fueron mejorando significativamente para proyectos
aprobados entre 1994 y 1995 comparado con los proyectos aprobados entre 1987 y 1991.
En ese sentido, se destaca que entre los proyectos
recientes con acciones de género, 2/3 incluyeron substanciales o altos niveles de
análisis de género comparado con el 16% en proyectos ya ejecutados.
Casi el 70% de los proyectos recientes integraron la
perspectiva de género en el total, comparados con cerca de la mitad de los proyectos
llevados a cabo. El enfoque participativo y una alta calidad de análisis estuvieron
siempre asociados.
Cuadro
Nº1. Resultados de proyectos del BM con y sin acciones relativas al género, en recursos
humanos y agricultura. 1987 - 1993 |
| |
Con acciones de género (%) |
Sin acciones de género (%) |
Resultados
satisfactorios |
74 |
65 |
Sostenibilidad
probable |
54 |
46 |
Desarrollo
institucional |
|
|
*
sustancial |
43 |
32 |
*
modesto |
17 |
42 |
| Fuente: Banco Mundial |
La metodología de evaluación
seguida por el Banco, se realizó a partir de una base de datos proporcionada por la
primera división de MED y por el Grupo de Análisis y Política de Género (GAP). En
todos los casos se revisaron los objetivos para confirmar la presencia de alguna acción
relativa al género. Sin embargo debido a la falta de una definición clara respecto a
qué significan acciones relativas al género, frecuentemente se considera que el hecho de
que exista una mención acerca de las mujeres es suficiente para dar cuenta de las mismas.
Como ejemplo, puede citarse el caso de tres proyectos recientes del sector social en
México, que estuvieron bien evaluados por el Banco y sin embargo, no se dirigían a
objetivos de resolver las inequidades de género (Women´s...1997).
Esto último señala por una lado, la necesidad de
lograr mejor información acerca de los proyectos para poder realizar evaluaciones
alternativas; por otro, la necesidad de exigir coherencia respecto al marco conceptual que
aparece en la política de los bancos y sus acciones así como por cuestionar la
consistencia teórica del enfoque de género. De lo contrario, se puede estar ante una
"ilusión semántica", debido a la adopción del término género, precisamente
como "un término en boga".
3.4. Una evaluación acerca de la
aplicación de Mujeres En Desarrollo (MED) del BID
El principal instrumento para implementar la
política de Mujeres En Desarrollo del BID ha sido el Plan de Acción de 1991. Se
considera que éste promovió la interacción de los objetivos de política del MED a
través de todos los sectores de trabajo del banco y de los distintos estadios dentro de
la programación de los países y el ciclo de proyectos. El fortalecimiento de la
capacidad interna para implementar el MED ha tenido una mezcla de resultados: se
incrementaron los recursos asignados al personal de MED incluyendo la creación de una
unidad de MED. Los progresos en la capacitación del personal del banco y los compromisos
para la implementación de las políticas han sido lentos (EVO, 1996).
Si bien se establece que entre 1991 y 1994 el
banco mostró cierto progreso en el análisis de los temas de género a nivel de los
países, éste fue rara vez reflejado en las estrategias de programación y en el
portafolio de proyectos de cada país. En 1995 disminuyó el porcentaje de proyectos
que incorporan temas de MED en su diseño; en cambio, entre 1991 y 1994 se había pasado
del 6% al 31%. De 262 proyectos aprobados entre 1991 y 1994 solamente 30 habían
integrado adecuadamente los temas de MED de los cuales, 12 no avanzaron lo suficiente en
su ejecución para evaluar el progreso en la implementación, 10 fueron progresando
normalmente, 4 mostraron demoras en la implementación y 4 básicamente ignoraron los
aspectos de MED que estaban en el diseño de actividades (EVO, 1996).
Uno de los factores que impidió un mayor progreso
se considera atribuible al débil monitoreo. A pesar de que 374 de los proyectos
estudiados tenían cláusulas contractuales que comprometían a tener datos desagregados
por sexo, esto se cumplió en menos de la mitad (EVO, 1996).
En la elaboración del presente documento, se
revisó un listado de 337 proyectos de América Latina, referidos a todos los sectores,
que se encontraban en ejecución en mayo de 1997; sólo un 3,9% de los mismos, hace
referencia como beneficiarias a mujeres y/o niñas. Si bien, el hecho de que aparezcan
estas palabras no garantiza el enfoque de género, su no aparición es un indicador de la
ausencia de una preocupación seria sobre el tema.
El monto correspondiente a dichos préstamos,
representaba un 3,7% del total. Tres de esos proyectos eran de alrededor de 15 millones de
dólares y correspondían a proyectos regionales; dos de los proyectos (15 millones de
dólares aprox.) tenían en un caso acciones dirigidas hacia las mujeres y en el otro a
las niñas. El resto correspondían a proyectos cuyos objetivos generales se orientan a
mujeres como beneficiarias.
Efectuamos un relevamiento de los proyectos del
sector social aprobados a octubre de 1997 para toda América Latina y el Caribe que se
presenta en la tabla que aparece a continuación. Como puede verse, del listado total de
proyectos en 5 casos la población beneficiaria son las mujeres; tres corresponden a
proyectos nacionales (Brasil, Barbados, Uruguay) y dos regionales.
