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Revista al tema del hombre
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Javier Pérez de Cuéllar, entonces Secretario General de las Naciones Unidas, puso de relieve el dilema de la intervenci"n: "El derecho a intervenir ha cobrado un nuevo relieve por los acontecimientos políticos recientes… Estamos presenciando una clara e irresistible modificación de las actitudes del público respecto de la creencia de que la defensa de los oprimidos en nombre de la moral debe prevalecer sobre las fronteras y los documentos jurídicos". No obstante, Pérez de Cuéllar se preguntaba: "¿No pone ello en tela de juicio uno de los principios capitales del derecho internacional, un principio diametralmente opuesto al que antes hemos expuesto a saber, la obligaci"n de no injerencia en los asuntos internos de los Estados?" Reconociendo este conflicto entre la necesidad de intervenir y las normas vigentes de la sociedad internacional, Pérez de Cuéllar dirigi" un llamamiento a la comunidad jurídica internacional para que contribuyese a establecer un "nuevo concepto, que conjugue el derecho y la moral".
El sucesor de Pérez de Cuéllar, M. Boutros Boutros Ghali, volvi" a plantear el problema al Consejo de Seguridad.
"Ha pasado ya el momento de la soberanía absoluta
y exclusiva", pues en realidad "su teoría nunca
tuvo asidero en la realidad". Aunque sin hacer propuesta
alguna para resolver el dilema, recalc- no obstante la necesidad
de que los gobiernos entendieran que la soberanía no es
absoluta y que hay que"contrapesar las necesidades de una
buena gesti-n interna con las exigencias de un mundo cada vez
más independiente". El significado evidente de este
mensaje era que lo mejor que podían hacer los gobiernos
para evitar la intervenci"n era atender a sus obligaciones
no solo frente a los demás Estados, sino también
con sus propios ciudadanos.
Como señal" hace algunos años Inis Claude, la Carta de las Naciones Unidas no proporciona orientaci"n alguna respecto del dilema planteado por los dos Secretarios Generales. Por una parte, la limitaci"n impuesta a las Naciones Unidas (en virtud del párrafo 7 del Artículo 2) de no intervenir en cuestiones que correspondan esencialmente a la jurisdicci"n interna de los Estados Miembros no significa "casi nada", porque la ratificaci"n de la Carta por un Estado sitúa "prácticamente cualquier materia concebibleÉ en el ámbito internacional, por lo que queda bien poca jurisdicción interna que pueda ser objeto de injerencia". Y sin embargo, por otra parte Claude observ- que la restricción relativa a la"jurisdicción interna" podía interpretarse en un sentido que anularía casi toda la Carta. Claude recalc", acertadamente, que la cuesti"n central era la de la relaci"n entre la sociedad internacional y sus Estados Miembros y que, a lo largo de los años, la naturaleza de esta relaci"n se había determinado políticamente(1).
Hoy día podemos preguntarnos si los cambios políticos recientes -los cambios inmediatos derivados del final de la guerra fría y los cambios más profundos que son resultado de una interdependencia cada vez mayor- no han alterado el equilibrio entre los derechos soberanos y la autoridad de los Estados, y los derechos y la autoridad de la comunidad internacional en general. ÀEstamos presenciando la aparición y el reconocimiento de un"derecho" legítimo a intervenir en los asuntos internos de los Estados Miembros en nombre de las normas, valores o intereses de la comunidad?(2)
El suministro de ayuda humanitaria da lugar a las confrontaciones más inmediatas y visibles entre el derecho de soberanía de un Estado y la voluntad y la autoridad de la comunidad internacional. Pero el problema se ha ido enconando durante décadas para millones de refugiados que buscaron la protección internacional al ser expulsados de sus hogares por un conflicto armado, o al haber huido de sus países por miedo a la persecuci"n y discriminaci"n. Además, los derechos de los refugiados forman parte de un conjunto más amplio de derechos humanos que los gobiernos han violado continuamente, a pesar de sus obligaciones internacionales de respetar la serie de tratados derivados de la Declaración Universal de los Derechos humanos.
Los constantes informes de grupos tales como Amnesty International, sobre casos de tortura y exacciones deliberadas de los gobiernos, han planteado cuestiones sobre el modo en que la comunidad internacional puede extender los derechos de los individuos, de manera que éstos puedan recurrir a una instancia supranacional, y las medidas activas que pueden adoptarse para obligar a los gobiernos a cumplir las obligaciones que contraen en virtud de los tratados.
La perspectiva de una intervenci"n para imponer el cumplimiento de los tratados se plantea también en relaci"n con los acuerdos de control de armamentos. Por ejemplo, funcionarios de las Naciones Unidas llevaron a cabo una serie de inspecciones intensivas en el Iraq para dar cumplimiento a las resoluciones del Consejo de Seguridad, aprobadas al final de la guerra del Golfo, que prescribían, entre otras cosas, la destrucción de las instalaciones iraquíes para la producción de armas de destrucci"n masiva. En términos más generales, la futura Convenci"n sobre armas químicas, sienta las bases para diversos tipos de intervenci"n al prever una vigilancia internacional amplia de las instalaciones nacionales a fin de evitar la utilizaci"n de materiales químicos polivalentes con miras a la fabricaci"n de armas. En el terreno de la energía nuclear, el Organismo Internacional de Energía At"mica ha extendido recientemente su autoridad, y ahora afirma el derecho de llevar a cabo "inspecciones especiales" de instalaciones nucleares sin el consentimiento del gobierno sospechoso de violación de los acuerdos.
La cuesti"n de la intervenci"n se ha planteado también en el contexto de la protecci"n ambiental. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, celebrada en Brasil a mediados de 1992, recomend- la creación de una Comisi-n de Desarrollo Sostenible encargada de vigilar todos los acuerdos sobre las normas de protección del medio ambiente mundial. Si bien todavía no se ha determinado la composici"n, procedimientos y facultades de esta Comisi"n, en ella se prevé un papel más activo para la comunidad internacional, en lo relativo a asegurar que los Estados cumplan sus obligaciones en este terreno.
Como se desprende de estos ejemplos, la tensi-n entre la soberanía estatal y la intervención internacional se aplica a una amplia variedad de cuestiones y plantea una serie de complejos problemas prácticos y te-ricos. ÀEn qué circunstancias puede la comunidad intervenir en los asuntos internos para reclamar a los gobiernos el cumplimiento de las obligaciones previstas en los tratados, trátese de asegurar a sus ciudadanos los derechos humanos básicos y las libertades fundamentales, cumplir sus obligaciones en el control de la producci"n y el despliegue de armas de destrucci"n masiva, o de satisfacer las normas y objetivos que, según la comunidad internacional, sean necesarios para detener la degradaci"n del medio ambiente mundial? ¿De d"nde se deriva la autoridad de la comunidad internacional para intervenir en cuestiones que tradicionalmente se consideran pertenecientes a la jurisdicci"n interna de los Estados? ¿Por qué principios debe guiarse la comunidad internacional cuando un Estado desafía su voluntad expresa, o cuando se haya producido una desintegraci"n total de la autoridad política y el Estado carece de capacidad de gobierno? ¿En qué condiciones y con qué procedimientos puede reconocerse la intervenci"n como expresi"n legítima de la comunidad internacional?
Si bien éstas y otras cuestiones análogas tienen
una relevancia inmediata para problemas políticos urgentes,
también inducen a reconsiderar en profundidad la naturaleza
de la sociedad internacional, las normas y los procedimientos
de su intervenci"n, el significado y los límites de
la soberanía y el papel del Estado en un mundo interdependiente.
