Gobiernos
locales, descentralización y participación ciudadana en Montevideo
Seminario 10 años de
descentralización: un debate necesario
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Conclusiones
tentativas:
La
influencia del sistema político
Por
un lado, además de las
conclusiones sobre la participación que sólo nos interesan para analizar el
diseño institucional y sus transformaciones, adelantamos algunas que intentan
explicitar los parámentros[1]
que han influido en ese proceso de diseño institucional, determinando la
distorsión del diseño original.
Así,
la distorsión del diseño original podía explicarse a tres niveles:
-
el de incidencia del sistema político-partidario en el sistema descentralizado
-
el de las dinámicas internas del propio sistema
-
el de la influencia de la cultura política y las prácticas políticas
1.
Las características del sistema político que incidieron en el
sistema descentralizado se pueden resumir en las siguientes.
1.1.
En referencia a la relación entre sistema partidario y Estado podemos decir,
que en el caso uruguayo, se da:
-
una matriz "Estado-céntríca" del sistema político;
-
un carácter “partido-céntrico” del sistema político;
-
y, derivada de las dos anteriores: el carácter partidocrático del Estado
uruguayo.
1.2.
En referencia a las relaciones centro-periferia del sistema político podemos
mencionar: el
centralismo del sistema político
(tanto del Estado como del sistema partidario)[2]
1.3.
La larga tradición estatal uruguaya con un patrón de Estado Benefactor,
organizado sectorialmente y con una relación paternalista con la sociedad.
1.4.
Características del sistema de partido que se transforma de bipartidista
a pluralista moderado y
que se refleja en las relaciones
interpartidarias. La aceptación por parte del sistema de partidos de la
izquierda en una instancia gubernamental que, además, tenía como central un
proyecto que implicaba transformaciones profundas en la relación
Estado/Sociedad como el que estudiamos[3].
1.5.
Las características del partido de gobierno
municipal de Montevideo, que es una coalición de izquierda que incorpora
sectores políticos con diversas visiones sobre los mecanismos y las instancias
democráticas y concepciones de la relación Estado/Sociedad. Estas
relaciones
intrapartidarias
marcaron, a lo largo de todo el proceso, el diseño del
sistema descentralizado[4].
2.
Entre las dinámicas internas del sistema descentralizado de la
Intendencia Municipal de Montevideo que parecen haber incidido en su
funcionamiento podemos mencionar:
-
la articulación entre la lógica
vertical-sectorial y la lógica horizontal-territorial en la
organización del aparato institucional para el diseño e implementación de políticas
publicas, así como para la prestación de servicios.
-
la relación entre la lógica
burocrática y la lógica política dentro del actor político-administrativo municipal[5].
-
la relación entre la lógica
militante y la lógica ciudadana[6]que
afecta al actor político-administrativo como a los socio-territoriales. Lo que
requirió y requiere una resocialización de los participantes de base pero
también de los tomadores de decisiones[7].
-
la articulación de las lógicas
de los actores político-administrativos y las de los socio-territoriales[8].
-la
relación entre la lógica
de gobierno y la lógica
de oposición dentro del actor político-gubernamental de influencia
central en los primeros años de gestión de la administración de izquierda[9]
3.
La cultura política de los actores implicados en el sistema
descentralizado -que fueron tomados como paramétricos en nuestra investigación-
serían:
-
la cultura centralista
de la sociedad, el Estado y los partidos
-
el carácter "Estado orientado" o "Estado-céntrico" de la
sociedad uruguaya o, dicho de otra manera, la cultura
estatalista de la sociedad uruguaya.
-
la cultura reivindicacionista o
clientelista de los actores socio-territoriales con lo que esto
implica para la integración a proyectos de cogestión o diversos mecanismos
participativos[10].
-
la cultura política partidocéntrica,
estatalista y sectorial de la izquierda
uruguaya, sobre todo de los sectores moderados.