ARGENTINA: |
Apoyo al
Ajuste Fiscal y Reformas Sociales (871/OC-AR) |
ARGENTINA: |
Programa
de Atención a Grupos Vulnerables (996/OC-AR,1021/OC-AR, ATN/SF-5625-AR) |
ARGENTINA: |
Apoyo a
la Productividad y Empleabilidad de Jóvenes (1031/OC-AR) |
ARGENTINA: |
Programa
de Atención a Menores en Circunstancias Especialmente Difíciles para Nueve Provincias
(ATN/SF-4862-AR) |
BARBADOS: |
Fortalecimiento
de la Oficina Nacional de la Mujer (ATN/SF-4298-BA) |
BOLIVIA: |
Sistema
de Indicadores Sociales y de Análisis de Políticas Sociales (ATN/SF-5131-BO) |
BOLIVIA: |
Fondo de
Inversión Social (950/SF-BO) |
BRASIL: |
Mejoramiento
de Barrio BAIXADA-VIVA (1037/OC-BR) |
BRASIL: |
Programa
de Apoyo a la Gestión Social (ATN/SF-5589-BR) |
BRASIL: |
Apoyo
para un Centro de Liderazgo de la Mujer (ATN/SF-5412-BR) |
BRASIL: |
Atención
a Menores en Circunstancias Difíciles en Seis Ciudades del Brasil (ATN/SF-4575..80-BR) |
BRASIL: |
Programa
de Asistencia a Menores en Circunstancias Difíciles en Río(DE-76/93; DE-77/93) |
BRASIL: |
Programa
de Expansión de Servicios Sociales en Sobradinho(DE-98/93) |
COLOMBIA: |
Programa
de la Red de Solidaridad Social (889/OC-CO) |
COLOMBIA: |
Proyecto
de Desarrollo Económico de los Wayúus (ATN/JF-4816-CO) |
GUYANA: |
Programa
de Mitigación del Impacto Social (985/SF-GY) |
REPUBLICA
DOMINICANA: |
Promoción
a las Iniciativas Comunitarias (825/OC-DR; 930/SF-DR) |
ECUADOR: |
Programa
de Apoyo al Fondo de Inversión Social de Emergencia(978/OC-EC) |
GUATEMALA: |
Fondo de
Inversión Social (943/OC-GU) |
ECUADOR: |
Apoyo al
Fondo Social de Emergencia de Ecuador (819/OC-C;928/SF-EC) |
ECUADOR: |
Programa
de Desarrollo Comunitario Económico y Social (ATN/TF-4665-EC) |
EL
SALVADOR: |
Fondo de
Inversión Social (765/OC-ES; 905/SF-ES) |
EL
SALVADOR: |
Fondo de
Inversión Social (829/OC-ES) |
GUYANA: |
Programa
para el Alivio del Impacto Social (912/SF-GY) |
HAITI: |
Programa
de Recuperación Económica de Emergencia, Segunda Etapa (962/SF-HA) |
HONDURAS: |
Programa
Hondureño de Compensación Social (ATN/SF-4944-HO) |
HONDURAS: |
Programa
Hondureño de Compensación Social (948/SF-HO, 949/SH-HO, ATN/SF-4944-HO) |
JAMAICA |
Fondo de
Inversión Social (1005/OC-JA) |
MEXICO : |
Programa
de Servicios Sociales Esenciales (PROSSE)(868/OC-ME) |
NICARAGUA: |
Programa
de Atención Integral a la Niñez Nicaragüense (973/SF-NI) |
NICARAGUA: |
Fondo de
Inversión Social de Emergencia (935/SF-NI; ATN/SF-4735-NI; ATN/TF-4736-NI) |
PERU: |
Plan de
Estabilización Social (ATN/SF-4627-PE) |
PERU: |
Desarrollo
Social para Atención a Poblaciones de Bajos Ingresos |
PANAMA: |
Programa
de Inversión Social (854/OC-PN; 855/OC-PN) |
REGIONAL: |
(ATN/MH-5081-RG)
Fortalecimiento de la Formación Técnica de Mujeres de Bajos Ingresos |
REGIONAL: |
(ATN/SF-5421..27-RG)
Programa Piloto de Prevención de la violencia intrafamiliar contra la Mujer |
REGIONAL: |
Formación
y Entrenamiento de Directivos Sociales en América Latina (ATN/CI-5002-RG) |
REGIONAL: |
Apoyo a
las Actividades de Seguimiento y Evaluación de Programas y Proyectos Sociales
(ATN/SF-4819-RG) |
REGIONAL: |
Desarrollo
Social de Centroamérica y Panamá (ATN/SF-4373-RG) |
REGIONAL:
|
Programa
de Capacitación de Líderes de Organizaciones Laborales(ATN/SF-4681-RG; ATN/SF-4682-BR;
ATN/SF-4683-BR; ATN/SF-4684-CH; ATN/SF-4685-JA) |
URUGUAY: |
(ATN/MT-5356-UR)
Reestructuración de Manos del Uruguay |
URUGUAY: |
Programa
de Fortalecimiento de las áreas Sociales (811/OC-UR) |
A partir de este listado, se
revisaron los documentos de proyectos que estuvieron disponibles al público en la página
WEB del Banco. Los resultados de la revisión fueron los siguientes.
De un total de 30 proyectos disponibles se
identificaron:
5 proyectos (Barbados, Brasil (2), Ecuador, Perú)
que presentan entre sus objetivos principales, objetivos orientados a mejorar la
situación de mujeres y/o niñas:
- Fortalecimiento de la Oficina nacional de la Mujer
, Barbados
(11/08/93): "... crear oportunidades para el progreso de la mujer mediante el
fortalecimiento del Bureau of Women´s Affairs (BWA) ... "
Apoyo para un Centro de liderazgo de la mujer, Brasil, (20/11/96)
Programa de Expansión de Servicios Sociales de Sobradinho, Brasil,
(7/07/93: " ... (a) mejorar la calidad de vida de la población de muy bajos ingresos
de Sobradinho, una ciudad satélite del Distrito Federal de Brasilia, constituida en su
mayoría por mujeres y niños; ..."