En su significado actual, el concepto de soberanía apareci" como un instrumento para la afirmaci"n de la autoridad real sobre los señores feudales, en la construcci"n de los modernos Estados territoriales. Se creía que los graves obstáculos que imponían la inestabilidad y el desorden para la constitución de una sociedad estable solo podían resolverse con gobiernos viables que establecieran firmemente su "soberanía" sobre el territorio y las poblaciones. Aunque la forma de gobierno podía ser una monarquía, una aristocracia o una democracia, lo esencial era que éste conservara la capacidad de mantener el orden mediante el ejercicio de la soberanía.
A continuaci"n el concepto de soberanía se integr" en las teorías de las relaciones internacionales, a través de una serie de ideas que surgieron cuando la Iglesia dej" de ejercer una autoridad moral sobre los dirigentes laicos en Europa. La transici"n hist-rica se produjo con el tratado de Westfalia de 1648, que puso fin a la Guerra de los Treinta A-os y abri- un proceso, que continúa hoy día, encaminado a asegurar que los Estados independientes, cada uno de los cuales goza de soberanía sobre un determinado territorio, puedan defender sus intereses sin destruirse entre sí o destruir el sistema internacional del que forman parte.
Este sistema internacional estuvo centrado en Europa en un principio, y se basaba en la idea de que los Estados eran sus actores centrales. Todos los Estados miembros debían considerarse jurídicamente iguales, titulares de una soberanía absoluta.
Se suponía que los Estados mantendrían el orden interno dentro de sus fronteras y dispondrían de los recursos necesarios para entablar relaciones efectivas con otros Estados fuera de su jurisdicci"n, aunque se reconoci" que los Estados no estaban en plano de igualdad en su relación mutua. Finalmente se crearon cuatro instituciones encargadas de mantener el orden y la estabilidad en un sistema descentralizado de relaciones internacionales en el cual los recursos están desigualmente distribuidos; un equilibrio del poder para evitar la aparici"n de un Estado hegem"nico y contener la agresi"n; la codificaci"n de normas de conducta basadas en el derecho internacional; la convocatoria de conferencias internacionales para dirimir las principales diferencias y el desarrollo de prácticas diplomáticas que permitieran a los Estados mantener un contacto continuo, y les alentaran a negociar sus desacuerdos(3). Con la aparici"n de estas instituciones, el sistema de Estados se convirti" en una "sociedad" internacional, cuyos miembros eran soberanos pero reconocían normas, reglas y obligaciones comúnmente aceptadas(4).
Los principios en los que se asienta la sociedad internacional evolucionaron con los años como respuesta pragmática a los riesgos y peligros de un mundo potencialmente anárquico donde los Estados soberanos persiguen intereses que ellos mismos determinan. Después de la derrota de Napole-n, los principales Estados, reunidos en el Congreso de Viena de 1815, "acordaron que su sociedad no debía quedar nunca más abandonada a los ajustes mecánicos del equilibrio del poder, sino que debía estar sujeta a la direcci"n hegem"nica, difusa y equilibrada, de las cinco grandes Potencias que actuarían en concierto para administrar el orden y el cambio"(5). A esta idea de la sociedad internacional se añadi" un sentido de responsabilidad, la de los principales Estados en el mantenimiento del orden en las relaciones internacionales, mediante una serie de principios e instituciones respecto de las cuales se lleg- a un acuerdo básico.
La creaci"n de la Sociedad de las Naciones Unidas después de la Primera Guerra Mundial, y de las Naciones Unidas después de la Segunda, fueron otros tantos esfuerzos por institucionalizar la sociedad internacional más allá del poco estructurado concierto de Europa, y darle una dimensi-n ya casi universal. La Sociedad fracas- cuando los principales Estados de Europa se dividieron en dos facciones opuestas, y hasta hace poco las Naciones Unidas vieron su acci"n obstaculizada por el enfrentamiento Este-Oeste. No obstante, fuera de las zonas controladas por la Uni"n Soviética funcion" una sociedad internacional, bajo la direcci"n hegem"nica de los Estados Unidos.
Las Naciones Unidas fueron especialmente eficaces en la incorporaci"n a la sociedad internacional de los nuevos Estados independientes que aparecieron de resultas del colapso de los imperios europeos. Inicialmente se reconoci" que el concepto de soberanía tenía que guiar las relaciones entre los Estados europeos, pero no necesariamente las de éstos con otros países, a medida que extendían su influencia política y econ-mica a otras regiones del mundo. En Africa y Asia, los Estados europeos negaron la "soberanía" de los dirigentes locales, atribuyéndose así pleno derecho a extender su dominio. No obstante, poco a poco los Estados no europeos fueron haciendo suyos los principios de la sociedad internacional y las Naciones Unidas, a su vez, les proporcionaron un reconocimiento de su soberanía y un foro donde poder ejercer su independencia participando en la negociaci"n y codificaci"n de las normas de las relaciones internacionales.
Con todo, la situaci"n general y la influencia de los nuevos Estados independientes sigue siendo menor si se compara con la posici"n privilegiada que ocupan los miembros permanentes del Consejo de Seguridad y los Estados industrializados en las principales instituciones financieras, como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. No es sorprendente que los llamados Estados del Tercer Mundo, que son los más vulnerables a la presi"n externa, sean también los más sensibles a la posible erosi"n del concepto de soberanía y se sientan extremadamente suspicaces ante el desarrollo de un"derecho" de intervención internacional, que no será más que un subterfugio para encubrir el dominio de las grandes potencias.
No obstante, el concepto de soberanía de los Estados evoluciona continuamente. Friedrich Kratochwil sugiere su analogía con la propiedad, en lo referente al origen, conceptos, y a su evolución como entes sociales. La propiedad es algo que poseemos exclusivamente, pero no sin responsabilidades y obligaciones. La propiedad no es absoluta, sino que está sujeta a límites en su empleo y disposici"n, límites que con el tiempo cambian en consonancia con los valores que privan en la sociedad.
También la soberanía está sujeta a límites, especialmente en lo relativo a las responsabilidades de los Estados soberanos con respecto a sus súbditos y a los otros Estados. Considerando la práctica de la soberanía, Kratochwil observa que, en lo tocante a las responsabilidades y obligaciones, la soberanía ha evolucionado en gran medida en respuesta a la evolución de la sociedad internacional eurocéntrica, pero que ahora es muy probable que evolucione bajo la influencia del contexto mundial más amplio en el que se desarrollan las relaciones internacionales(6).
Lo que indica Kratochwil respecto a las obligaciones y derechos implicados en el concepto de soberanía se ve claramente en la Carta de las Naciones Unidas. El artículo 2 de la Carta da comienzo con una afirmación de la igualdad soberana de todos los Estados Miembros, seguida no obstante por la advertencia de que "los Miembros de la Organizaci"n, a fin de asegurar a todos los derechos y beneficios inherentes a su condici"n de miembros, cumplirán de buena fe las obligaciones contraídas por ellos de conformidad con esta Carta".
En los párrafos siguientes se especifican esas obligaciones: arreglar las controversias internacionales por medios pacíficos, abstenerse del uso de la fuerza, y ayudar a las Naciones Unidas en cualquier acción que ejerzan de conformidad con la Carta. Estas son importantes limitaciones del ejercicio de la soberanía: sin embargo, como se ha indicado antes, la declaraci"n del párrafo 7 según el cual nada en la Carta autoriza a las Naciones Unidas a intervenir en los asuntos que son esencialmente de la jurisdicci"n interna de los Estados condiciona, con cierta ambigŸedad, esas limitaciones.