-
la reciente incorporación
del discurso “movimientista” en la izquierda uruguaya[11],
sobre todo sectores radicales que determinó las primeras discusiones sobre el
diseño del sistema descentralizado y sigue vigente en la actualidad.
-
la cultura testimonialista y
reivindicacionista de la izquierda uruguaya sin ninguna experiencia
de gobierno, por lo menos al principio.
-
vinculado al punto anterior, discurso
desvalorizador de la democracia representativa por parte de los
sectores más radicales de la izquierda uruguaya[12].
En
el proceso investigativo hemos ido dando distinto peso a este conjunto de
factores explicativos concluyendo que los fundamentales son los referidos a la
incidencia del sistema político partidario nacional en los primeros años del
gobierno de izquierda (1.4), las características de la coalición gobernante
(1.5) y el peso de la cultura política partidocéntrica tanto de las élites
como de las bases de nuestra sociedad y del sistema político.
2.
Fortalezas del proceso.
Por
otro lado, podemos decir que pese a las debilidades reseñadas del sistema
descentralizado y los parámetros que han influido en el diseño institucional
podemos ver una serie de fortalezas
características del caso de la descentralización de la Intendencia Municipal
de Montevideo.
Antes
que nada debemos recordar que la “descentralización participativa” de
Montevideo no es la descentralización de una política municipal o una forma de
participación en una política específica[13].
Es más bien la descentralización del aparato institucional de gobierno
municipal a través del cual se descentraliza o desconcentra diversas políticas[14]
ensayando formas de participación en el diseño e implementación de ellas y
en el propio proceso de diseño institucional.
En
primer lugar, hemos reseñado el “aprendizaje
pluralista” que realizó la izquierda en el gobierno municipal
evolucionando de una posición voluntarista e idealizadora de los movimientos
sociales a una posición negociadora con las otras fuerzas políticas mientras
se iba tejiendo la relación con la sociedad a nivel de los distintos Centros
Comunales Zonales.
En
segundo término, la participación de los actores implicados -con distintos pesos relativos- en el propio proceso de diseño ha ocasionado las múltiples
transformaciones en el sistema
descentralizado. Esta es una característica del caso estudiado y, más allá
dar la idea de falta de consolidación institucional, podría constituirse en una de sus fortalezas ya que responde
a las características y prácticas de los distintos actores implicados,
no es una receta o una reforma “desde arriba”. Sin embargo, para cambiar esa
realidad paulatinamente es necesario capitalizar lo realizado hasta ahora y
reconvertir el sistema sin abandonar la implicación de todos los actores en ese
proceso. Se trata de una transformación socio-política y cultural de
envergadura que implica crear “círculos virtusos” entre Estado y sociedad
que supone la transformación de ambos.
Otra
de las fortalezas que fue adquiriendo el sistema descentralizado es la creación
de una “cultura de gobierno” , con todo lo que implica, en sus cuadros
gerenciales que se ha deslindado tempranamente de la estructura política de la
coalición. Como hemos visto, si bien esto es un factor que contribuye a
consolidar una gestión municipal moderna podemos observar que más allá de la
cultura innovadora arraigada en los tomadores de decisiones o cuadros
dirigenciales de la IMM una serie de elementos que tienen que ver con la cultura
política y las prácticas estatales características de Uruguay. A lo interno
del aparato del gobierno, una mezcla de lógicas gubernamentales y de lógicas
ideológicas partidarias que siguen cruzando la estructura de la IMM, estas últimas
atenuadas con respecto a la etapa fundacional del sistema[15].
Sin embargo,
debemos considerar que este es un proceso no culminado y que el peso de las lógicas
político-partidarias hay que entenderlas en el marco de un sistema político
partido-céntrico -al que la izquierda no es ajeno- y en el de una izquierda
altamente ideologizada como la uruguaya, donde la vinculación orgánica a cada
partido puede ya no existir pero permanece la matriz ideológica y las redes de
vínculos. Además es una tendencia general que se presenta en las agencias
estatales uruguayas -en manos de otros partidos- donde existe una “cultura de
gobierno” que, en Uruguay, pasa por los partidos.