Además de los objetivos, en este caso entre sus
actividades se propone "... (d) el establecimiento de un centro de salud en
Sobradinho II con capacidad para atender 14800 consultas médicas por año, principalmente
de mujeres y niños."
- Programa de Apoyo al Fondo de Inversión Social de Emergencia.
Segunda Etapa,
Ecuador, (11/12/96): "El objetivo del proyecto es contribuir al
mejoramiento de las condiciones de vida de la población más pobre del país por medio de
su integración a la red de servicios sociales. Esta segunda etapa define una estrategia
que concentra los esfuerzos en los sectores sociales más críticos, reduce el abanico de
proyectos elegibles, profundiza la participación comunitaria con enfoque de género e
incorpora nuevos componentes y procesos tendientes a mejorar el diseño del
programa".
- Programa de Desarrollo Social para la Atención a Poblaciones de
Bajos Ingresos,
Perú, 6/10/93: "...(a) emprender programas de asistencia
integral para niños pobres ...; (b) aumentar la disponibilidad de servicios de atención
diurna para preescolares (menores de seis años) apoyando la creación y financiamiento de
un sistema nacional de casa de niños que vincule los servicios públicos con los grupos
de mujeres y las asociaciones comunitarias; y mejorar el nivel de vida de aproximadamente
dos millones de madres desfavorecidas, proporcionándoles servicios educacionales y de
información."
6 proyectos (Argentina (2), Brasil, Colombia,
Ecuador, Honduras) con componentes que atienden necesidades de las mujeres y/o niñas
dentro de programa, pero que no tienen objetivos explícitos entre los generales:
- Programa Sectorial de Ajuste Fiscal y Reformas Sociales,
Argentina,
28/06/1995: uno de los tres componentes del programa "... incluirá la creación de
oportunidades de trabajo para aliviar los problemas que crea el desempleo; suplementos
alimenticios y atención preventiva de la salud para mejorar la nutrición de los niños,
las madres y los ancianos; ...."
- Programa de atención a menores en Circunstancias especialmente
difíciles para nueve
provincias, Argentina, 15/03/95: "....
Proporcionará: apoyo médico, psicológico, y alimentario a 3500 madres adolescentes
y sus hijos."
- Programa de Atención a Menores en Circunstancias Especialmente
difíciles en Seis
Ciudades de Brasil, 29/06/94: "Entre las actividades de
carácter asistencial se incluirán: .... (e) atención especializada para niñas
menores;..."
- Programa de la Red de Solidaridad Social,
Colombia, 4/10/95:
"La red financiará 13 programas sociales distintos ... (f) programas de atención
materno-infantil;... (j) ayuda a niños en edad escolar que estén a cargo de mujeres
jefas de hogar, incluidos subsidios en útiles, textos, uniformes o en dinero..."
- Programa de Apoyo al Fondo Social de Emergencia de Ecuador (FISE),
3/08/94: El programa consiste en tres componentes: "... (b) un componente de
asistencia técnica para complementar la implantación de los sistemas de gestión del
ciclo de los proyectos del FISE, promover la participación de la mujer,
desarrollar un sistema de control ambiental y dar seguimiento al programa;...".
- Programa Hondureño de Compensación Social:
uno de sus tres
subprogramas tiene tres componentes, uno de los cuales (c) necesidades básicas comprende
proyectos de capacitación de parteras.
En el caso del BID como en el del BM, si bien pueden
constatarse algunos avances en términos de institucionalización del enfoque de género o
de mujeres en desarrollo, dichos avances se ubican principalmente a nivel de los análisis
y las orientaciones políticas y no en las acciones concretas.
IV. Elementos para el debate
Ante las demandas de los actores sociales,
principalmente provenientes de los países desarrollados, la banca multilateral ha
desarrollado cierta capacidad de respuesta y asumido ciertos compromisos en diferentes
temas: participación social, medio ambiente, género. Los compromisos de considerar estos
aspectos en las actividades de los bancos, son relativamente más fáciles de plasmar en
documentos de recomendaciones o en orientaciones políticas de los planes de acción, que
en las actividades de programación o proyectos. Inclusive, como se ha visto en el caso
del BID, el crear una unidad de MED y otros esfuerzos en materia de recursos y
capacitación interna, no aseguran que se cumpla con dichos compromisos, aunque podrían
contribuir a ello.
Existe una serie de barreras para implementar los
cambios en las políticas: las exigencias de los bancos de eficiencia y racionalidad
económica y financiera, limitan la instrumentación de esos cambios políticos, en la
medida que estos nuevos enfoques no están incorporados a su concepción del desarrollo;
por otra parte, los bancos y sus funcionarios no son ajenos a la cultura dominante.
El movimiento de mujeres de América Latina y el
Caribe a pesar de las dificultades de una región inestable económica y políticamente
--con problemas sociales vinculados a la pobreza estructural y las nuevas formas de la
pobreza y la exclusión social--, ha conseguido logros significativos en lo que refiere a
su influencia en la sociedad, en un contexto en que los movimientos políticos y sociales
tradicionales, enfrentan situaciones difíciles: desprestigio, falta de credibilidad,
escasos márgenes de maniobra, etc..
