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Eduardo Gudynas
TASA de SANEAMIENTO
El cobro de una tasa de saneamiento por parte de la Intendencia Municipal de Montevideo ha levantado polémica.Pero esta discusión olvida una elemento fundamental: el ecológico.
Estas apretadas líneas proponen recorrer ese camino desatendido: los aspectos de la ecología política de la tasa de saneamiento. Sin entrar en la polémica partidaria ni en el laberinto jurídico, buscará moverse en un terreno conceptual, movimiento que es básico para mirar el problema desde una nueva óptica.
Pocos lo saben. La Intendencia Municipal de Montevideo no aplica una tasa de saneamiento, sino tres, con importantes diferencias entre ellas. La primera, Tasa de Saneamiento Básica, impone un pago a los ocupantes de los inmuebles de Montevideo que hacen un uso doméstico del servicio de saneamiento.
Las otras se aplican a los inmuebles bajo un uso industrial y comercial. Una es la Tasa de Saneamiento Adicional, que debe pagarse cuando los efluentes tengan "niveles de contaminación por encima de los establecidos en la normas de calidad vigentes", invocándose mayores costos en su "transporte, tratamiento y disposición final". La tercera ha sido denominada Tasa de Sanemiento Especial, y se aplica a los establecimientos que vierten en los arroyos o cursos de agua capitalinos.
La Tasa Básica no es por sí misma una medida ambiental en sentido estricto. Es un pago por el mantenimiento y uso de la red de saneamiento y nada exige sobre las cualidades ecológicas de los efluentes.
Pero esa red de saneamiento y sus obras conexas, son indispensables para llevar adelante medidas que sí son específicamente ambientales. En primer lugar, son necesarias para retirar de la ciudad los desechos cloacales. En segundo lugar, el cobro de la tasa permitirá hacer otras obras, como plantas de depuración, indispensables para el control ambiental.
Las otras dos tasas son con toda claridad herramientas de política ambiental. Su aplicación está enmarcada en metas de calidad ambiental en los arroyos capitalinos, en la red de saneamiento, y en el Río de la Plata, donde desembocan aquellos. La finalidad ambiental de estas tasas hace que la Tasa Básica quede, a su vez, englobada bajo un propósito ambiental.
ÀQué tipo de instrumento ambiental representan esas tasas? Estas corresponden a una medida ambiental conocida como cánon, la que a su vez es una herramienta de aplicación de un principio en política ambiental conocido como principio del contaminador-pagador.
Este principio fue adoptado por la Comunidad Económica Europea en 1973, señalando que quienes fuesen los responsables de una contaminación, deben pagar los gastos necesarios para evitarla o reducirla, a fin de alcanzar niveles de calidad ambiental.
Lo que estaba por detrás del concepto era que muchos costos ambientales eran tranferidos por sus responsables, hacia la comunidad. Por ejemplo, una fábrica que emite efluentes contaminantes sin tratarlos hacia un arroyo, se ahorra los costos de instalar una planta de tratamiento. Sin embargo, ese arroyo contaminado genera impactos sobre los vecinos del barrio (aumentan las enfermedades infecciosas, se pierden días de trabajo, el valor de los terrenos caen, etc.) y hacia el gobierno municipal (que debe instalar plantas de tratamiento para proteger las playas). La fábrica transfiere parte de sus costos hacia afuera, que otros terminan pagando, más allá de que lo quieran o no. Por esta razón a este fenómeno se le denomina externalidad.
El principio de contaminador-pagador es un mecanismo que busca internalizar esas externalidades, más exactamente un instrumento de mercado, donde el Estado interviene ante una imperfección de éste.
Por lo general, el principio contaminador-pagador define, por un lado, normas o estándares que fijan niveles en las cualidades biofísicas del ambiente, o en la emisión tolerable de agentes que impactan sobre el ambiente; y por otro, cánones, que imponen pagos para mantener la vigencia de las normas establecidas.
En el caso de las tasas de saneamiento montevideanas están involucradas normas de calidad ambiental y de proceso de producción, y dentro de ellas las conocidas como normas de emisión.
Existen distintos tipos de cánones (tasas, cargas, tarifas, contribuciones, etc.), implicando pagos regulares por los impactos ambientales producidos, constituyendo herramientas tendientes a internalizar las externalidades ambientales y alcanzar las normas establecidas. Las tasas montevideanas bajo discusión son un cánon flotante y diferenciado.