Una cosa es reconocer que hay limitaciones a la soberanía y que la soberanía comporta responsabilidades, y otra muy distinta determinar si los Estados han cumplido o no sus obligaciones, no solo las establecidas directamente en la Carta sino también las previstas en los tratados y acuerdos que se derivan de los objetivos generales de la misma. En muchos aspectos no cabe duda de los límites de la soberanía. Lo importante es saber quién decide que un Estado no ha cumplido sus obligaciones soberanas, y si las consecuencias del incumplimiento justifican una intervenci"n.
En el pasado, las grandes potencias se arrogaban con frecuencia esta autoridad. En el presente período, caracterizado por la mundializaci"n de la sociedad internacional, estas derogaciones de la autoridad son cada vez más difíciles de justificar. Lo que parece ser cada vez más necesario es lo que podría llamarse una legitimación colectiva: una decisi-n política que se tome de conformidad con procedimientos universalmente aceptados y sea compatible con las normas universalmente aceptadas de conducta.
Al igual que Kratochwil, Nicholas Onuf considera que la soberanía no es fija ni estática. Pero quizás más que Kratochwil, Onuf sostiene que se está produciendo un cambio fundamental, y sugiere la posibilidad de que "se esté llegando al término de un largo período de estabilidad conceptual de la soberanía". Para este autor, la soberanía se deriva de tres nociones: la majestad, o grado de respeto que merece una institución; la capacidad de gobernar, y la idea de actuar en nombre y beneficio de otros.
La crítica de la soberanía de Onuf es, en realidad, una crítica del Estado. Onuf aduce que el Estado no posee ya el monopolio del respeto de aquellos a quienes sirve; que los ciudadanos recurren ahora a otras instituciones para satisfacer algunas de sus necesidades básicas, y que la mayoría de los Estados, en la forma en que están constituidos, no tienen medios de asumir plenamente las tareas esenciales de la seguridad y el bienestar. Algunos Estados pequeños y débiles carecen por completo de la capacidad de ejercer la soberanía y no proporcionan a sus ciudadanos ni siquiera un mínimo de protecci"n.
Además, en una economía mundial interdependiente, incluso los Estados mayores y más industrializados deben recurrir, para alcanzar la prosperidad econ"mica, a acuerdos cooperativos que proporcionan a otros una considerable influencia, si no control, sobre sus procesos de formulación de políticas. A juicio de Onuf, a medida que los Estados pierden su capacidad de gobernar, la majestad se dispersa y la administraci"n se comparte con otras instituciones, entre ellas las organizaciones internacionales y otros "actores no estatales" como las empresas transnacionales. Los Estados siguen siendo necesarios"porque vinculan las poblaciones a la tierra", pero ya no monopolizan la soberanía porque no pueden asumir, de manera plena y consistente, todas las responsabilidades que les exige dicha soberanía(7).
El examen de Onuf pone de manifiesto una cuesti"n esencial: si los Estados ya no pueden ejercer de manera efectiva la soberanía, Àexiste una base opcional para una sociedad internacional que, por lo menos desde el tratado de Westfalia, se haya asentado en el principio de la autonomía soberana y la igualdad de los Estados? Robert Jackson aborda esta cuesti"n considerando dos formas de sociedad internacional: una comunidad estatal (que comprende a ciudadanos y poderes soberanos como "vehículos de derechos y deberes") y una comunidad humana (compuesta de seres humanos que también son "vehículos de derechos y deberes"). Jackson recalca la primacía del primer concepto, y define a las Naciones Unidas como "la única comunidad operativa obvia de Estados soberanos", puesto que ninguna otra colectividad internacional es tan universal en su organización, composición y normas. El que las Naciones Unidas representen también una"comunidad humana" en la cual individuos o grupos de individuos Ðexcepto en su capacidad de ciudadanosÐ puedan se así actores tan significativos como los Estados no es muy evidente.
La cuesti"n es importante porque el dilema actual de la intervenci"n estriba, por lo menos en parte, en la tensi"n entre la "comunidad estatal" y la "comunidad humana"(8).
Si las Naciones Unidas son la única comunidad internacional "operativa", de ello parece seguirse que cualquier "legitimaci"n colectiva" debería derivarse de los procedimientos previstos en la Carta, y se compatible con los principios y normas inherentes a las finalidades y práctica de la Organización.
El énfasis en los principios y normas es tan importante como los procedimientos, ya que los procedimientos de las Naciones Unidas favorecen a los grandes Estados, especialmente a los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad. Además, los cinco miembros permanentes, antes divididos por los antagonistas de la guerra fría, tienen ahora la posibilidad de actuar de consuno, lo que hace pensar en la "hegemonía colectiva", de los Estados dominantes en el siglo XIX. Ciertamente, puede haber desacuerdos que causen tensiones entre los cinco, pero es la perspectiva de esta "concertaci"n" lo que induce a otros a buscar la protecci"n de la soberanía y acogerse a los límites del párrafo 7 del artículo 2 contra el predominio de las grandes potencias.
Quienes adoptan una actitud realista para explicar las relaciones internacionales insisten en que, en este sentido, nada esencial ha cambiado. Sean cuales fueren los cambios registrados en su capacidad de gobernar, los Estados siguen siendo importantes, y los Estados poderosos aún lo son más.
Otros, no obstante, se preguntan si no se estará constituyendo un poderoso cuerpo de principios y normas de la sociedad internacional ahora pluralista, normas y principios que deben acatar todos los Estados, incluso los más poderosos.
Para tratar de responder a estas cuestiones examinaremos en primer
lugar el concepto de la intervenci"n internacional, y a continuaci"n
la posibilidad de que la práctica de la intervenci"n
en la política mundial contemporánea esté
alterando la relaci"n fundamental entre los Estados soberanos
y la comunidad internacional.
Hoy día el concepto de la intervenci"n es a la vez crítico y evasivo. Algunos interpretan la intervenci"n en sentido estricto, como coerci"n militar o uso de la fuerza; para otros, la intervenci"n es prácticamente lo mismo que las relaciones internacionales en las cuales la injerencia de los Estados en los asuntos internos de otros Estados es constante(9). Para una mayor claridad analítica, será útil considerar la cuesti-n como un todo, desde la intervención hasta el ejercicio de la influencia política. La intervenci"n supone cruzar físicamente las fronteras con un objetivo claro, como el de transportar personal de socorro al territorio de un Estado soberano para proporcionar asistencia humanitaria, o bombardear instalaciones nucleares o químicas de un país con objeto de poner freno a la fabricación de armas de destrucción masiva.
Sin llegar a cruzar las fronteras o a intervenir físicamente, un grupo de Estados puede tratar de aislar a otro Estado cortando las relaciones diplomáticas o econ"micas, de ordinario con la finalidad de derribar a su gobierno o modificar su comportamiento ofensivo. Los embargos decretados por las Naciones Unidas contra el Iraq en 1990 antes de que empezase la operaci"n "Tormenta del Desierto", y contra el gobierno minoritario blanco de Rhodesia después de su declaraci"n unilateral de independencia, son ejemplos claros de esto. Sin embargo, antes de aplicar sanciones y aislar a la parte culpable, los Estados pueden tratar de influir en otro gobierno mediante negociaciones para cambiar su conducta, prometiendo recompensas o amenazando con castigos, como si dijéramos con la técnica de la zanahoria y el palo. En este caso los ejemplos son numerosos. Nos acercamos, pues, a la política internacional cotidiana, siendo numerosos los ejemplos que se podrían citar al respecto.
