Gobiernos
locales, descentralización y participación ciudadana en Montevideo
Seminario 10 años de
descentralización: un debate necesario
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El
diseño y la implementación del sistema descentralizado de la IMM ha pasado por
diversas etapas que se relacionan con el aprendizaje por la izquierda de la
gestión gubernativa y con el bloqueo desde el sistema político que se hizo al
proceso de descentralización. Resumiendo brevemente podemos decir que este
proceso pasa por cuatro etapas claramente marcadas, cuyas tres primeras marcan
significativamente la cuarta:
1.
La génesis
del diseño (1989-90) se da en el año anterior a la asunción del
Frente Amplio al gobierno de Montevideo cuando se discute, al interior de esta
coalición, la conformación de los órganos descentralizados del gobierno de
Montevideo. Es una etapa de negociaciones
intrapartidarias que se ve afectado por la escisión del PGP (Partido por el
Gobierno del Pueblo) que representaba su sector más moderado. Se planteaba, por
un lado, la creación de organismos zonales con tres polos donde las Juntas
Locales (con integración político-partidaria) eran centrales junto a las
Asambleas Deliberantes (equivalentes a los Concejos Vecinales actuales) y al
delegado del Intendente.; por otro, se proponía
el diseño de Centros Comunales sin las Juntas Locales.
Desde
ese momento ya se podían percibir las diferencias en cuanto al rol a cumplir
por los partidos y a su visión de democracia donde se discutía sobre
“democracia participativa” y “democracia representativa” como términos
casi opuestos. Esta discusión, después del triunfo del Frente Amplio en el 89,
se ve saldada a favor de la segunda posición no sólo por el retiro del PGP
sino por las características del liderazgo del primer Intendente -Tabaré Vázquez
-(Veneziano, 1993 y 1995).
2.
El
voluntarismo político de la izquierda y el bloqueo del sistema político (1990).
Es así como se redacta el primer decreto de descentralización por el que se
crean 18 CCZ con delegados del
Intendente y Asambleas Deliberantes como órgano de participación vecinal. El
decreto fue una de las primeras medidas tomadas por el Intendente en virtud de
la centralidad que tuvo el tema de la descentralización en su discurso pre-electoral.
Sin
embargo, además de la confluencia con los sectores “radicales” del Frente
Amplio con el estilo de liderazgo del Intendente, podemos decir que esta decisión
también se debe a un mal diagnóstico del tejido social de base necesario para
implementar este tipo de políticas. La izquierda pensaba que al abrir canales
de participación dentro del Estado los “vecinos” iban a participar activa y
espontáneamente sin percibir que en Uruguay no hay tradición de organizaciones
sociales territoriales sino más bien sectoriales[1].
Este voluntarismo fue tanto de
parte del gobierno como de la base frenteamplista que salieron de los Comités
de Base (clubs políticos del FA) o de la Central Sindical a los CCZ como si la
militancia político-partidaria o sectorial fuese lo mismo que la acción social
territorial. No se percibió, por último, que la identidad de los montevideanos
no pasaba por la de “vecino” sino por la de “ciudadano-votante” o
“militante” partidario o sindical en el caso de la izquierda. Tampoco se
tuvo en cuenta que esta reconversión implica una transformación cultural de
envergadura que requiere experiencia en el trabajo territorial por largo tiempo
ya que significa nada menos que cambiar lógicas de acción colectivas.
En
este período la “cohabitación” (Moreira y Veneziano,1990)
entre el gobierno nacional en manos del Partido Nacional y el gobierno
departamental de Montevideo en manos de la izquierda presentó altos niveles de
conflictividad y de bloqueos de parte del primero (Moreira y Veneziano, 1990). A
su vez, desde el sistema partidario, se intentaba bloquear y desprestigiar todas
las iniciativas de la Intendencia de Montevideo. La política más bloqueada era
justamente la de descentralización, no sólo porque omitía a los actores
partidarios en un sistema político con un altísimo grado de partidocentrismo
como el uruguayo, sino porque implicaba un cambio radical en las formas de
relacionamiento con la sociedad y atentaba contra las redes clientelísticas que
relacionaban a los partidos tradicionales con su base social.
