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Resumen del Proyecto “Estudio, Análisis y Propuestas para el Fortalecimiento de los Programas de Gestión Público-Privada en el Manejo de los Desechos Sólidos y el Saneamiento Ambiental existentes en el Area Metropolitana de San Salvador" Alcaldía Municipal de San Salvador OPAMSS - SACDEL - PRISMA 1
- LINEAMIENTOS DEL PROYECTO El
Area Metropolitana de San Salvador (AMSS) , está constituida por 14
municipios. Según datos de la Dirección de Estadísticas y Censos del
Ministerio de Economía, el AMSS, contribuye con cerca del 44% del PIB
nacional, y según la misma fuente ya
para 1992 concentraba cerca de 1.5 millones de habitantes, con
una densidad poblacional promedio de 2540 h/km2, y se estima una
proyección para el año 2002 de 3550 h/k2 de densidad poblacional y una
población total que alcance los 2 millones de salvadoreños. La
actividad económica del AMSS, concentra la industria, el comercio y
servicios de todo el país. Gran parte de esta actividad
la constituyen dinámicas al interior
del sector informal, que en total representa el 37%, alcanzando
la misma un 62% de la actividad comercial. Es en este espacio
territorial, que únicamente representa
el 4% del total del territorio nacional, donde se determina buena parte
de la vida política, económica y social del país; y donde los
procesos de degradación e índices de contaminación se han
profundizado a partir del progresivo crecimiento poblacional y las
actividades asociadas al mismo ; así como la débil capacidad de la
institucionalidad pública central y local para administrar y gestionar
la conjunción entre demanda y carga generada sobre el territorio. Es
precisamente en las áreas marginadas del AMSS donde se evidencian estos
niveles de contaminación y vulnerabilidad, se estima que el 37% de la
población del AMSS entra en la categoría de pobres, mucha de estas
familias tienen que vivir en tugurios o zonas marginales que en un gran
porcentaje no tienen acceso a servicios básicos como agua potable
domiciliar, servicio de drenaje de aguas negras, servicios de recolección
de basura, con el agravante que viven en zonas de alto riesgo o alta
vulnerabilidad frente a terremotos, inundaciones, huracanes, etc. La
producción de basura en las ciudades del Gran San Salvador ha ido
experimentando aumentos
sustanciales, a causa del crecimiento poblacional, y urbanísticos, el
70% de la generación de basura corresponde a los hogares, las
municipalidades han ido enfrentando dificultades, para dar respuesta a
esa demanda, se estima que 26% queda sin cobertura, en ciertos
municipios es mayor déficit, estas familias corresponden a quienes
viven en lugares de difícil acceso, que no pagan el servicio de
recolección y por tanto se deshacen de los desechos quemándolos,
botando en las barrancas la basura, o enterrándola En
ese sentido, y ante la magnitud de la dinámica de
degradación ambiental y de la calidad de vida de la población
urbana del Gran San Salvador, que la problemática del manejo de los
desechos sólidos es un punto de interés y al mismo tiempo de
oportunidad para los gobiernos municipales metropolitanos, organizados
en el Concejo de Alcaldes del Area Metropolitana de San Salvador (COAMSS).