Si bien es posible establecer distinciones analíticas, en la práctica política la línea divisoria entre la intervención, el aislamiento y la influencia no siempre resulta clara. Por ejemplo, las investigaciones en profundidad sobre violaciones de los derechos humanos, que en los a-os sesenta y setenta los gobiernos consideraban"intervenciones, se aceptan ahora como práctica normal, especialmente a medida que los gobiernos cumplan sus disposiciones. Por otra parte, lo que en un Estado puede parecer un intento discreto e incluso benigno de ejercer una influencia, en otro puede considerarse una intervenci"n manifiesta y una violaci"n de su soberanía(10). Esto ha ocurrido en particular con Estados pequeños que se sienten vulnerados por la influencia de vecinos más poderosos. En el siglo XIX, por ejemplo, algunos gobiernos de América Latina adoptaron una interpretaci"n casi absoluta del principio de no intervención con las doctrinas de Drago y Calvo, para impedir que grandes potencias, especialmente los Estados Unidos, interviniesen con objeto de proteger los intereses de sus ciudadanos en el extranjero(11).
Hoy día, la defensa de la soberanía es un importante elemento de las políticas y la ret-rica de los países en desarrollo, que ven en la intervención un factor endémico y omnipresente de las relaciones internacionales, incrustado en la estructura misma de sus relaciones de poder con los países industrializados del Norte.
El prop"sito de cada uno de esos instrumentos es cambiar el comportamiento o las posibilidades de acci"n de un gobierno, o influir en la actividad de las facciones políticas de un país donde la autoridad central se ha colapsado. Además, la opción entre la intervención, el aislamiento o la influencia puede variar según la zona o el problema de que se trate. Para suministrar asistencia humanitaria, por ejemplo, suele ser necesario cruzar físicamente las fronteras. En cambio, la protecci"n de los derechos humanos se efectúa más comúnmente mediante el aislamiento o la influencia, y no con la intervenci"n directa. De modo análogo, es difícil concebir una injerencia coercitiva que implique el cruce de fronteras, como estrategia razonable para obligar a gobiernos recalcitrantes a adoptar medidas de protecci"n del medio ambiente.
Es más probable que se trate de influir en el comportamiento de esos gobiernos mediante una condena internacional y la aplicaci"n de presiones políticas por parte de otros gobiernos y de entidades no gubernamentales de protecci"n del medio ambiente, que actúen en el plano de las políticas internacionales e internas. Una intervención militar transfronteriza puede ser una estrategia viable para retrasar la producci"n de armas peligrosas; sin embargo, tratados internacionales bien aplicados, que obligue a los Estados a limitar la fabricaci"n de armamentos, pueden resultar más eficaces en último término. Con todo, en lo que se refiere tanto al medio ambiente como a la fabricación de armas, es concebible que la intervención en forma de inspecciones in situ sea un mecanismo más id"neo para garantizar que los gobiernos cumplan las obligaciones previstas en los tratados(12).
El problema se complica más por la posibilidad de que el empleo de un instrumento ponga en entredicho la eficacia de otro. Por ejemplo, el aislamiento puede presentar algunas ventajas con respecto a la intervención, en la medida en que no viola directa y explícitamente el principio de no intervenci"n. Pero, por otra parte, este procedimiento puede ser contraproducente: al exaltar los sentimientos nacionalistas de las poblaciones oprimidas y realzar la popularidad de los gobiernos aislados, el aislamiento puede hacer que éstos sean aún menos susceptibles a la influencia de la comunidad internacional. Asimismo, el recurso a la intervenci"n militar para poner freno a una supuesta carrera de armamentos puede perjudicar la credibilidad y la eficacia de otros instrumentos basados en el consenso político, como los sistemas internacionales de no proliferación. Por último, el uso de un instrumento no excluye necesariamente el empleo de otros. Como ilustra el caso del Iraq, los Estados interventores suelen recurrir a un sistema gradual de presiones crecientes que comienzan con intentos de ejercer influencia política, seguidos por un sistema de aislamiento mediante la aplicación de sanciones econ-micas y, como último recurso, la intervención coercitiva directa de fuerzas militares.
Tanto en sentido amplio como en sentido estricto, la intervenci"n es desde hace ya tiempo una característica de las relaciones internacionales. Lo que nos interesa aquí, sin embargo, no es la intervenci"n per se, sino la intervenci"n internacional. Por intervención internacional suele entenderse el cruce de fronteras y las violaciones de la soberanía realizadas por la comunidad internacional, o en nombre de ésta. La diferencia más importante entre la intervención internacional y la intervención unilateral tiene que ver con el elemento de legitimidad, es decir, si se ha justificado, política o jurídicamente, el derecho a intervenir, y de qué manera se ha hecho(13).
Como se ha observado antes, la intervenci"n internacional tiende a ser más fácil de legitimar, ya que puede llevarse a cabo con mayor credibilidad en nombre de los valores compartidos de una colectividad, y no en favor de los intereses particulares de un Estado. Al propio tiempo, el proceso de legitimación se ha ido haciendo más complejo y difícil a medida que la sociedad internacional se componía de un mayor número de Estados, antiguos y nuevos, hasta formar una comunidad mundial. En el siglo XIX, por intervenci"n internacional se entendía una acci"n realizada con la aprobaci"n colectiva de las grandes potencias europeas. Hoy en día, suele hacer falta una aprobaci"n más universal para que la intervenci"n se considere legítima.
Las intervenciones internacionales han ido creciendo en importancia desde el final de la Segunda Guerra Mundial, y más aún desde que termin" la guerra fría. Entre otras cosas, los costos políticos de la intervenci"n unilateral han aumentado con la expansi-n que ha experimentado la sociedad internacional desde 1945, las conexiones entre las sociedades y la defensa de las normas de soberanía y de no intervenci"n por parte de los Estados de reciente independencia. Para conseguir el apoyo político más amplio posible, los gobiernos consideran conveniente decir que la intervenci"n se hace en nombre de la comunidad internacional.
Es más, como ha observado Hedley Bull, quienes desean intervenir "casi siempre buscan una forma u otra de autorizaci"n colectiva, o por lo menos una aprobaci"n post facto de sus políticas"(14). Además, el final de la guerra fría ha hecho más fácil obtener la aprobaci"n de una intervención de este tipo. La divisi-n del mundo en bloques hostiles y competidores debilitaba la capacidad de las Naciones Unidas de servir de vehículo de legitimación, especialmente por conducto del Consejo de Seguridad. Al haber desaparecido esta divisi"n, el Consejo de Seguridad ha cobrado mayor confianza en sus propios medios y las grandes potencias han empezado a recurrir a él en mayor medida para proponer, legitimar y en algunos casos llevar a cabo la intervenci"n.
Otros acontecimientos han realzado el atractivo de la intervención internacional en nuestros días. La interdependencia ha hecho necesaria e inevitable la intervención de los Estados en los asuntos domésticos de otros Estados. Como se ha señalado anteriormente, la fragmentaci"n, e incluso desintegraci"n, de algunos Estados ha puesto en tela de juicio la capacidad de sus gobiernos de satisfacer las necesidades de sus poblaciones o sus obligaciones hacia la sociedad internacional, lo que les permitirá gozar plenamente de los privilegios de la soberanía. Por último, el aún no muy extendido reconocimiento moral y jurídico de los valores comunes, como la protecci"n de los derechos humanos o la conservaci"n del medio ambiente, ha creado incentivos para que los Estados amplíen su concepci"n de los intereses nacionales, incluyendo en ellos los esfuerzos colectivos por resolver problemas comunes.
