Actuación del Instituto Nacional de la Mujer y la Familia

Niki Johnson

II. El Instituto Nacional de la Familia y la Mujer: orígenes y desarrollo
III. Evaluación general del INFM
IV. Funcionamiento y actuación del INFM, Noviembre 2000 - Octubre 2000
V. Conclusión

I. OBJETIVOS, METODOLOGÍA Y ESTRATEGIAS DE LA INVESTIGACIÓN

El objetivo de este informe es presentar un resumen de lo planificado y realizado por el Instituto Nacional de la Familia y la Mujer (INFM) en el período noviembre 2000–octubre 2001, y un análisis de su rendimiento, con respecto a sus objetivos, líneas de trabajo, actividades y funcionamiento

En primer lugar, se hace una breve descripción de los orígenes y el desarrollo del INFM con respecto a su estructura interna, cometidos y acciones y enfoques. A continuación se evalúa su institucionalidad más allá de su permanencia en el tiempo como órgano estatal, haciendo referencia a su rango y ubicación dentro del organigrama estatal y los recursos económicos que tiene a su disposición. Tercero, se describe y analiza el funcionamiento y actuación del INFM para el período señalado arriba, con referencia a las siguientes cinco áreas:

a. Objetivos, líneas de acción y actividades concretas.
b. Recursos humanos y económicos.
c. Relaciones interinstitucionales a nivel del estado nacional
d. Relaciones con el sector no gubernamental.
e. Participación en espacios de coordinación con contrapartes regionales.

Y por último, de modo de conclusión, se hace un breve análisis global del rendimiento del INFM para ese año.
Este informe se basa en información relevada, primero, de materiales documentales. Estos incluyen medios de prensa escrita, de todo el período; la versión taquigráfica de la sesión de la Comisión Especial de Género y Equidad (CGE) de la Cámara de Representantes del Parlamento (10 de mayo de 2001), a la que asistieron como invitados la entonces directora del INFM, Raquel Trobo Viera, y el Ministro de Educación y Cultura, Antonio Mercader (CGE 2001); y documentación interna del INFM proporcionada por la directora a los efectos específicos de este informe (INFM Documentos). La segunda fuente fue una entrevista en profundidad con Trobo (7 noviembre 2001).

Para el análisis se emplearon dos estrategias de investigación. Primero, la de evaluar el rendimiento del Instituto según el marco normativo constituido por sus propios cometidos, consagrados en Ley 16.226, artículo 234, y por las recomendaciones dirigidas a los mecanismos nacionales para el avance de las mujeres en los documentos emanados de las Conferencias Regionales y Mundiales sobre la Mujer de Naciones Unidas, de todos los cuales Uruguay es signatario, y de los procesos de seguimiento de los mismos —la Plataforma de Acción Mundial (PAM), la Declaración de Beijing +5 (B+5), la Plataforma de Acción Regional (PAR) y el Consenso de Lima (Lima). Segundo, la de cotejar lo realizado por el INFM a la fecha de la entrevista con lo detallado por la directora del Instituto en declaraciones anteriores a lo largo del año.


II. EL INSTITUTO NACIONAL DE LA FAMILIA Y LA MUJER: ORÍGENES Y DESARROLLO

El original mecanismo nacional en el Uruguay —el Instituto Nacional de la Mujer— se creó el 5 de mayo de 1987, por decreto 226/87 del Poder Ejecutivo, dentro de la órbita del Ministerio de Educación y Cultura (MEC). Su creación respondía a la recomendación emanada de la Conferencia Latinoamericana sobre Mujer Población y Desarrollo, convocada por el PNUD en Montevideo en diciembre 1986 (párrafo 11). Según el decreto, el Instituto tenía tres objetivos principales, que definían su trabajo como analítico, consultivo y propositivo:

• hacer un diagnóstico de la situación de la mujer en el Uruguay;

• propiciar las reformas legislativas u otro tipo de políticas de acción, necesarias para lograr la efectiva

• participación de la mujer en la sociedad así como en la toma de decisiones políticas;

• proponer las medidas necesarias para ejecutar las decisiones adoptadas por la Conferencia "MUJER, POBLACIÓN, DESARROLLO".
  (Citado en folleto del Instituto Nacional de la Mujer, s. f.)

Es decir, el Instituto original no fue pensado como ejecutor de políticas públicas, sino que se concibió como el órgano rector y coordinador de políticas de la mujer a implementar por otros organismos del estado.