En su conjunto el AMSS,
produce cerca de 1200 toneladas diarias de basura , las cuales son
recolectadas por las municipalidades[1]
y otra parte ante la débil capacidad de recolección y manejo de estos
desechos terminan siendo depositados en las diversas quebradas o
microcuencas de los municipios, acrecentando el ciclo de contaminación,
insalubridad e impacto ambiental. En
el análisis de la presente investigación sobre las experiencias de la
gestión público-privada en el manejo de los Desechos sólidos
intervienen los siguientes elementos;
1) El entorno jurídico - institucional
salvadoreño y metropolitano 2) El contexto económico, social y ambiental
metropolitano, 3) La organización institucional y capacidad técnica
de las municipalidades y 4) La participación de los sectores privados
en la gestión de los desechos sólidos. En
el estudio se describe y
analiza como la normativa y reglamentación nacional específica sobre
el manejo de los desechos sólidos en el país es de reciente promulgación
(junio 2000.), siendo poco conocidas por la población, incluso por las
instituciones responsables de aplicarlas, nacionales como locales. Además
de esta normativa, existe en algunos casos normativas municipales, que
son creadas por las municipalidades como ordenanzas, reguladoras al tema
de los desechos sólidos, pero que sin embargo hay limitaciones para
hacer cumplir dichas reglas. Además,
se presentan las características de las principales instituciones públicas
involucradas en el tema Los actores fundamentales del sector de desechos
sólidos en el país son el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos
Naturales (MARN), el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (
MSPAS) y las municipalidades. El MARN no tiene una capacidad de
monitoreo y coordinación real a nivel nacional y a pesar de ser el
promulgador de la legislación especializada
referente al sector, la
dimensión del problema le sobrepasa su capacidad instalada. El MSPAS
tiene un nivel de participación limitado en cuanto a los desechos sólidos
comunes, y su accionar está delimitado por lo descrito en el Código de
Salud. El resto de los desechos son responsabilidad de las
municipalidades. En
cuanto al carácter institucional, existe una pobreza en rol que deberían
desempeñar las instituciones estatales o locales dirigidas al manejo de
los desechos sólidos, en términos generales, solo el ISDEM, Instituto
de Desarrollo Municipal, contribuye al fortalecimiento institucional de
las alcaldías en el área administrativa y financiera, no así en
materia ambiental, si bien el MARN, son las entidades estatales
nacionales responsables en la participación de regulación, asesoría,
capacitación en el MDS, pero que sus capacidades instaladas son
insuficientes a las elevadas demandas, aun cuando el MSPAS tenga
promotores de salud desplegados en todo el territorio, no dan abasto y
les falta la capacitación adecuada en dicho tema o en el peor de los
casos la carencia de planes concretos dirigidos hacia dicho tema. La
caracterización del manejo de los desechos sólidos en la mayoría
de las municipalidades, muestran muy poco desarrollo de procesos de
modernización, equipamiento e innovación en arreglos institucionales,
funcionando generalmente mecanismos artesanales en los procesos de
recolección de la basura, barredores en las calles con escobas y
carretones, traslado manual en algunos casos de difícil acceso, o
carretones cargados con bolsas para ser traslados al acceso de las
unidades de transporte. Las
limitaciones de las municipalidades se deben a varios factores, entre
ellos: la baja capacidad organizativa, y de planificación en la mayoría
de los casos se sigue operando con esquemas organizativos antiguo, no se
ha tenido una política sistemática de creación de fondos de
amortización de las unidades ante el eminente deterioro, ausencia de
sistema contable de costeo real sobre todo en el área de saneamiento
ambiental, eso explica el por que en muchos casos, el costo de los
servicios es mayor que las
tasas que se están cobrando. Por ejemplo la mayor parte de las
municipalidades fueron acreedoras de donaciones de unidades de recolección
de basura, con sistemas de compactación, que son las cuales operan
actualmente, y no se invierte ni se provisionan fondos para renovar
equipo o ampliar el equipamiento de dicha actividad. En
el área financiera los ingresos corrientes de muchas municipalidades
apenas les alcanza para cubrir sus gastos corrientes, por lo que no
pueden responder a las necesidades de inversión propia, aumentar sus
capacidades o reponerlas que ha perdido su vida útil; para responder a
las inversiones en desarrollo local dirigido a las comunidades, dependen