Sin embargo, la intervenci"n internacional presupone la existencia de una comunidad internacional importante en cuyo nombre pueda llevarse a cabo la intervención. El que esta comunidad exista, y pueda ser un agente principal de intervención, son cuestiones conflictivas que dividen a los estudiosos de las relaciones internacionales. Los realistas aducen, por ejemplo, que la intervención internacional puede entenderse en términos de poder e intereses de las naciones-Estado, en particular de las grandes potencias, que actúan individual o colectivamente. Estos Estados pueden disminuir sus intereses con el lenguaje del bien común, y afirmar que actúan en nombre de la comunidad internacional. En este sentido, los ejemplos actuales de intervenci"n internacional quizá no se diferencien mucho de lo que se hacía antes.
Las grandes potencias suelen envolver sus intereses particulares en el lenguaje de los principios universales, para persuadir a los demás de que los acepten. Sin embargo, para los realistas lo fundamental es que lo que podría parecer una acci"n de la comunidad internacional consiste de hecho en un reflejo de los intereses de los Estados dominantes, y quizás en un vehículo para la consecuci"n de esos intereses. Hedley Bull habla de una intervenci"n "vicaria" en la cual pueden participar otros Estados, pero que inician y organizan una o varias grandes potencias. Añade este autor que una gran potencia es por definición una potencia contra la cual no se puede intervenir(15). Cuando es objeto de intervenci"n, como ocurri" con Rusia en 1917, deja de ser una gran potencia.
Los defensores de lo que podría llamarse la tradici"n mundialista, en cambio, aceptan que la comunidad internacional sea un concepto con significado propio. Podríamos distinguir entre la comunidad estatal, la comunidad humana y la comunidad mundial (es decir, el mundo como colectividad única con intereses comunes). Podríamos aceptar también que la única comunidad operativa obvia de Estados soberanos sea la de las Naciones Unidas, y que los ciudadanos de algunos Estados son por lo menos miembros de segunda categoría.
Como quiera que se conciba y se lleve a la práctica la "comunidad", para los mundialistas lo importante es que los miembros de esa comunidad compartan una misma idea de los derechos, deberes, valores y obligaciones. Con este criterio, la intervención internacional viene motivada por el deseo de proteger o promover ciertos valores, o defender ciertos principios, que van más allá de los intereses y valores de cada Estado. Los mundialistas insisten más que los realistas en el papel fundamental de las organizaciones no gubernamentales (ONG), afirmando que su presencia e influencia en las relaciones internacionales han aumentado lo suficiente para que no tenga sentido ya hablar de los Estados como actores exclusivos, o ni siquiera primordiales, del sistema internacional. Para los mundialistas, las actividades de muchas ONG reflejan los valores compartidos de la comunidad internacional y, en la medida en que las ONG emprenden o participan en intervenciones internacionales que suponen una injerencia en la soberanía de los Estados, su comportamiento es una nueva prueba de la naturaleza cambiante de la sociedad internacional y del país de los actores no estatales.
La cuesti"n de saber si existe verdaderamente una comunidad internacional es desde luego crucial para determinar si la sociedad internacional está sufriendo un cambio fundamental, y en qué medida lo sufre. La dificultad de responder a esta cuesti"n es aún mayor si se tienen en cuenta las interpretaciones conflictivas de ejemplos actuales de intervención internacional.
Por ejemplo, después de la Guerra del Golfo Pérsico,
la resoluci"n 688 del Consejo de Seguridad autoriz- la intervención
militar en el norte de Iraq para proteger a la minoría
kurda local contra las fuerzas armadas iraquíes. La resolución
sent- precedentes ya que el íConsejo autoriz- la intervención
sin obtener antes el consentimiento del Gobierno del Iraq. Para
los mundialistas esto supuso un cambio en las normas internacionales,
y una señal de mayor autoridad de la comunidad internacional.
Para los realistas, la resoluci"n 688 no tiene nada de extraordinario,
si se piensa en c"mo se acaban las guerras en el transcurso
de la historia. Con frecuencia, los vencedores exigen cosas que
ponen en entredicho la soberanía de los vencidos y, en
este contexto, la resoluci"n no ofrece ningún antecedente
ni justificaci"n para la intervención internacional.
En último término, lo que hay que saber es si algo ha cambiado o está cambiando. La intervenci"n siempre ha sido un importante elemento de la política internacional y las intervenciones colectivas no eran infrecuentes en el concierto europeo del siglo XIX. Al propio tiempo, la soberanía nunca ha sido absoluta: todos los Estados, incluidas las grandes potencias, limitan el control sobre sus propios asuntos con las obligaciones que contraen en los tratados y con su participaci"n en las organizaciones internacionales.
De hecho, los Estados han accedido a respetar un número cada vez mayor de normas. A través de su participaci"n en las organizaciones internacionales, han empezado a aceptar prácticas comerciales comunes y ciertas normas para evitar posibles peligros ambientales, comprometiéndose a garantizar a sus ciudadanos las libertades fundamentales, mediante la extensi-n a los derechos humanos del derecho de los tratados. Sin embargo, todos estos cambios se han producido dentro de la estructura del sistema centrado en los Estados que tienen su origen en el Tratado de Westfalia. Estos cambios reflejan los efectos de la modificaci"n de las fuerzas políticas y econ"micas en la soberanía, y el paso de un sistema internacional a una sociedad internacional. Pero, ¿suponen también una variaci"n cualitativa en la relaci"n de autoridad entre los Estados y la comunidad internacional? ¿Estamos, en la práctica, dejando atrás Westfalia?(16)
James Rosenau afirma que, en efecto, esto es así. Este autor identifica diversas señales y sostiene que todas ellas apuntan a un descenso de la eficacia de los Estados y a una erosi"n de su autoridad y al incremento correspondiente de la competencia de las organizaciones internacionales para desestimar las reclamaciones de los Estados que quieren ejercer una plena jurisdicci"n sobre sus asuntos internos. Para Rosenau, se trata de un proceso de cambio a largo plazo, inserto en la "ola larga" de la transformaci"n hist"rica. La guerra fría no hizo más que mantener temporalmente el sistema de Estados, frenando diversas presiones de origen subnacional y transnacional que debilitaron la capacidad de los Estados para llevar a cabo funciones esenciales.
En los regímenes totalitarios las lealtades étnicas y culturales se subordinaron a la obediencia al Estado, mientras que las grandes potencias toleraron gobiernos que violaban derechos de las minorías, para no perder terreno frente a sus enemigos de la guerra fría. Ahora que estas presiones han aflorado a la superficie, poblaciones de todas partes exigen un sistema de responsabilidad democrática y autodeterminaci"n nacional, incluso a expensas de debilitar la capacidad de funcionamiento de los Estados. Al propio tiempo, los motores transnacionales, financieros y de producci"n, activados por la ciencia y la tecnología modernas y que ya están vinculando entre sí a los países industrializados más adelantados, empiezan a introducirse en zonas de donde antes estaban excluidos. De manera reciente, la necesidad de normas internacionales y una cooperaci"n efectiva para regular el comportamiento econ"mico dificulta la administraci"n exclusivamente nacional de las economías, y priva de autoridad a los gobiernos estatales(17)
En contraste con Rosenau, Stephen Krasner es mucho más escéptico. Sin bien reconoce los importantes cambios que se han registrado en la capacidad de los Estados para ocuparse de sus propios asuntos, y su vulnerabilidad ante las presiones externas, según él, en último término"la intervención en los asuntos internos de otros Estados ha sido una característica constante del sistema de Estados soberanos desde su inicio mismo", y "la medida en que esta intervenci"n ha puesto en entredicho la autonomía de determinados Estados depende de la distribuci"n del poder en el sistema internacional". Krasner corrobora su argumento con varios ejemplos de intervenci"n que han sido favorables para el "bien común", mejorando la estabilidad internacional o la protecci"n de las minorías.