La presencia de la banca multilateral en la región
y su incidencia en la aplicación de políticas orientadas al crecimiento económico en el
marco de la concepción predominante acerca del desarrollo, ha puesto de relieve para el
movimiento de mujeres la necesidad de levantar desde los distintos espacios --político,
social, académico-- propuestas alternativas.
El devenir del movimiento hacia una postura
política de propuesta y de negociación obliga a encarar estos desafíos y exigencias, a
discutir y proponer estrategias, a tomar decisiones. En ese contexto, la
institucionalización aparece como uno de los temas más delicados de enfrentar, y en ese
marco las acciones hacia la banca son aun más difíciles de asumir, debido a los riesgos
y desafíos que plantean.
La discusión acerca de los lineamientos para las
estrategias de acción pueden partir de una posición clara acerca de hasta dónde se
puede llegar, sin caer en posiciones ingenuas, ni de absoluta oposición.
Algunos puntos para el debate:
- El margen de negociación con la banca multilateral en el marco de
una concepción alternativa de desarrollo.
El enfoque feminista sustenta una perspectiva
acerca del desarrollo en tanto proceso complejo, que incluye diversos condicionantes como
el género, la clase, la etnia, la cultura, las generaciones; su objetivo es cambiar las
relaciones injustas para mejorar a los individuos y la sociedad toda, en términos
emocionales, físicos y materiales. Las acciones que se emprendan deberían tender a esos
objetivos más generales, a través de los avances parciales, que en muchos casos
simplemente consisten hacer visibles a las mujeres en la programación, de tal manera de
evitar perjuicios mayores.
- La prioridad y el interés por una estrategia dirigida a los Bancos.
No todo el movimiento evoluciona al mismo paso y en
torno a los mismos temas; existen diferencias atendibles a la hora de construir
estrategias que pasan por la diversidad de contextos y prioridades nacionales, formas de
relacionamiento con los gobiernos, estilos de participación de la sociedad civil.
También existen diferencias entre las mujeres, dadas por aspiraciones personales y
colectivas. La institucionalización de la perspectiva de género en los bancos si es que
fuera posible, no es (y probablemente no vaya a ser) una prioridad para todas ni tendría
por que serlo. Debería entenderse como una de las líneas del trabajo más general de
monitoreo y seguimiento de acuerdo a los lineamientos generales de la PAM, orientada a
contemplar que las diferentes políticas no perjudiquen y en cambio beneficien, la
situación de las mujeres en el sentido de lograr una mayor autonomía.
- La tensión entre el énfasis puesto en las estrategias orientadas a
los gobiernos nacionales y la banca multilateral.
Dado el contexto de la globalización y la pérdida
de soberanía en la toma de decisiones de los gobiernos nacionales, en que si bien puede
reconocerse una mayor "interdependencia" también es cierto que "unos son
más dependientes que otros", vale la pena discutir las implicancias de la adopción
de diferentes estrategias. En este aspecto, aparece una de las tensiones significativas
dentro del movimiento de mujeres de la región. Esta refleja las diferencias que provienen
del entorno político en el que se desenvuelven las organizaciones a nivel nacional, el
desarrollo de las relaciones de la sociedad civil y el estado, el peso y la legitimidad
del estado en la sociedad, la experiencia en el ejercicio de la ciudadanía. Dónde y
quiénes toman las decisiones, hacia dónde debe dirigirse el peso de las acciones de los
movimientos sociales, la noción de soberanía nacional y las estrategias generales para
implementar los cambios, son cuestiones que forman parte del debate. Las distintas
respuestas son también parte de la diversidad del movimiento, esa misma diversidad que lo
ha enriquecido.
- Los condicionamientos de la cooperación internacional en general y
los organismos financieros internacionales y la actitud de los gobiernos.
Las acciones orientadas hacia los gobiernos
nacionales son de suma importancia de manera de asegurar que las políticas asumidas en el
norte y promovidas desde allí, no sean "letra muerta" en nuestros países. En
este sentido, las acciones emprendidas por el movimiento de mujeres inclusive en alianza
con otros actores sociales es de fundamental importancia para la sensibilización y la
presión política.
- La relación entre los equipos técnicos especializados en el
seguimiento de las actividades de los bancos y el cabildeo y el movimiento político.
Las especificidades del trabajo hacia la banca
puede requerir --como en otros casos-- cierta suerte de profesionalismo y
especialización; esto no podría verse como contradictorio con la acción política
emprendida desde las distintas organizaciones del movimiento y sus diferentes expresiones.
En este sentido, también cuenta la experiencia de cada uno de los países y sus formas de
actuar.
Finalmente, parece imprescindible el intercambio de
experiencias, de información, la comunicación a través de las distintas redes
temáticas de la región; ello nos permitirá avanzar a través de discusión teórica y
encontrar nuevos cauces para discurrir nuestra acción.
Bibliografía
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Red Bancos: Guía Ciudadana sobre el banco Mundial y el Banco
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Women´s eyes on the
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A Post Beijing Assesment. Washington, mayo de 1997.
Anexo. El Banco Mundial y el
Banco Interamericano de desarrollo
A continuación se presenta una descripción de
carácter general de dos instituciones de financiamiento internacional, el Banco Mundial y
el Banco Interamericano de Desarrollo, de sus formas organizativas, su funcionamiento y la
perspectiva que respecto a las mujeres en el desarrollo o el género en el desarrollo se
manejan en dichas instituciones. Esta descripción no pretende ser exhaustiva sino brindar
un conjunto de elementos con el doble propósito de difundir información para quienes no
la dispongan todavía y aportar elementos en forma ordenada y sistemática para la
discusión (para una mayor profundización pueden verse los documentos de base).