Las tasas tienen dos propósitos principales. Función de redistribución, en tanto obliga a los responsables de la contaminación a retribuir a la sociedad los gastos que ocasionan sus impactos ambientales. Función de incitación, en tanto es una carga que busca que los causantes de la contaminación pasen a invertir en medidas para reducirla o eliminarla.
La redistribución busca que los costos de los impactos ambientales que son asumidos por la comunidad, sean cubiertos por quienes los originaron. En el caso que nos ocupa, las tasas deberían cubrir la suma de todos los gastos que ocasionan a la comunidad la contaminación de los arroyos y del vertido de contaminantes en la red.
La función de incitación busca que el propio causante de la contaminación sea el que la anule o maneje. Para que ese propósito sea efectivo, la tasa debe representar una carga mayor que el costo de utilizar los procedimientos de reducción o eliminación de la contaminación. Si la tasa es más onerosa, los responsables de la contaminación verían como económicamente beneficioso hacer las obras de control ambiental. Si la tasa es menor a los costos de esas medidas, a los contaminadores les resulta económicamente ventajoso seguir pagándola. En este caso la tasa se convertiría en un pago parcial para que otro realice la gestión ambiental (sea la IMM o una repartición del gobierno nacional), y sólo se mantendría en efectividad la función redistributiva de la tasa.
Como es muy difícil calcular el monto de las externalidades ambientales, los economistas ecológicos convencieron a la CEE para que apelara a un procedimiento práctico, elevar los cánones hasta que baje la contaminación ambiental. Se puede aplicar este procedimiento en las tasas montevideanas, en tanto el monto de la adicional y especial se multiplica por un factor que va de 1 a 15.
El principio contaminador-pagador no resuelve todos los problemas ambientales. Un temor común es considerar que en tanto se pague una tasa por contaminación, se puede contaminar sin límites. Pero ello puede llevar a daños ambientales de tal envergadura que estén más allá de cualquier pago. Las tasas de saneamiento no puede convertirse en una licencia para contaminar y se deben continuar aplicando los controles y multas para imponer máximos a la contaminación, una posibilidad para contaminar y se deben continuar aplicando los controles y multas para imponer máximos a la contaminación, una posibilidad contemplada en la ordenanza municipal.
También existe un peligro en el otro sentido: que las tasas de saneamiento se conviertan en meros pagos por uso dela red. Entonces a la misma podrían fluir líquidos muy contaminados, que poodrían no dañar el sistema de ductos y caños pero que si pueden destruir los ecosistemas naturales. La integridad de la red de saneamiento no es un sinónimo de integridad de los ecosistemas.
Aun cuando las tasas de saneamiento se aplican por un gobierno local, igualmente vale otro concepto básico de la gestión ambiental: la responsabilidad compartida. Se refiere a que los diferentes organismos involucrados en un tema ambiental deben actuar de manera compartida y articulada. En el presente debate, además de la IMM existen dos actores claves con responsabilidades compartidas: por un lado las agremiaciones empresariales y, por el otro, la autoridad nacional en la materia, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA). Parece existir un cierto grado de acercamiento entre la IMM con varias ramas empresariales; como es lógico suponer, en aquellos giros donde los impactos ambientales son mayores, las resistencias son también más enérgicas.
Sin embargo, es sorprendente el papel secundario adoptado por el MVOTMA. Esa cartera debería opinar sobre esta medida en sus aspectos técnicos. Pero el Gobierno le otorgó muy pocos fondos presupuestarios al ministerio ambiental, y ello ha desembocado en que no se realicen los controles por falta de dinero para vehículos y combustible. A esto se suma sus dificultades para sancionar a grandes contaminantes que, en muchos casos, son otras reparticiones gubernamentales (como el lavadero del MGAP que contamina el Ao. Pantanoso).
En la actual polémica algunos apuntan a anular o modificar las tasas de saneamiento, como parte de un enfrentamiento entre las tasas y la política industrial. Sin embargo, un análisis detenido desde la ecología política demuestra que el principio contaminador-pagador es necesario para los industriales.
Si estas tasas se anularan, volverían a mantenerse las externalidades hacia la comunidad y hacia el municipio. Tanto la IMM como los vecinos más directamente afectados volverían a pagar costos por impactos ambientales, por lo que se estaría frente a una forma de subsidio, específicamente, un subsidio a la contaminación.