Todos estos resultados, afirma ese autor, se consiguieron porque las grandes potencias que eran capaces de intervenir de modo efectivo decidieron hacerlo en defensa de sus intereses nacionales (por ejemplo, por creer que su propia seguridad se veía amenazada) o bajo la presi-n de importantes intereses nacionales (que se oponían, por ejemplo, a la esclavitud, o que se sentían escandalizados por las discriminaciones contra las minorías en el Imperio Otomano). No hay motivo para pensar que los cambios que enumer" Rosenau alteren el planteamiento realista básico de las relaciones internacionales: la sociedad internacional es todavía esencialmente anárquica, los Estados se hallan motivados por lo que creen son sus intereses, y el comportamiento y los resultados vienen determinados por la distribución del poder entre los Estados(18).
El hecho de que ambas partes reconozcan que ha habido cambios en el sistema de relaciones internacionales, y sin embargo no coincidan en la importancia de dichos cambios, puede expresarse en forma de acertijo conceptual: ¿cuándo puede decirse que los cambios constituyen una ruptura fundamental con el pasado, y no solamente una adaptación a una nueva serie de circunstancias políticas y econ-micas? ÀQué tipo de prueba podría persuadirnos de que los cambios registrados empiezan a desplazar la autoridad de los Estados de modo efectivo en beneficio de la comunidad internacional?
Algunos afirman que estas cuestiones solo pueden responderse en relaci"n con casos "críticos", es decir, en el contexto actual, casos en los cuales se presume que la autoridad corresponde más claramente al Estado que a la comunidad internacional(19). Los casos críticos más evidentes son aquellos en los que las grandes potencias se han visto coartadas de modo importante en la persecuci"n de sus intereses por el ejercicio de alguna forma de autoridad internacional.
Si consideramos los procesos en curso de adopci"n de decisiones internacionales, no parece haber muchas posibilidades que de ello se produzca. A nivel mundial, el único proceso formal de adopci"n de decisiones que está exento de la norma de no injerencia es el ejercicio de la autoridad por parte del Consejo de Seguridad con arreglo a las disposiciones del Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas. Y sin embargo, aquí es donde los cinco miembros permanentes conservan el derecho de veto, que no es probable que utilicen contra sus propios intereses. En otros acuerdos internacionales, los Estados conservan el derecho a retirarse en nombre de intereses nacionales que determinan ellos mismos, y las grandes potencias en particular tienen la prerrogativa de interpretar sus responsabilidades y obligaciones sin ningún temor real a contradicciones o represalias. En las relaciones econ-micas internacionales, las grandes potencias mantienen también una posición de ventaja mediante el Grupo de los 7, su dominio de las organizaciones financieras multilaterales, e influencia que aún ejercen sobre los grandes bancos transnacionales privados y las empresa que tienen que actuar en el marco de sus sistemas nacionales de regulaci"n.
Otros proponen una prueba alternativa: determinar y defender el efecto acumulativo de una serie cronol"gica de cambios graduales. Según este criterio, el efecto combinado de diversos cambios estructurales, la evoluci"n de las percepciones y episodios de intervención Ðninguno de los cuales parece ser determinanteÐ consiste en producir un cambio cualitativo en la relación entre la autonomía estatal y la autoridad de la comunidad internacional. Rosenau, al identificar"una variedad de signos que anuncian un declive de la eficacia de los Estados", acepta este tipo de prueba; lo difícil es convencer a los demás del punto en el cual se ha cruzado la línea divisoria entre una serie de cambios graduales sucesivos y un cambio fundamental cualitativo.
Como la intervenci"n contradice el principio de soberanía, es indispensable que los que intervienen legitimen o justifiquen su acci"n. Independientemente de que aceptemos o no la prueba "crítica" o "acumulativa", un medio útil para determinar si se ha producido un cambio en el equilibrio entre la autonomía de los Estados y la autoridad de los entes colectivos para intervenir en los asuntos de aquéllos y c-mo se ha producido, consiste en establecer una graduación continua de todas las razones susceptibles de ser invocadas para justificar la intervenci"n y ubicar la práctica internacional en dicha serie.
¿Hasta qué punto la comunidad internacional ha debilitado
el derecho de los Estados a decidir si han de intervenir en defensa
de sus propios intereses y les ha obligado a aceptar la expresi"n
política y moral de la comunidad internacional como requisito
previo o justificación de la intervención? Considerando
las siete justificaciones de intervención siguientes, que
representan una secuencia ininterrumpida desde el mundo de la
pura realidad hasta una concepci"n de un orden mundial fundamentalmente
distinto, pasando por la sociedad internacional, podremos hacernos
una idea del problema fundamental del cambio en las relaciones
entre la soberanía y la autoridad colectiva.
GRÁFICO 1. Justificaciones de la intervenci"n
internacional
Realismo puro Sociedad internacional contemporánea Mundialismo
puro
1 2 3 4 5 6 7
El derecho del más fuerte La autopreservaci"n El consentimiento
del gobierno intervenido El consentimiento de la comunidad internacional
El colapso de la autoridad en el país intervenido Valores
o principios universales Gobierno mundial
En un extremo vemos la justificaci"n realista pura que refleja el diálogo clásico de los atenienses y de los habitantes de Melos descrito por Tucídides(20). Los atenienses, al proyectar la destrucci"n de Melos, justificaban su acci"n arguyendo que "los fuertes hacen lo que su poder les permite y los débiles aceptan lo que tienen que aceptar". La intervenci"n es legitimada por la fuerza, sin reservas de ninguna clase. Si bien todavía hay Estados que en ocasiones se comportan con arreglo a esta l-gica, la justificación contradice las normas de la sociedad internacional contemporánea, según las cuales el derecho internacional reconoce a todos los Estados soberanos como iguales independientemente de las diferencias de poder, territorio o tipo de gobierno.
En segundo lugar, algunos analistas contemporáneos condicionan el argumento ateniense afirmando que la intervenci"n puede legitimarse cuando los Estados actúan por la necesidad de autoconservación. Edward Luttwak considera que esta justificación es moral y jurídicamente válida, por ejemplo cuando se interrumpe el suministro de materias primas vitales, como el petr-leo(21). En la Guerra del Golfo, los cálculos de algunos de los Estados que participaron en la coalici"n patrocinada por las Naciones Unidas, estuvieron influidos sin duda alguna por la necesidad de mantener el suministro de petr"leo y, en consecuencia por consideraciones de autoconservaci"n. No obstante, por lo general el concepto de "autoconservaci"n" va más allá de lo que se reconoce actualmente como justificable o legítimo, ya que puede utilizarse para defender una amplia variedad de intervenciones, y no solo aquellas que no tienen por finalidad conjurar una amenaza contra elementos esenciales de la economía nacional.