1. El Banco Mundial
1.1. Antecedentes
El Banco Mundial (BM) se creó en 1946 en la
Conferencia de Bretton Woods, como una institución multilateral que debería contribuir a
financiar la reconstrucción y el desarrollo de los países de Europa después de la
guerra. También se constituyó en ese momento el Fondo Monetario Internacional (FMI) con
el objetivo de estabilizar la moneda y proveer préstamos a corto plazo para equilibrar la
economía.
En los años recientes el trabajo del banco se
concentró en los países en desarrollo. En 1995 el total de sus préstamos superó los 22
mil millones de dólares para 242 proyectos (Informe Anual de 1995).
El sistema de financiamiento del BM se basa en los
fondos que los gobiernos miembros dan incondicionalmente al Banco (capital pagado) y los
que los gobiernos prometen dar al Banco bajo demanda (capital demandado). Estas
contribuciones directas y prometidas, significan garantías internacionales de los
gobiernos para los préstamos del Banco. Estos acuerdos permiten al Banco tomar dinero
prestado de los principales mercados financieros del mundo a un bajo costo para así
otorgar préstamos a los países.
1.2. El grupo Banco Mundial
El BM está constituido por un grupo de cuatro
instituciones multilaterales de desarrollo: el Banco Internacional de Reconstrucción y
Fomento (IBRD), la Asociación Internacional de Fomento (IDA), la
Corporación Financiera Internacional (IFC) y el Organismo Multilateral de
Garantías de Inversiones (MIGA). Una quinta institución, el Centro Internacional
para la Resolución de Discusiones de Inversión, se agregó en 1966 para proveer
servicios de conciliación y arbitraje en las discusiones que surgen directamente de una
inversión, entre los inversionistas extranjeros y los gobiernos anfitriones.
El Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (IBRD)
Hacia junio de 1995 el IBRD contaba con 178
países miembros. Sus préstamos se dirigen a países en desarrollo que tienen un ingreso
per capita relativamente alto; se hacen con términos más o menos convencionales, excepto
que generalmente tienen un período de gracia de cinco años y tienen que ser pagados
durante períodos que van de 15 a 20 años. Los objetivos de los préstamos del IBRD son:
apoyar la producción y estimular el crecimiento de las economías en los países
prestatarios; tomar en cuenta la posibilidad que tiene el país de pagar el préstamo
--cada préstamo se otorga a un gobierno o debe estar garantizado por el gobierno
correspondiente (Informe Anual de 1992).
La mayoría de los fondos del IBRD para créditos se
toman prestado de los mercados de capital y de los bancos centrales y de gobierno; sus
tasas de interés son un poco más altas que la de los préstamos que adquiere, pero a una
tasa más favorable de la que ofrece el libre mercado. Los nuevos compromisos del IBRD
para 1995 fueron de 16.85 mil millones de dólares (Informe Anual, 1995).
La Asociación Internacional de Fomento (IDA)
La IDA se creó en 1960 con el objeto de dar
asistencia a los países más pobres (cuyo producto nacional bruto anual per capita es de
695 dólares o menos), con mayores facilidades que los préstamos del IBRD. A diferencia
de los "préstamos" de este último los del IDA son
"créditos". Se otorgan sólo a los gobiernos, tienen 10 años de periodo de
gracia, deben ser pagados en 35 o 45 años, y no cobran intereses. Los fondos del IDA
provienen en su mayoría de contribuciones directas llamadas "reabastecimiento
general" de los países donantes más industrializados y desarrollados.
En marzo de 1996, representantes de 30 países
donantes acordaron en el Onceavo Reabastecimiento, un paquete de 11 mil millones de
dólares para los años fiscales 1997-1999. El IDA comprometió un total de 5.66
miles de millones de dólares en nuevos créditos y tiene proyectos en 98 países (Informe
Anual, 1995).
La Corporación Financiera Internacional (IFC)
La IFC se estableció en 1956 para promover
el crecimiento económico a través del sector privado, y actualmente es la institución
del Banco que está creciendo con mayor rapidez; invierte en empresas comerciales y
moviliza capital foráneo y doméstico para préstamos y financiamientos. Esta es la
fuente multilateral de financiamiento directo más importante para proyectos del sector
privado en los países en desarrollo. Aprobó financiamientos por 2.9 mil millones de
dólares para 212 proyectos y actividades del sector privado en 67 países (Informe
Anual, 1995.)
El Organismo Multilateral de Garantía de
Inversiones (MIGA)
El MIGA se formó en 1988 para promover la
inversión privada extranjera directa en los países en desarrollo; garantiza o asegura
las inversiones extranjeras contra "riesgos políticos" en los países en
desarrollo, y provee servicios de consulta y promoción para asistir a los países
miembros en la creación de un clima atractivo para la inversión privada extranjera
directa. ( Informe Anual de 1992)
En 1995, el MIGA ejecutó 54 contratos de
garantía que totalizaron 672 millones de dólares en 21 países, que habrían facilitado
2.5 mil millones de dólares en inversiones directas (Informe Anual, 1995).
1.3. El Banco tiene dos tipos principales de crédito
Créditos sectoriales, se dan a los países
prestatarios para implementar una serie de objetivos de desarrollo en un sector
determinado. Los sectores clave incluyen energía, transporte, agua y saneamiento,
minería, agricultura y los sectores sociales. Los créditos sectoriales frecuentemente
son ejecutados en una región o en un país entero, y tienden a lograr mayores impactos
globales.