Se
ha avanzado en el reconocimiento de los CCZ por parte de la sociedad local, sobre todo
en las zonas con alto NBI y mayor cantidad de población con bajos ingresos.
Dentro de la participación limitada (con respecto al total de la población)
que estas experiencias participativas tienden a presentar, se ha dado un
crecimiento en la participación en la elección de los Concejos Vecinales
incorporando ciudadanos de los partidos tradicionales y a sectores de mayor
nivel de ingresos. Este proceso de
expansión debería incrementarse independientemente de la participación
efectiva en la gestión porque, en sí, representa una legitimidad fundamental
para los consejeros vecinales que podría equilibrar el peso relativo de los
“tres polos” del sistema zonal y comenzar un proceso de despartidización al
pluralizarse. Irían primando cada vez más la representación de intereses, en
función de las necesidades y la capacidad de iniciativa,
y diluyéndose la político-partidaria[16].
Más
allá de fortalecer el vínculo con la sociedad local, se debería incrementar
el peso del polo institucional dotándolo de recursos de diversa índole (de
capacitación, por ejemplo) para incrementar su eficiencia. Esto facilitaría el
difícil equilibrio entre
consolidación institucional e innovación institucional fortaleciendo a los dos
polos que se presentan más débiles.
3.
Posibles escenarios
Por
último se debería discutir la posibilidad que da la nueva Constitución
Nacional de constituir “autoridades locales” que pueden ser
unipersonales e, incluso, pueden llegar a ser electivas si se reforma la Ley Orgánica
Municipal. El segundo aspecto depende de la voluntad del sistema político pero
el reemplazar las Juntas Locales por un cargo unipersonal depende del gobierno
municipal de Montevideo. Un “alcalde local” presentaría algunas ventajas
como el convertirse en el centro de responsabilidad gubernamental visible ante
la sociedad local y de enlace con la IMM pero presentaría el problema de la
redefinición de funciones del secretario de la Junta Local y la creación de
una instancia de consulta político-partidario. Por
otro lado, el carácter electivo de este “alcalde local” puede
presentar desafíos muy grandes para el sistema con el riesgo de fragmentar la
idea global de ciudad y de cohabitación política con partidos distintos al que
gobierna la IMM.
4.
Conclusiones de utilidad para otras experiencias
Pero,
más allá de sus especificidades, a partir de la experiencia de la
descentralización en el Gobierno Municipal de Montevideo podemos esbozar
algunas conclusiones tentativas de utilidad para otras experiencias de
este tipo en nuestro continente.
Por
un lado, podemos decir que los
procesos de reforma institucional que priorizan la participación como
representación de intereses a través de actores sociales, en sistemas políticos
partidocéntricos, encuentran grandes dificultades y tienen muchas limitaciones
para crear redes de enraizamiento social suficientemente fuertes como para
aumentar la gobernabilidad local.
[1]
Preferimos hablar de “parámetros” y no de “obstáculos” porque,
mientras el primer término pretende dar cuenta de fenómenos a considerar a
la hora del análisis o la intervención sobre la realidad, el segundo parte
de una concepción voluntarista que ve a la realidad como oponiéndose a la
acción política o al encuadre analítico.
[2] Como una de sus manifestaciones, podemos observar el carácter nacional del sistema de partidos o la ausencia total de partidos locales o regionales.
[3]
Hemos visto las dificultades de
esta relación en el análisis diacrónico que sintetizamos en este artículo
cuando hablamos de “cohabitación” (bloqueo de los Partidos
Tradicionales a las políticas municipales y voluntarismo de la izquierda)
para definir el período inicial de este proceso que fue absolutamente
determinante del diseño original.