Una tercera justificaci"n nos acerca a lo que ha venido a considerarse práctica aceptada en la sociedad internacional contemporánea: la intervenci"n es legítima si se realiza con el consentimiento del gobierno intervenido. Esta justificación permite la intervención al tiempo que mantiene la norma de la soberanía, dejando al Estado la discrecionalidad de determinar si la intervención se produce en su territorio. Las intervenciones internacionales de las Naciones Unidas suelen ajustarse a este criterio: las normas de las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas que se formularon por primera vez durante la crisis de Oriente Medio de 1956, especifican que las fuerzas de mantenimiento de la paz no pueden desplegarse sin el consentimiento del gobierno en cuyo territorio deban intervenir. Incluso las grandes Potencias, cuando intervienen unilateralmente, estiman necesaria esta justificación. Con bastante frecuencia afirman, verídicamente o no, que han sido"invitadas" por los gobiernos de los Estados más débiles en que intervienen. Las grandes Potencias pueden intervenir sin dar explicaciones, pero corren el peligro de perder credibilidad ante la comunidad mundial a la que más tarde deberán pedir apoyo, y suscitar un debate político entre diversos grupos del propio país.
Hay una cuarta justificaci"n que cada vez es más aceptada por la sociedad internacional: la intervenci"n basada en un consenso entre los miembros de la comunidad internacional definidos como Estados. Las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, que establecen un mandato de intervenci"n en virtud del Capítulo VII de la Carta, pueden considerarse expresi"n legítima de la voz de la comunidad internacional. Como se ha se-alado antes, la intervención internacional suele considerarse más legítima que la intervención unilateral precisamente por ese motivo, lo que contribuye a explicar por qué ha aumentado tanto la actividad del Consejo de Seguridad desde el final de la guerra fría. Sin embargo, como hacen muchos países en desarrollo, y como se coment" más arriba, es justo preguntarse si el Consejo, con su composici"n actual, es representativo de la comunidad internacional o constituye simplemente un vehículo para expresar y autorizar la intenci"n colectiva de las grandes potencias.
Esta crítica es válida aunque las decisiones del Consejo requieran cuatro votos más que los de los cinco miembros permanentes, o sea que hacen falta nueve votos de un total de quince, aunque los miembros no permanentes voten a menudo no solo en nombre propio sino como resultado de la consulta con otros grupos de países.
La quinta es una justificaci"n que probablemente la sociedad internacional considerará cada vez más legítima: la intervención en casos de guerra civil u otras circunstancias en las cuales la autoridad central se derrumba y los gobiernos ya no pueden desempe-ar las funciones que suelen ir asociadas a la soberanía, como el mantenimiento de la seguridad o el sustento de sus poblaciones, o de grupos importantes de éstas. Los casos de Bosnia y de Somalia son ejemplos de ello. Desde una cierta perspectiva, puede considerarse que esta justificaci"n es compatible con la norma de la soberanía, en la hip"tesis de que la soberanía conlleva ciertas responsabilidades o presupone un nivel mínimo de capacidad de gobierno. No obstante, la intervenci"n internacional en estas condiciones se hace cada vez más frecuente, lo que parece reflejar una cierta alteración del equilibrio entre la autoridad soberana de los Estados y la autoridad de la colectividad.
En sexto lugar, la intervenci"n puede legitimarse con un llamamiento a valores o principios universales, que vayan más allá de los intereses particulares de los Estados. Ejemplo de ello podrían ser la buena administración, los derechos humanos, la preservación del medio ambiente y la democracia como forma de gobierno. Quizás nos encontremos aquí entre la comunidad estatal y la comunidad humana, en el centro del dilema entre el "derecho" de la comunidad internacional a intervenir hasta el extremo de que los débiles carezcan de defensa contra los fuertes.
En todo caso, incluso los mundialistas podrían poner en duda que la sociedad internacional haya evolucionado hasta el punto de que cualquiera de las normas universales reúne un apoyo suficientemente amplio para justificar la intervención contra un Estado soberano. Incluso en el ámbito de los derechos humanos, donde se han conseguido progresos tan espectaculares en el establecimiento y sustento de un conjunto de principios internacionales, el consenso que une a los gobiernos sigue siendo frágil. En otros sectores como el de medio ambiente o el de control de armamentos, es posible que se esté concretando un consenso internacional, pero desde luego no se ha llegado todavía al punto en que pueda justificarse la intervenci"n. Dependerán en mucho de la experiencia con los nuevos tratados de protecci"n del medio ambiente y control de armamentos, del modo en que se organicen en los sistemas de vigilancia y de la medida en que los gobiernos reconozcan que sus intereses son compatibles con el"bien común" en un mundo cada vez más interdependiente.
En séptimo y último lugar, podemos concebir un mundo más allá de la Nación-Estado, en el cual el poder de intervenir coercitivamente en los asuntos de las unidades que lo compongan se concentre en una autoridad internacional central, quizás unas Naciones Unidas muy reforzadas. Otra posibilidad sería que el derecho legítimo a intervenir esté repartido entre diversas autoridades regionales de gobierno(22). La sociedad internacional no ha llegado todavía, evidentemente, a este equilibrio máximo entre la soberanía de la unidad y la autoridad de la comunidad internacional.
Como ahora es indispensable que los que proceden a la intervenci"n legitimen su acci"n, un examen de las diversas justificaciones aceptables de la intervenci"n nos aclararía bastante nuestra preocupaci"n central: el grado en que el equilibrio entre la autonomía estatal y la autoridad de la comunidad internacional se está modificando fundamentalmente. En la sociedad internacional contemporánea, las justificaciones ampliamente admitidas de la intervención se sitúan en el punto intermedio de la serie descrita anteriormente (gráfico 1).
Los miembros de la sociedad internacional aceptan la intervenci"n como un hecho legítimo cuando se lleva a cabo con el consentimiento del gobierno intervenido (justificaci"n 3) y, en muchos casos, cuando se basa en un consenso entre los miembros de la comunidad internacional definidos como Estados (justificación 4). Es probable que la intervención se considere cada vez más legítima en los casos de guerra civil u otras circunstancias caracterizadas por el colapso de la autoridad central de gobierno (justificaci"n 5).
Si adoptamos una perspectiva hist"rica a largo plazo, veremos claramente que se ha producido un desplazamiento gradual desde el extremo del realismo puro hasta las justificaciones cercanas al centro de la serie. En la actualidad, un desplazamiento desde el centro hasta cualquiera de los dos extremos entra-aría una clara alteración del equilibrio entre la soberanía estatal y la autoridad colectiva. Por ejemplo, si se reconociese de nuevo la legitimidad de la intervención por el derecho de la fuerza (justificaci"n 1) o la autoconservaci"n definida en términos amplios (justificaci"n 2), ello indicaría una variaci"n del equilibrio en favor de la autoridad soberana de los Estados.
Sin embargo, no es probable que se produzca un desplazamiento hacia ese mundo de la realidad pura, y muchos lo verían como un retroceso de la sociedad internacional. Por otra parte, si se llega a legitimar la intervenci"n internacional sobre la base de valores o principios universales (justificación 6), o como resultado de la creaci"n de nuevas estructuras mundiales de gobierno (justificaci"n 7), ello reflejaría un cambio claro en favor de la autoridad internacional, que dejaría atrás los principios enunciados en el tratado de Westfalia. Hasta ahora no hay pruebas determinantes de que se haya producido un desplazamiento tan importante en este sentido.