de las transferencias de gobierno central que actualmente transfiere un
6% del presupuesto nacional, en casos excepcionales de gestión externa,
que es limitada. En
el AMSS, desde 1976 existe experiencias de arreglos institucionales,
para la prestación de servicios saneamiento ambiental, y que en la
actualidad han adquirido algún matiz diferente, en esta categoría
entran microempresas, cooperativas o empresas con algún nivel de
capacidad instalada, asociaciones de personas, que por una serie de
razones se ven involucradas en dicha actividad, entre ellas: el
desempleo, falta de cobertura en la prestación de servicios por la
municipalidad y la creciente demanda de dichos servicios. Además,
las municipalidades han
promovido la creación y empleo de microempresas con personas hombres y
mujeres provenientes de las comunidades marginales. En otros casos,
iniciativas propias en coordinación con las directivas
de comunidades y por medio de cobro directo a los usuarios han
surgido microempresas de servicio de saneamiento, recolección de
desechos sobre todo, evidenciando avances en el proceso mismo de
recolección y generando mas empleos en el sector Esta
actividad está generando en cierta medida una cantidad de empleo cuasi
formal e informal, la contratación de cooperativas o microempresas por
parte de municipalidades, en alguna medida responde a dar respuesta a
necesidades antes planteadas de desempleo y alta demanda de servicios. El
nivel organizativo y técnico de esta difiere a las municipalidades en
algunas partes, en empresas privadas que tienen capacidad instalada, y
buscan beneficio operando con bajos costos, en algunos casos son el 50%
de sus ingresos, en otros donde no tienen capacidad instalada, dependen
de financiamiento y asesoría de ONG s,
convertida en agentes catalizadores e innovadores de gestión de
los desechos sólidos tanto en proceso de planificación, gestión,
capacitación, para estas sus costos se elevan y disminuyen sus
beneficios, sin embargo obtienen algún nivel de rentabilidad alrededor
de 50 centavos de dólar por vivienda asistida de ganancia. Las
iniciativas de servicio de saneamiento fundamentalmente han sido de
recolección, sobre todo en lugares donde la alcaldía no tiene acceso,
de barrido de calles, compostaje, de reciclaje, en estos últimos casos
ha sido posible a que algunas instituciones no gubernamentales se han
tomado la tarea de apostarle a este tipo de iniciativas de separación o
compost En
esta situación que esta en proceso de construcción hacia mecanismos
mas definitivos y consolidados de relacionamiento entre las
administraciones municipales y el sector privado, se enmarca
la iniciativa con la
empresa CINTEC (canadiense) que a partir de su oferta de servicios
consolida una alianza entre
10
municipalidades del COAMSS, conformándose una empresa de Economía
Mixta (MIDES, SEM) se crea lo que se conoce como MIDES, una
sociedad de economía mixta, siendo una de las mas importantes y
ambiciosas experiencias de
arreglos institucionales de gestión público-privada para el manejo de
los desechos sólidos del país. Los
costos de este proyecto se estiman en 61.200 millones de dólares USA,
que comprende la construcción del nuevo relleno, estación de
transferencia, programa de educación y sensibilización, programa de
integración, planta de compostaje, entre otros. Y los principales
componentes del proyecto son:
1.
Estación de transferencia: pretende reducir la ruta, disminuir
costos, establecer mecanismos de control, etc. 2.
Centro de Separación: Será
el centro donde se separarán o se clasificarán los desechos a
reutilizar, reciclar. 3.
Relleno Sanitario : Sitio de disposición
final considerando técnicas adecuadas para el 4. Planta de Compostaje. Lugar donde se procesarán los residuos verdes y agroalimenticios para la fabricación de compost. 5. Programa de reintegración social Este es un programa orientado a dar apoyo directo y promoción de alternativas de ingresos a los recuperadores de desechos en el botadero viejo. Comprende un proceso de formalización de sus actividades (creación de microempresas) y un programa de salud, educación y vivienda para pepenadores censados y organizados. con el proceso de reinserción social con los 370 pepenadores que se encontraban en el botadero de Mariona, para iniciar a capacitarles en formas de organización micreempresarial. 6. Programa de sensibilización, educación y divulgación. 7.
Clausura del botadero Este cierre se está desarrollando gradualmente y
comprende: Recubrimiento impermeable de desechos, perforación de pozos
de captación de biogases y tratamiento, control de las aguas lluvias y
de los lixiviados y monitoreo ambiental.