Precisamente ese extremo fue el que intentaba descartar la CEE cuando aplicó el principio. La preocupación surgió a la luz del comercio exterior, en tanto los exportadores que atienden los costos ambientales estaban en desventaja frente a los que no lo hacían. El punto es clave para el Uruguay: sus industrias no pueden sustentar una competitividad genuina en base a la destrucción del ambiente. Nuestros exportadores saben que la CEPAL ha llamado a este tipo de ventaja en el comercio internacional a costa de condiciones laborales o ambientales, competitividad espúrea. Tanto el MERCOSUR como el GATT están tratando el tema, buscando impedir que ello suceda.
A los empresarios tampoco les sirve trabajar o invertir en un medio conflictivo o con reglas inciertas. Sin las tasas y otras medidas contra la contaminación, el deterioro ecológico seguirá su camino y pueden surgir protestas sociales (las que ya han tenido lugar ante la usina de La Tablada o las curtiembres de Nuevo París).
Otro tema conexo es quién paga ese costo ambiental. Los empresarios podrían sostener que ellos no están dispuestos a correr con ese gasto extra, y fundamentarían que se debe mantener el subsidio a la contaminación. Más allá de la validez de esa medida, los subsidios industriales son especialmente competencia del Poder Ejecutivo nacional, y entonces nada impediría que la IMM reclamara que el costo de ese subsidio quedara a cargo, por ejemplo, del Ministerio de Industria.
Por cierto que el principio contaminador-pagador no se aplica a rajatabla. Tanto la política industrial como la ambiental permiten su aplicación de manera de no dañar a giros empresariales claves para la economía nacional o para la mano de obra.
Se contemplan excepciones que son temporales, de manera de permitir una reconversión industrial hacia tecnologías más amigables con el entorno. Son también selectivas en el caso de apuntar a ciertas ramas o procesos muy específicos, donde pudieran presentarse dificultades en implementar las medidas tecnológicas para regular el efecto ambiental.
Las tasas propuestas por la IMM cumplen con esos requisitos. Se ha concedido un período de hasta tres años para permitir una reconversión, con un calendario de estándares ambientales crecientes en fechas progresivas (1997, 1998, 1999). El cronograma puede ser criticado, pero es un buen piso para comenzar la aplicación del principio.
Tampoco es justificable la reducción de las tasas unicamente a partir de la especial y adicional. Más allá de que se presente al público una discusión sobre la tasa básica, la controversia verdadera está en esas otras dos. Las informaciones técnicas disponibles muestran que la mitad de la contaminación total capitalina es producida por las industrias. Por ello, de existir reducciones de los montos que se imponen, desde un punto de vista técnico, éstos deberían hacerse sobre la tasa básica y no sobre las otras dos.
Este breve panorama del problema deja en claro algunos puntos. Todo el paquete de las tasas es, desde un punto de vista ambiental, positivo y novedoso para el país. Seguramente constituye la primera aplicación del principio "el que contamina, paga", y se lo hace de una manera que puede articularse con una política de desarrollo nacional. Las obras vinculadas a las tasas, como el saneamiento capitalino, son de gran importancia para el bienestar de miles de familias y para la calidad ambiental. Además, los apuntes anteriores demuestran que una medida de ese tipo puede ser defendida con mucho vigor desde un punto de vista ecológico --un tema que recientes encuestas acaban de señalar entre los tres más importantes para los uruguayos.
Por todo esto resulta sorprendente que la IMM no defienda con energía la medida en ese contexto ecológico, y que en cambio lo haga desde otros campos de discusión, como el jurídico o el tributario. También ha fallado en explicar a la ciudadanía los aspectos ambientales de la medida. Es sintomático que grupos vecinales que usualmente protestan por la contaminación de los arroyos o en los barrios, no estén participando de la polémica. Es una buena medida mal defendida.
El debate, tanto en los acusadores como en los defensores, muestra la desarticulación entre los principios de las política y los instrumentos de gestión. Si la tasa es un instrumento de gestión ambiental no puede ser defendida ni atacada apelando primariamente a principios de acción de otros campos, por ejemplo el tributario. Muchos de los aspectos comentados aquí, al tiempo de escribir estas líneas, no han entrado en el debate.
Acusadores y defensores han proclamado muchas veces los más altos intereses ambientalistas, especialmente en la última campaña electoral. Pero es precisamente en polémicas como esta, donde se puede observar si realmente se entienden los pormenores de una gestión ecológica, y si hay disposición para actuar reduciendo nuestros graves problemas ambientales.
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