Préstamos para proyectos para ejecutar tareas más
específicas y delimitadas; son a menor escala y tienden a generar impactos más
localizados. Sin embargo, esto no necesariamente significa que su potencial para lograr
resultados sociales o ambientales sea menor. Los préstamos para proyectos usualmente se
otorgan a un gobierno prestatario para ser llevados a la práctica por una sola
"agencia ejecutora", que es normalmente un ministerio de gobierno.
1.4. El ciclo de los proyectos como
instancia de participación para incluir la perspectiva de género.
¿Cuáles son las instancias en las que es posible
impulsar las políticas de género ? Una instancia muy importante es la relacionada
al ciclo de los proyectos.
En forma breve y esquemática el ciclo de los
proyectos del Banco se a través de las siguientes etapas:
• Etapa de identificación
El Banco y el país prestatario identifican un
proyecto que debe reunir uno o más objetivos de desarrollo de los listados en la
Estrategia de Asistencia al País. Al final de esta etapa, se determina una clasificación
ambiental para el proyecto, con base en sus impactos en la tierra, recursos naturales y
población en el área identificada. Este proceso puede incluir estudios de impacto
social.
Esta etapa comienza formalmente cuando el país
prestatario solicita recursos financieros u otro tipo de asistencia. En ella se realiza un
análisis económico y sectorial para ayudar a la toma de decisión sobre los proyectos
que merecen financiamiento. Durante la identificación, la propuesta es revisada por el
personal del Banco y se le asigna una categoría de Evaluación Ambiental basada en el
"tipo, localización, sensibilidad y amplitud del proyecto propuesto, así como en la
naturaleza y magnitud de sus impactos potenciales."
La Evaluación Ambiental y su relevancia para el Género
El Encargado del Proyecto, personal responsable de
la supervisión del desarrollo del mismo por parte del Banco, revisa el proyecto junto con
el gobierno prestatario, y se determina el tipo de Evaluación Ambiental (EA) que se
necesita. Los proyectos se asignan a una de tres categorías ambientales:
• Categoría A: requieren una evaluación total
de impacto ambiental.
• Categoría B: los proyectos requieren un
análisis ambiental, aunque no una evaluación total, porque pocos de los impactos se
determinan como irreversibles o porque fácilmente se pueden diseñar soluciones, o bien,
porque se espera que el proyecto mejore el ambiente.
• Categoría C: no se requiere una evaluación
de impacto ambiental, porque se considera que los potenciales impactos adversos del
proyecto son insignificantes.
Actualmente el Banco no tiene mecanismos
obligatorios para evaluar los impactos específicos de género del proyecto, y su único
mecanismo para medir el impacto social es la EA. En base a sus lineamientos --los temas
sociales deben ser atendidos-, ésta es la única ventanilla garantizada que tienen las
partes interesadas para hacer que el Banco rinda cuentas de los impactos de género de sus
préstamos, especialmente en los proyectos más cuestionables y riesgosos.
El principal inconveniente para que la EA atienda de
manera efectiva las cuestiones de género, es su sistema de clasificación. Los proyectos
del sector social tienden a ser asignados a la categoría C o B debido a que normalmente
tienen bajo impacto sobre el ambiente. Estos proyectos no requieren una EA total. Por lo
tanto, los procesos de EA no siempre pueden ser un vehículo para involucrarse en los
proyectos del Banco.
La EA podría dar la oportunidad para que las partes
interesadas presionaran al personal del Banco y a los funcionarios de gobierno para lograr
políticas que atiendan las necesidades específicas de género.
La etapa de preparación comienza cuando una
propuesta de proyecto ha sido incorporada dentro del programa de préstamo de un país. Su
propósito es desarrollar los objetivos, identificar temas y problemas, y establecer el
calendario para el desarrollo posterior del proyecto. Durante esta etapa el Banco examina
y explora todo el rango de condiciones necesarias para alcanzar los objetivos del proyecto
y frecuentemente conduce estudios económicos, sociológicos y ambientales. La
responsabilidad formal para la etapa de preparación descansa en el gobierno prestatario.
Sin embargo, el personal del Banco debe ayudar activamente a preparar los documentos
necesarios y a realizar los estudios y evaluaciones requeridas.
Cuando termina la etapa de preparación, el gobierno
prestatario envía todos los documentos del proyecto, incluida la evaluación ambiental,
al BM. El informe de EA debe incluir un registro de la participación comunitaria y de las
ONG. En el caso de proyectos de categoría A, la siguiente etapa -evaluación inicial- no
puede empezar hasta que el Banco reciba la evaluación ambiental.
- La etapa de Evaluación Inicial
Es únicamente responsabilidad del BM. Se revisan
los resultados de la evaluación ambiental y se prepara un Resumen Ejecutivo Final del
Proyecto, en el cual se discute cómo el gobierno prestatario atenderá los aspectos
ambientales y sociales. Con base en el Informe de Evaluación Inicial y la EA, el jefe de
la División Ambiental de la región correspondiente debe aprobar formalmente el proyecto
antes de que comiencen las negociaciones del préstamo.
- La etapa de Negociación y Presentación al Consejo
El Banco negocia los términos del préstamo para el
proyecto mediante la elaboración de bosquejos y negociaciones de documentos legales que
abarcan todos los temas que se han definido previamente y durante la evaluación inicial.
El Banco puede incluir condiciones o estipulaciones para que los fondos atiendan impactos
sociales y ambientales, así como otros aspectos. Estas condiciones se incorporan a los
documentos de préstamo y finalmente se hacen acuerdos legales y se establece el
calendario de implementación.