Estas
modalidades de participación privada en los servicios de
saneamiento ambiental y manejo de desechos , están supeditados a
ciertas variables como: a)
Decisión política b)
Autonomía financiera c)
Planificación integral d)
Responsabilidad financiera e)
Marco normativo actualizado Las
modalidades generadas para la prestación servicios por el sector
privado están dadas según las siguientes características: Contratos
definidos de corto plazo, contrato de Consesiones, contratos de
administración, contratos de arrendamientos, contrato de consesión de
franquicias, etc. Finalmente, se plantean una serie de recomendaciones y líneas de acción para fortalecer todas las modalidades de participación del sector privado; tales como: Deberán ser
implementadas aplicando el procedimiento de libre concurrencia. Deberán
de establecerse mecanismos
que eliminen cualquier posibilidad de integración vertical, es decir,
que un prestador privado por ejemplo: podrá realizar las actividades de
recolección, barrido, transporte y reciclaje de residuos sólidos pero
no de disposición final. Deberá de conformarse y adecuarse las
modalidades de supervisión, control y monitoreo en la prestación de
los servicios municipales a la nueva situación y por ende el desarrollo
de nuevas capacidades y habilidades en la organización del municipio
para cumplir estos objetivos. Finalmente,
se
recalca que la ausencia del reconocimiento
a nivel normativo nacional del sector de residuos o desechos sólidos;
así como, la
inexistencia de un marco regulatorio para la prestación de los
servicios asociados al manejo de los desechos sólidos como instrumento
catalizador para lograr la participación
del sector privado, con miras de generar un mayor nivel de eficiencia y
eficacia en la prestación del servicio , es una limitante real para
abrir el camino a mas y mejores arreglos entre el ámbito público y
privado en la prestación de servicios municipales y debilita el
desarrollo de nuevos roles y procesos de modernización del mismo Estado. 2-
METODOLOGÍA EVALUACIÓN PARTICIPATIVA
El proceso de evaluación participativa de los resultados del informe se ha realizado en 2 momentos y en dos planos : Primero a) Entrevistas bilaterales con personeros de las municipalidades y b) Realización de talleres con representación de las 14 municipalidades aplicando a la luz de las recomendaciones iniciales el análisis FODA por municipalidad. Segundo : acompanamiento y apoyo sistemático del proceso de renegociación del contrato entre CINTEC y 10 municipalidades que conforman MIDES, SEM, para la implementación del proyecto de Manejo Integral de Desechos Sólidos. En el primer plano, para las entrevistas bilaterales, se utilizó una guía estructurada de preguntas relacionadas con el tema, que permitía ampliar en algunos casos las interrogantes y profundizar sobre las temáticas, adicionando los datos estadísticos y sistematización de experiencias de la zona que no se habían logrado recoger del proceso inicial de recopilación de datos. Para entender mejor la problemática, sacar conclusiones, generales y particulares, como fuente de análisis de la realidad del tema, se ejecutaron talleres con los responsables de las unidades de saneamiento ambiental de las municipalidades del AMSS, con quienes se aplicó el método FODA, relacionado al tema del manejo de los desechos sólidos con énfasis en las experiencias de gestión público privada, pasando posteriormente a una discusión colectiva de ciertos temas generales que afectaban a todos e intercambio de experiencias que llamaren la atención a algunos actores para reflexionar sobre el tema de manera particular. Posterior
a la aplicación de ambos métodos de retroalimentación y evaluación
del resultado del informe realizado con representantes de las
municipalidades , se
afinaron las recomendaciones y orientaciones iniciales y se avanzo en la
elaboración del producto final para ser presentado a las autoridades
del municipio. El
segundo plano fue el caso del proyecto de Manejo Integral de Desechos Sólidos
de MIDES,SEM este reviste un carácter
sumamente especial como proceso[2]
ya
que se genero una dinámica que retroalimentó un proceso de
renegociación del contrato de servicios . Nuestra investigación se
asocio al interés de las municipalidades participantes del
proyecto de redefinir la
relación municipios-empresa. Precisamente,
a la luz de las observaciones iniciales surgidas del estudio, este
evidencio y presentó al COAMSS debilidades importantes de los
municipios participantes en el proyecto. Las limitaciones detectadas se
centraban fundamentalmente
en el seguimiento a
compromisos mutuos y
redefinición de cláusulas del contrato original en beneficio de las
municipalidades y los ciudadanos por un lado y en brindarle seguridad y
estabilidad a la empresa. Surge así, en el último semestre del ano
recién pasado, un proceso muy complicado pero finalmente exitoso de
renegociación del contrato original firmado entre las alcaldías y la
empresa. Renegociación que
ha solicitud del COAMSS pudimos acompanar y asesorar hasta el final, con