No obstante, es preciso reconocer que dicho cambio no es inmutable. Puede ocurrir que la autoridad internacional vaya erosionando gradualmente la autonomía soberana de los Estados, dentro de los límites de las justificaciones actualmente aceptadas de la intervención. Por ejemplo, una vez que un gobierno da su consentimiento a la intervención, los representantes de la comunidad internacional podrían emprender actividades dentro de la jurisdicci"n soberana del Estado, que en otro caso habría constituido violaciones de la soberanía, sin tener que renegociar continuamente el acuerdo inicial. En Iraq las resoluciones iniciales han conducido paulatinamente a una situaci"n en la cual los funcionarios de las Naciones Unidas "merodean por todo el Iraq" en una "operaci"n de inspecci"n de alcance sin precedentes", según informa "The Economist"(23). En segundo lugar, el número de miembros permanentes del Consejo de Seguridad podría aumentarse, para dar cabida a un grupo más representativo de Estados Miembros, incluidos los de Africa, Asia y América Latina; con ello se daría una legitimidad aún mayor a las intervenciones internacionales autorizadas por el Consejo de Seguridad, y se prepararía el terreno para el recurso ordinario a la intervenci"n internacional. El poder del Consejo de Seguridad se verá acrecentado para ordenar una intervenci"n, en la medida en que el concepto de "amenazas a la paz y la seguridad internacionales", que ya constituye una justificación aceptada de la acción internacional, ahora incluiría comportamientos tales como la alteración del equilibrio regional de poder, los malos tratos a las minorías, la violación continua de los derechos humanos o incluso los atentados contra el medio ambiente.
Por último, el acto mismo de la intervenci"n cuando se ha derrumbado la autoridad central, como ha ocurrido en Somalia o en la ex Yugoslavia, contribuye a sentar un precedente y a legitimar intervenciones subsiguientes en circunstancias parecidas.
Así pues, en cierto modo, es posible que estemos en los
albores de una época en la cual se producirá un
cambio decisivo del equilibrio entre la soberanía estatal
y la autoridad internacional. Es difícil ignorar el recurso
cada vez más frecuente a la intervención internacional,
con o sin consentimiento de los gobiernos, o los cambios estructurales
que están erosionando la autoridad tradicional de los Estados
soberanos. No obstante, es sin duda prematuro afirmar que la sociedad
internacional ha dejado atrás el tratado de Westfalia,
y ha superado la idea de la soberanía estatal. Aunque los
Estados compartan cada vez más su autoridad con organizaciones
intergubernamentales y no gubernamentales, y algunos de ellos
se vean debilitados y fragmentados por conflictos étnicos
o disensiones políticas, el sistema estatal subsiste. Que
pueda hacerlo durante mucho tiempo sin una transformaci"n
considerables es algo que queda por ver.
1. INIS CLAUDE. Swords into Plowshares (Random House, cuarta edici"n, 1974), págs. 183 y 184.
2. Para otros exámenes recientes de esta cuesti"n, véase LOUIS HENKIN et al., Right vs Might: International Law and the Use of Force (Nueva York: Council on Foreign Relations, segunda edici"n, 1991) y LORI FISLER DAMROSCH y DAVID J. SCHEFFER, eds., Law and Force in the New International Order (Boulder: Westview Press, 1991). Véase también el editorial de The Economist, de 5 de noviembre de 1991, pág. 11, en el que se afirma que "Nos preocupa cada vez más, no solo que los países estén bien gobernados, sino también que el mundo no sufra daños irreparables, bien sea por causa del aumento de temperatura del planeta, la extinción de especies, por el hambre o por las guerrasÉ La opini-n mundial, cuando ve las imágenes televisadas de genocidios o las de personas que mueren de hambre, cada vez da menos crédito a quienes dicen: "No podemos intervenir. Hay que respetar la soberanía nacional".
3. ADAM WETSON. "European International Society and Its Expansion", en Hedley Bull y Adam Watson, eds., The Expansion of International Society, 1988, págs. 23-25.
4. El debate clásico sobre el concepto de la sociedad internacional figura en la obra de Hedley Bull, The Anarchical Society (Nueva York: Oxford University Press, 1977).
5. WATSON, "European International Society and Its Expansion", pág. 27.
6. Véase FRIEDRICH KRATOCHWIL, "Sovereignty as dominium: Is There a Right of Humanitarian Intervention?", en Lyons y Mastanduno, eds., Beyond Westfalia?
7. Véase NICHOLAS ONUF, "Intervention of Common Good", en Lyons y Mastanduno, eds., Beyond Westfalia?
8. Véase ROBERT JACKSON. "International Community Beyond the Cold War: Intervention or Isolation?", en Lyons y Mastanduno, eds., Beyond Westfalia?
9. Respecto del último punto, véase STANLEY HOFFMAN. "The Problem of Intervention", en Hedley Bull, ed., Intervention in World Politics (Nueva York: Oxford University Press, 1984), págs. 7-28. Véase también Onuf, op. cit.
10. Hay también muchos casos, desde luego, de intervenci"n "encubierta", que puede o no comprender el cruce físico de las fronteras.
11. Véase GERNHARD VON GLAHN. Law Among Nations (Nueva York: MacMillan, cuarta edici"n, 1982), págs. 249-251.
12. Estos problemas se tratan con más detalle en varios capítulos de Lyons y Mastanduno, etc., Beyond Westfalia? Véase en particular Thomas G. Weiss y Jarat Chopra. "Sovereignty under Siege: From Intervention to Humanitarian Space"; Jack Donnelly, "National Sovereignty and International Intervention: The Case of Human Rights"; Ken Conca, "Environmental Protection. International Norms, and National Sovereignty: The Case of the Brazilian Amazon"; y Janne E. Nolan,"Sovereignty and Collective Intervention: Controlling Weapons of Mass Destruction".
13. Véase Evan Luard, "Collective Intervention" en Hedley Bull, ed., Intervention in World Politics (Nueva York: Oxford University Press 1984), págs. 157-158. Con respecto al papel de la legitimidad en la promoci"n de la observancia del derecho internacional, véase Thomas M. Franck, The Power of Legitimacy Among Nations (Nueva York: Oxford University Press, 1990).
14. HEDLEY BULL, "Conclusion", en ibid., pág. 195. La presi"n para conseguir la "bendici"n" internacional se aplica también de modo creciente a los intentos de ejercer política o practicar el aislamiento, a medida que los Estados tratan de obtener un amplio apoyo internacional a sus políticas y evitar que les critiquen por sus acciones unilaterales.
15. BULL, "Introduction", en Intervention in World Politics, pág. 2.
16. Para otro estudio de la cuesti"n del "Tratado de Westfalia", véase Mark Zacher, "The Decaying Temple", en James N. Rosenau, Governance Without Government (Nueva York: Cambridge University Press, 1992), págs. 58-101.
17. Véase JAMES ROSENAU, "Sovereignty in a Turbulent World", en Lyons y Mastanduno, eds., Beyond Westfalia? Para una exposici"n de Rosenau, véase su obra Turbulence in World Politics (Princeton: Princeton University Press, 1990).
18. Véase STEPHEN KRASNER, "Sovereignty and Intervention" en Lyons and Mastanduno, eds., Beyond Westfalia?
19. En general, véase HARRY ECKSTEIN, "Case Study and Theory in Political Science", en Fred Greenstein y Nelson Polsby, eds., Strategies of Inquiry, Vol. 7 de Handbook of Political Science (Reading, MA: Addison-Wesley, 1975).
20. TUCÍDIDES. La guerra del Peloponeso, trad. José Alsina. Madrid, Guadarrama, 1975. Col. Punto Omega.
23. EDWARD LUTTWAK. "Intervention and Access to Natural Resources", en Bull, op. cit., págs. 79-94.
24. BULL. "Conclusion", op. cit., pág. 185.
25. "The Grating Dictator". The Economist, 1º
de agosto de 1992, pág. 13.
* Este artículo es una versi"n ligeramente condensada
del pr"logo a la obra de M. Lyon y Michael Mastanduno, eds.,
Beyond Westfalia?: Sovereignty and International Intervention
(de pr"xima aparici"n).
Fuente: Revista Internacional de Ciencias Sociales.
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