Al terminar las negociaciones, se modifica el
borrador del Informe de Evaluación Inicial para que refleje lo acordado durante las
negociaciones, y se presenta al Consejo de Directores Ejecutivos junto con el informe del
Presidente del Banco Mundial y con los documentos de la propuesta de préstamo. En
general, cuando un proyecto se presenta al Consejo de Directores Ejecutivos, todos los
aspectos ya han sido negociados y hay poca oportunidad para hacer cambios sustantivos.
Aunque la política del Banco incluye un mandato no
formal para la participación pública en la etapa de negociación y presentación al
Consejo, las ONGs pueden solicitar al Director Ejecutivo, que recomiende al equipo del
Banco encargado de negociar el préstamo, atender las condiciones ambientales y sociales.
Cuando las partes interesadas y las ONG consideran, por ejemplo, que las oportunidades y
consultas para la participación pública han sido inadecuadas, pueden hacer llegar esta
observación a su Director Ejecutivo, y solicitar que se aborden los aspectos de
participación pública y de otros temas relevantes durante las negociaciones; o que las
negociaciones sean suspendidas hasta que se lleve a cabo una consulta genuina.
• Ejecución y Supervisión
Los fondos son liberados al gobierno prestatario y
el proyecto comienza. El BM monitorea el proyecto para asegurar que las condiciones y
términos negociados se cumplan.
• Evaluación Final
Después de que todos los fondos han sido
desembolsados, el personal responsable del proyecto o el gobierno prestatario escribe un
informe final. El Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco puede realizar por
separado una auditoría para el Consejo de Directores Ejecutivos.
2. El Banco Interamericano de Desarrollo
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) es una
institución financiera internacional fundada en 1959 que tiene por finalidades:
- promover la inversión de capitales públicos y privados en la
región; utilizar sus propios recursos y movilizar fondos para proyectos de carácter
económico y social de alta prioridad; estimular las inversiones privadas que contribuyan
al desarrollo económico y complementar dichas inversiones cuando sea necesario; ayudar a
los países miembros con miras a lograr una mejor utilización de sus recursos, promover a
la vez el comercio exterior, y proporcionar cooperación técnica para la preparación,
financiamiento y ejecución de planes de desarrollo.
Es una de las instituciones financieras más
importantes de la región y ha concedido préstamos por un monto aproximado a los 60.000
millones de dólares, para cofinanciar proyectos por un monto total de alrededor de 160000
millones de dólares.
Los miembros del BID son 46 países, 28 de la
región y 18 de Europa, Asia y Medio Oriente.
El BID a diferencia del BM no presta solamente a los
gobiernos sino también al sector privado de los países miembros. Para ello requiere la
aprobación de los proyectos por parte de los gobiernos y el aval de los organismos
gubernamentales. También otorga programas de crédito dirigidos al sector privado que se
canalizan a través de los sistemas financieros regionales en condiciones previamente
convenidas.
La más alta prioridad en la utilización de los
fondos la tienen los países clasificados como económicamente menos desarrollados. En
función de esto a partir de 1976 el BID clasificó a los países miembros en cuatro
grupos:
Grupo A: Argentina, Brasil, México y Venezuela
Grupo B: Colombia, Chile y Perú
Grupo C: Bahamas, Barbados, Costa Rica, Jamaica,
panamá, Surinam, Trinidad y Tobago y Uruguay
Grupo D: Belize, Bolivia, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Nicaragua, Paraguay, República Dominicana.
Los países de los grupos c y d han obtenido una
tercera parte del financiamiento y el 63% de los préstamos concesionales otorgados por el
banco.
Además de préstamos para grandes obras de
infraestructura el Banco también dirige los mismos a los agricultores y microempresarios.
La meta que tiene planteada es que los sectores de más bajos ingresos se beneficien
directamente de por lo menos del 50% de su programa de préstamos (Red Bancos, 1996).
En los últimos años también ha orientado sus
préstamos al financiamiento de los programas de "reforma del estado" con
diversos gobiernos de la región. El objetivo de estos préstamos es el de "corregir
importantes distorsiones institucionales, sectoriales y macroeconómicas, que entorpecen
el crecimiento ".
2.1. Fondos para operaciones especiales
El BID es administrador de otros fondos (Fondos para
Operaciones Especiales) aportados por diversas entidades y gobiernos. Entre ellos los más
importantes son:
El Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN)
que se formó en 1992 entre varios países miembros para promover la inversión privada.
El FOMIN provee fondos no reembolsables para capacitación laboral, desarrollo de
pequeñas empresas y mejoramiento del clima de inversiones. Su propósito es "apoyar
el proceso de modernización y mitigar los costos humanos y sociales que estos ajusten
traen aparejados". Se comenzó a implementar en 1993 a partir de tres servicios:
cooperación técnica, recursos humanos y promoción de la pequeña empresa.
La Corporación Interamericana de Inversiones,
que promueve la expansión y modernización de las empresas privadas. Es un organismo
financiero multilateral autónomo cuya recursos y su administración son independientes
del Banco. Comenzó sus operaciones en 1989 y hacia fines de 1992 había aprobado 78
operaciones en 19 países, por un total de 333 millones de dólares.
2.2. Origen de los recursos
- El capital suscrito por los países miembros que se divide en
"capital pagadero en efectivo" y "capital exigible". Este último es
de fundamental importancia porque sirve de garantía para los préstamos obtenidos por el
banco en los mercados financieros internacionales.
La VIII Reposición General de Fondos para el
período 1994-1997 proporcionó al Banco un equivalente a 40000 millones de dólares. El
2,5% será pagadero en efectivo y el resto será capital exigible.