3.
Aprendizaje
pluralista de la izquierda
(1990-93).
Es así como se llega a la impugnación constitucional del decreto de
descentralización por parte de los partidos tradicionales. Mientras esta
impugnación se procesa (90-93) legalmente la IMM intenta consolidar los CCZ en
su relación con la sociedad local denominándose coordinador
el cargo antes denominado como
delegado y manteniéndose en
este cargo a las mismas personas. Por otro lado, se comienzan las negociaciones
con el sistema político y se llega a la creación de la Comisión Mixta de
Descentralización (1991) integrada por representantes de la IMM, de la Junta
Departamental de Montevideo[2],
y constitucionalistas expertos en el tema. Se inicia un largo proceso de negociación
interpartidaria que culmina con el diseño actual del sistema
descentralizado en 1993 (Veneziano, A.1995)[3].
De alguna manera en este diseño original se pauta la futura inversión del triángulo,
a la que haremos referencia, ya que se otorgan facultades decisorias a las
Juntas Locales y consultivas, de iniciativa y control los Concejos Vecinales
aunque a ambos organismos se les presenta al mismo nivel de importancia.
4. La implementación del sistema descentralizado comienza con los decretos de creación de las Juntas Locales y de los Concejos Vecinales llegando al modelo de tres polos (social, institucional y político) que existe formalmente en la actualidad. Se crea la figura del secretario de la Junta Local que, en la gran mayoría de los casos, es la misma persona que ocupaba el cargo de delegado y luego de coordinador. Esta persona juega un papel fundamental en la etapa fundacional del sistema como articulador con la sociedad y en la implementación del mismo sistema como articulador de los tres polos y como nexo de los CCZ y la IMM. A la asunción del gobierno de Montevideo por parte del Arq. Mariano Arana en 1995 comienza la segunda administración de la izquierda en Montevideo sin que cambie substantivamente el diseño implementado del sistema descentralizado. Se realizan, desde 1993 a la fecha, tres elecciones de Concejos Vecinales (93-95-98) y se realiza Montevideo en Foro II (1996) cuyo el tema central sigue siendo el del diseño del sistema descentralizado produciéndose las primeras evaluaciones del proceso descentralizador por parte de los actores implicados. Es interesante ver la evolución de los sectores más participativos que, a lo largo de estos diez años, se han reciclado, dentro de sus posibilidades, de militantes partidarios a socio-territoriales.
Es
en esta última etapa es cuando se produce la inversión del triángulo de tres
polos en el proceso de implementación del sistema descentralizado.
El sistema descentralizado de la IMM ha necesitado un largo proceso de rediseño, a partir de una visión voluntarista de la izquierda, pero esto constituye una de sus principales riquezas de la descentralización de Montevideo ya que la participación no se dio solamente en el diseño e implementación de las políticas públicas descentralizadas sino en el propio diseño o formato institucional, en “la política de descentralización”, como decíamos anteriormente.
[1]
Si bien nuestra sociedad civil es débil
comparada con los países europeos, podemos decir que existe una cultura política
de tradición asociativa y prácticas de cooperación social de relativa
importancia respecto a otros países latinoamericanos, pero ello más bien
se expresó en el movimiento sindical y en el cooperativista.
[2]
La Junta Departamental de Montevideo es el organismo legislativo a nivel de
Montevideo.
[3]
Paralelamente
se realiza Montevideo en Foro I (1992) donde los actores socio-territoriales
discuten también el diseño del sistema descentralizado.
INDICE
La evolución del sistema descentralizado
El sistema descentralizado: democracia, legitimidad y actores
Algunas conclusiones primarias sobre la creciente y relativa participación electoral
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10 años de descentralización:
un debate necesario
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