resultados muy beneficiosos para ambas partes y que sientan realmente
las bases de una estrategia de venta de este modelo de asociatividad
gobiernos locales y sector privado para atender servicios públicos
asociados a la gestión ambiental urbana,
experiencia que incorpora una serie de criterios y lineamientos
que en carácter de recomendaciones están reflejados en el informe
final. 3-
ESTRATEGIA Y ACCIONES DE DIFUSIÓN DE RESULTADOS La
estrategia de difusión de resultados estará orientada a levantar el
perfil público del Concejo Metropolitano de Alcaldes del Gran Salvador,
como instancia promotora de modalidades e iniciativas innovadoras en
relación a mejorar las condiciones ambientales de sus municipios y del
Area Metropolitana de San
Salvador en su conjunto. En
primer instancia la difusión de los resultados se hará de manera
directa a los involucrados del área geográfica donde se ejecutó el
estudio, es decir los Alcaldes del rea Metropolitana del Gran San
Salvador, por ser el área donde se tienen experiencias de gestión público
privada que han diferido de las prácticas tradicionales del manejo de
los desechos sólidos, y que han afrontado las mayores dificultades en
dicho tema, y por otro lado,
por ser municipios de gran magnitud, y que muchos casos algunos alcaldes
tienen cierto nivel de liderazgo que pueden trasladar las experiencias a
otros municipios del interior del país. Ante
la aprobación del informe final, pasamos a organizar un seminario-taller
exclusivo para COAMSS , donde les haremos la presentación de los
principales resultados y recomendaciones del documento, además,
esperamos definir con ellos los
pasos a seguir de acuerdo
a la siguiente propuesta de estrategia de difusión y divulgación
del documento. 1-Publicación
: Se
reproducirán al menos 20 copias del documento final completo para
entregarlo a las municipalidades, Opamss, Sacdel y Prisma. Se
editará un resumen ejecutivo que esperamos reproducir en 150 ejemplares
para su divulgación en los distintos espacios que se generarán para
ello. 2-
Eventos : Se
desarrollarán 2 eventos orientados a captar la atención de los medios
de comunicación y actores públicos relevantes. a)
Desayuno Informativo : el COAMSS invita a los medios de comunicación
social (radio, tv y prensa)
para dar a conocer el resultado del estudio y las expectativas al
respecto b)
Conferencia y Foro Público sobre el estudio y sus recomendaciones
dirigido al sector privado y público en general. 3-
Sesiones de Presentación : A
nivel nacional se gestionarán reuniones con grupos seleccionados de
tomadores de decisión claves y relacionados a la temática que tienen
alguna responsabilidad directa e indirecta en el tema del manejo de los
desechos sólidos, para que puedan estudiar, reflexionar, o preguntar
sobre las experiencias y las posibilidades de reproducir alguna de ellas
en su territorio a partir de objetivos que eficiencia y eficacia en el
manejo de los desechos sólidos. a)
Concejo Directivo del Instituto Salvadoreño de Desarrollo
Municipal.ISDEM b)
Junta Directiva de la Corporación de Municipalidades de El
Salvador.COMURES c)
Comisión de Municipalismo de la Asamblea Legislativa de El Salvador d)
Comité Técnico de la Asociación Nacional de la Empresa Privada. ANEP e)
Concejo Departamental de Alcaldes del Departamento de San Salvador f)
Red para el Desarrollo Local (ONGs)/ FISDL Esta
propuesta se presentará a los alcaldes del COAMSS para ser evaluada por
ellos y acordada finalmente. [1] Y que la mayor parte hasta hace 2 años eran depositadas en el botadero conocido como Mariona a cielo abierto, sin ningún tratamiento, altamente contaminante, sin separación alguna de los desechos hospitalarios, químicos, radiactivos, etc, que han estado dañando los mantos freáticos de la zona norte del AMSS , y contaminando el aire a varios kilómetros a la redonda [2]Ambas
partes(CINTEC y las municipalidades socias de MIDES)
iniciaron una ronda de negociación desde el ano 2000, la
cual concluyo el 11 de enero del 2001.La negociación era para
discutir diferentes componentes del proyecto MIDES y así lograr
acuerdos sustanciales en beneficio de ambos socios, entre los
principales acuerdos: a) Disminución de la tarifa base por el
servicio de disposición final de desechos sólidos de $18.00 a $
16.50 dólares por tonelada métrica mas IVA. b) Recalendarización
de compromisos de apertura y puesta en marcha de la planta de
transferencia y reciclaje en Apopa y el cierre del botadero antiguo
en Mariona. c)Financiamiento a través de una donación de 0.25$ por
tonelada e Instalación inmediata de la Unidad Ejecutora del
Programa de Residuos Sólidos del Area Metropolitana que le dará
seguimiento técnico –operativo a la implementación del proyecto
y supervisara y controlará los componentes, así como la disposición
de desechos hospitalarios peligrosos d) Creación de un nuevo
mecanismo de pago entre las municipalidades y MIDES y e) Normalizar
los compromisos de compensación social entre MIDES y Nejapa , la
municipalidad receptora del relleno sanitario. |