Este rol se reflejaba en su estructura interna, que consistió en una comisión interministerial, integrada por delegados del MEC, el Ministerio de Salud Pública (MSP), el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), el Consejo del Niño, el Instituto Nacional de Colonización, y el Congreso de Intendentes. El decreto fundacional del Instituto también especificó que la integraran dos representantes de organizaciones de la sociedad civil.

Al crearse, el Instituto Nacional de la Mujer carecía de presupuesto propio y además los cargos de sus integrantes eran honorarios. Por consiguiente, dependía del trabajo no remunerado de gente que en general tenía importantes compromisos en otros ámbitos, y que por lo tanto tenía poco tiempo disponible para dedicar al trabajo del Instituto. Como resultado, en sus primeros tres años de existencia, no se logró superar la etapa diagnóstica para introducir una perspectiva de género en las políticas de estado.

En cuanto a lo diagnóstico, se realizaron investigaciones sobre la situación de la mujer uruguaya en relación con siete áreas temáticas: educación, trabajo, familia, salud, medios de comunicación, mujer rural y legislación. También se crearon en Montevideo y en el interior del país, en convenio con las Intendencias Municipales, los primeros Centros de Información y Asesoramiento a la Mujer (CIAM), que —al igual que el Instituto del que dependían— dejaron de funcionar al efectuarse el cambio de gobierno a comienzos de 1990.

Durante el gobierno de Luis Alberto Lacalle (1990-5) el Instituto se creó de nuevo por las Leyes de Rendición de Cuentas números 16.226 (artículo 234) de 1991 y 16.320 (artículo 253) de 1992, consolidándose su estructura jurídica. Se le cambió el nombre, designándolo el Instituto Nacional de la Familia y la Mujer, y también hubo otros cambios sustantivos que lo diferenciaban fundamentalmente de su predecesor.

Por un lado, el Instituto ya no era concebido como una comisión horizontal, sino como una dependencia de la Dirección General de Secretaría del MEC, con una estructura interna vertical y jerárquica. Por lo tanto, no tenía participación directa de representantes de otros ministerios y tampoco se establecía como requisito en la normativa que lo regía ningún tipo de mecanismo de participación o diálogo con organizaciones de la sociedad civil.

Por otro lado, los cometidos del INFM se ampliaron para incluir:

A. Promover, planificar, diseñar, formular, ejecutar y evaluar las políticas nacionales relativas a la mujer y a la familia;
B. Coordinar y coejecutar con los organismos estatales dichas políticas, a través de la articulación de acciones y de la capacitación de los recursos humanos, necesarias para la consecución de sus cometidos;
C. Asesorar a los organismos estatales, sobre los temas de la mujer y la familia, tanto a nivel nacional como departamental;
D. Coordinar y supervisar las actividades de sus dependencias;
E. Realizar convenios con los organismos internacionales de cooperación técnica y financiera, de los cuales el país forma parte.
(Artículo 234 de Ley 16.226 "Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal", del 29 de octubre de 1991)

Así que el nuevo Instituto se designó explícitamente como el organismo rector de políticas públicas de la mujer, pero a diferencia del anterior Instituto, esta función incluía el ser ejecutor (cometido A) o coejecutor (cometido B) de esas políticas. Finalmente, el artículo 348 de la Ley 16.736 de Presupuesto Nacional para 1995-99 agregó un cometido más: "F) Asesorar sobre la forma de prevenir la violencia sexual y doméstica."

En esta misma ley (artículo 370) se le asignó al Instituto una partida propia dentro del presupuesto del MEC, de unos 50.000 dólares anuales, "para atender sus gastos de funcionamiento y contrapartida nacional en proyectos de cooperación externa". Esta suma se vio casi duplicada —a un millón ciento sesenta y dos mil pesos uruguayos— en la Ley 17.296 de Presupuesto Nacional de 2001 (artículo 306), a raíz de la presión ejercida por la llamada "bancada femenina" del parlamento, una coordinación interpartidaria de mujeres legisladoras.

Desde su refundación hasta el presente, el INFM sigue teniendo como dependencias en el interior del país centros de información (ahora denominados Centros de Información sobre Derechos de la Mujer y de la Familia, CIDEMF), creados en convenio con las Intendencias Municipales. Por otro lado, se creó en 1992 el Centro de Prevención y Asistencia a las Víctimas de Violencia Doméstica (CEPAVVD), para brindar un servicio de atención directa a mujeres golpeadas, y en 1994 el Centro de Información y Atención al Adulto Mayor. Bajo la actual administración, la red nacional de CIDEMF ha sido expandido, creándose nuevos centros en convenios con organizaciones no gubernamentales, mientras que el CEPAVVD fue cerrado en enero de 200.