- Los fondos especiales son otra fuente de recursos. Esto son
administrados por el BID pero en general, son otorgados para proyectos concretos
previamente otorgados por los donantes.
- También obtiene sus recursos de los mercados financieros
internacionales, mediante la emisión de bonos de la institución y de la devolución de
los préstamos de los países prestatarios.
2.3. Términos y condiciones de los
préstamos
Los términos y condiciones de los préstamos
dependen de los recursos empleados. Para los otorgados con recursos de capital ordinario,
los períodos de amortización varían entre 15 y 25 años, con tasas de interés que
reflejan el costo de los empréstitos obtenidos en los mercados mundiales.
Al igual que el BM consigue sus recursos a bajas
tasas de interés y presta a tasas similares a las del mercado (salvo para los proyectos
especiales y países menos desarrollados de la región).
2.4. Formas de organización y gobierno.
La autoridad máxima reside en la Asamblea de
Gobernadores, integrada por un gobernador y un gobernador suplente, nombrados por cada
país miembro.
2.5. Proceso de programación del BID
El ciclo de los proyectos comienza con las
misiones de programación del BID a los países prestatarios que examinan los planes de
desarrollo y programas de inversión del país para identificar proyectos e informar los
resultados a la administración del Banco.
La primer etapa corresponde así a la
identificación de proyectos por parte de los funcionarios del Banco y expertos locales y
a la tarea de informar de los resultados a la administración del BID. Una vez realizadas
las tareas de identificación, se pasa a la segunda etapa o de preparación
en la cual se realizan los análisis y consultas. Del trabajo de la etapa de preparación
surgen las solicitudes de proyectos.
Análisis de los
proyectos. Se analiza por parte del Banco la solicitud de proyecto, determinando
si el eventual prestatario tiene capacidad para ejecutarlo eficientemente. Se presta
especial atención a su organización financiera, contable administrativa y operativa. La
evaluación técnica se orienta después a la factibilidad práctica.
La evaluación socioeconómica determina
supuestamente los costos y beneficios del proyecto y su impacto en la generación de
empleo, la distribución del ingreso, la producción y el comercio.
Etapa de negociación. Se negocian las
condiciones del préstamo
Etapa de aprobación. Por parte del
Directorio ejecutivo.
Ejecución y supervisión del
proyecto. Las representaciones del BID en los países miembros latinoamericanos supervisan
la administración y los desembolsos de cada préstamo y siguen la implementación del
proyecto. El prestatario debe enviar informes periódicos incluyendo estados financieros y
evaluaciones de los resultados del proyecto.
El ciclo culmina con la etapa de Evaluación
final diseñada para mejorar futuros proyectos.
2.6. El ciclo de los proyectos y la
perspectiva de género
De acuerdo a las recomendaciones surgidas del OP
761, en el proceso de programación y a través de sus diferentes fases puede prestarse
especial atención a la situación de la mujer.
En la Fase inicial o de identificación. En esta se
recomienda realizar una evaluación acerca de la contribución efectiva de la mujer a la
economía, así como la identificación de los obstáculos a su participación, como
requisito para asegurar la eficacia, efectividad y éxito de las operaciones en que las
actividades de la mujer son pertinentes a los objetivos del proyecto así como lograr una
participación más efectiva de la mujer en programas y proyectos específicos, mejorando
así su propio desarrollo (OP-761).
Dentro de las actividades de programación debe
considerarse (OP-761):
1. El papel de la mujer, identificando el marco de
trabajo institucional de organizaciones involucradas con la participación de la mujer y
abordando cualquier vínculo entre aquellos y la programación de operaciones del Banco.
2. La participación de la mujer en los análisis
sectoriales y estrategias de países. Por lo general, los análisis sectoriales están
basados en el Informe Socioeconómico para un determinado país, de modo que cualquier
tema clave relacionado con la participación de la mujer debiera ser elaborado en dicho
informe. Además debe darse especial consideración a los temas relevantes en la
preparación de los estudios generales y sectoriales realizados por las respectivas
divisiones del Banco.
3. Los temas relevantes a la participación de la
mujer deberán incluirse en los documentos preparatorios y de orientación preparados para
las misiones de programación por los grupos de trabajo interdepartamentales. Estos temas
también debieran ser abordados por las Representaciones dentro del proceso de
identificación de proyectos.
Análisis de Proyectos (OP-761)
Se prioriza encontrar formas y medidas para aumentar
la participación de la mujer en un sector determinado y vincular más efectivamente las
actividades de hombres y mujeres dentro del proyecto con miras a la optimización de los
beneficios generales del proyecto.
Se recomienda evaluar el impacto potencial del
proyecto sobre la mujer donde fuera relevante con el fin de promover los efectos positivos
de éste y evitar el impacto negativo. Integrar expresamente estos temas en los términos
de referencia de misiones y en los documentos de proyecto cuando fuera pertinente.
Evaluación Ex-Post
La evaluación expost debiera identificar los
factores que contribuyeron o limitaron la participación de la mujer en el proyecto y en
los logros de sus objetivos generales, proporcionando así experiencias valiosas para
mejorar la efectividad de las futuras operaciones. Para este propósito es necesario
contar con información básica adecuada y datos desglosados en el análisis exante del
proyecto y establecer criterios para medir y evaluar el impacto dentro del marco de
metodologías existentes. Las orientaciones y pautas para la evaluación expost de los
proyectos en todos los sectores claves previamente identificados, debieran revisarse para
reflejar los temas principales bosquejados dentro de esta política y el mejoramiento
eventual, cualitativa y cuantitativamente, de las metodologías de evaluación de
proyectos que resulten de las experiencias del Banco.