[4]
La diferencia inicial entre distintos sectores de la coalición gobernante
ha marcado el proceso de diseño e implementación pero, en la última
etapa, se ha combinado con otras lógicas generadas en el propio proceso.
Estas últimas lógicas tienen que ver con las dinámicas (y los problemas)
propios del ejercicio de gobierno desde una instancia municipal y con la
intención innovadora de la gestión de izquierda.
[5]
Ver Veneziano,
A.(1999a). Esto ha traído problemas en la adaptación y reciclaje del
funcionariado pero también de los tomadores de decisiones que no tenían
experiencia en la gerencia pública.
[6]
Aunque estas
lógicas gubernamentales se presentan segmentadas por lógicas internas (por
Departamentos, Divisiones, Comisiones, etc.) siguen existiendo problemas de
implementación del sistema descentralizado que corresponden a lógicas múltiples,
atenuando las lógicas más ideológizadas o político-partidarias de los
primeros años de gestión.
[7]
Las lógicas de los actores político-administrativos y la de los
socio-territoriales las analizamos con más detenimiento en el item (3) de
cultura política en este artículo.
[8]
Veneziano, Alicia. Ob.cit.
[9]
Las distintas concepciones de la descentralización y de la implementación
de las políticas municipales no sólo se vieron reflejadas en las
relaciones entre los jerarcas municipales, sino en la Junta Departamental y
en la conflictiva relación con el sindicato de trabajadores municipales en
manos de algunos grupos de izquierda radical.
[10]
Vimos que los actores socio-territoriales no tenían tradición de
acción territorial o se vinculaban por medio de mecanismos clientelísticos
con el gobierno municipal (Ver González, Mariana: ¿SENCILLAMENTE VECINOS?:
LAS COMISIONES VECINALES DE MONTEVIDEO: IMPACTOS DEL GOBIERNO MUNICIPAL
SOBRE LAS FORMAS TRADICIONALES DE ASOCIACIÓN, Tesis de Doctorados
IUPERJ, 1995. Hoy estas redes se han desmantelado pero sigue existiendo una
actitud reivindicacionista, o adscripta a una lógica político-partidaria,
o personalista. Esta última da lugar, entre otros factores, a la
centralidad de la figura del secretario de la Junta Local, que se presenta
como necesaria para implementar el cambio a un sistema menos personalizado
en etapas posteriores.
[11]
Discurso
que, incluso, podemos decir que aparece como “importado” en una
izquierda con una larga tradición e importante incidencia en organizaciones
sociales tradicionales y sectoriales (sindicatos y cooperativas) pero con
ninguna práctica a nivel territorial.
[12]
Este discurso se encuadraría en el enforque movimientista o basista que
mencionamos al principio, en el análisis sobre la evolución de las
ciencias sociales aplicadas a lo urbano.
[13]
Como es el caso del presupuesto participativo en Porto Alegre por ejemplo.
[14]
Presupuesto,
plan de ordenamiento territorial, plan estratégico de Montevideo, políticas
sociales de diversa índole, servicios, etc.
[15]
Aunque estas lógicas
gubernamentales se presentan segmentadas por lógicas internas (por
Departamentos, Divisiones, Comisiones, etc.) siguen existiendo problemas de
implementación del sistema descentralizados que corresponden a lógicas múltiples
ya que las lógicas más ideológizadas o político-partidarias se han
atenuado en términos relativos.
[16]
Si
esto se logra aún queda planteada la necesidad de fortalecer la participación
en la gestión no sólo de sectores organizados de la sociedad sino de
sectores no organizados pero que gozan de una representatividad social
importante al representar nodos de redes
que se tejen en la sociedad local. Esto implicaría una intervención
en redes que supone un adiestramiento especial para el personal técnico del
área social.
INDICE
El sistema descentralizado: democracia, legitimidad y actores
Algunas conclusiones primarias sobre la creciente y relativa participación electoral
Conclusiones tentativas: La influencia del sistema político
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