Gobiernos
locales, descentralización y participación ciudadana en Montevideo
Seminario 10 años de
descentralización: un debate necesario
Descentralización y eficacia
Durante
la investigación exploratoria, en las entrevistas con informantes calificados,
actores sociales, y del estudio de las encuestas se manifiestan claramente
tensiones entre una fuerte legitimación de la descentralización y al mismo
tiempo, dificultades para definirla.
Estas
aparentes contradicciones son constantes que, en principio, tienen que ver con
dudas profundas y con ciertos reparos al funcionamiento concreto cotidiano del
área descentralizada.
También
se vinculan con cierta confusión existente entre descentralización y
desconcentración y en la cual ésta es percibida por la ciudadanía como vector
de mejora y facilitación.
Se
podría avanzar como hipótesis que la desconcentración ha sido más exitosa
que la descentralización.
También
aparecen como contradictorias la falta de expresión contundente de la encuesta
sobre si debe o no seguir descentralizando servicios, (aunque algunas opiniones,
la demandan).
En
cambio, la mayoría de los informantes calificados afirman que no debe seguir
descentralizándose más servicios sino “descentralizar mejor”. En
este punto, como en otros, la diferencia entre la encuesta y las entrevistas a
informantes calificados, puede ser explicada porque éstos son, de alguna
manera, actores “practicantes“ de la descentralización, con mayor información,
precisión conceptual y tal vez mejores condiciones de juicio.
También
puede incidir en el resultado aparentemente contradictorio, la diferencia entre
el tipo de instrumentos usados.
Hay
que leer el cuadro referido a la pregunta 42 de la encuesta IDES ("¿Con qué
palabra asocia Ud. A la descentralización de la IMM?"), con cierta
flexibilidad, pues refleja tanto la opinión de la descentralización
efectivamente ocurrida, como las expectativas de futuro.
No
evalúa estrictamente, pero sirve para confirmar en qué grado la
descentralización está instalada y legitimada en la cultura política, con la
cual se la identifica.
Al
reagrupar las respuestas positivas y negativas, surgen algunos elementos:
·
144 personas en una muestra de 500, o sea casi el 30 % de
los encuestados no sabe o no contesta. Las lecturas pueden ser varias, pero en
principio el hecho de que el 70% conteste, aunque sea con poca precisión, ya
dice algo de la forma en que la descentralización pasó a formar parte del
capital simbólico de la población, se integró al vocabulario ciudadano.
·
Dentro del 70%
que responde de alguna manera, más del 50% la asocian con elementos positivos.
Es muy significativo que 87 de las personas encuestadas la definen con palabras
tales como “democracia”, “participación”, “cambio”,
“amplitud”, “integración”, “autogestión”, “progreso”,
“modernización” o “avance”, que son símbolos positivos de
la cultura contemporánea.
·
En el resto de las respuestas de percepción positiva, 35
refieren claramente a la eficacia administrativa: agilidad, facilidad,
proximidad; 2 de ellas a la mejora en la atención; y 26 respuestas refieren a
productos y cambios producidos o esperados de la Descentralización tales como
desburocratización, servicios eficiencia, soluciones etc.
·
En cambio, solo en 9 casos se habla de delegación,
transferencia de poder. Este es un tema para pensar ajustes. Claramente la
delegación, bastante considerable de atribuciones a la Junta Locales, no es
visualizada como transferencia de poder a la ciudadanía. Esto explica,
en parte, su baja performance en otras preguntas.
Si
se vinculan estos resultados con los específicos sobre transferencia de poder y
los insumos emergentes de las entrevistas, parece claro que aunque la
descentralización esta bien consolidada en el imaginario colectivo, su
funcionamiento es criticado como tal (no hay transferencia de poder), y muchos
de las percepciones positivas se ligan, en realidad, a la desconcentración.
Una
hipótesis explicativa es que los CCZ, con todas sus dificultades son una
expresión exitosa y visible de la desconcentración.
En cambio los órganos locales, Junta local y Consejo Vecinal, no llegan a
prefigurar, con fuerza, las ventajas de la descentralización o de la
transferencia de atribuciones a la ciudadanía.
De
todos modos los Concejos Vecinales reciben apoyo y se reclama competencias para
ellos.
De
lo que venimos analizando, a priori se desprende que las palabras claves, las
variables a tomar en cuenta al decidir un programa, una estrategia una modalidad
de acción serían:
·
Cercanía como
concepto multivalente (cercanía geográfica, cercanía de las jerarquías)
·
Resolución de problemas.
·
Comunicación:
información, escuchar.
En
una estrategia de relanzamiento o renovación de mensajes sobre la
descentralización, se debiera priorizar los programas, propuestas, acciones y aún
instrumentos que operen visiblemente sobre una o más de estas variables, si es
posible combinándolas.
Estos
son factores críticos de éxito sobre los cuales desarrollar la
estrategia y al mismo tiempo, pero al mismo tiempo son nudos críticos para
mejorar; ya que también son citados en encuestas y entrevistas como
insuficiencias o complicaciones: se critica y demanda más información; los
actores sociales manifiestan cierto desencanto por lo que califican como un
distanciamiento de las autoridades municipales, ya que “no hay representantes
de la IMM en los CCZ”, los problemas que se resuelven desde el CCZ no son
suficientes, etc.
Más
allá de estas valoraciones preliminares sobre los impactos globales de la
descentralización, las preguntas políticas de fondo, relacionadas con este
tema que emergen recurrentemente hoy a partir de todos los instrumentos
utilizados, podrían formularse como sigue:
Valdría la pena montar un programa especifico, sencillo pero efectivo
y con un plazo más apropiado de trabajo, para responder más satisfactoriamente
a estas preguntas, pues la respuesta a las mismas es la clave para encarar los
próximos años del proceso de descentralización.
Sin
perjuicio de ello, se enumeran a continuación algunas pistas que eventualmente
pueden coadyuvar a encarar la respuesta a tales interrogantes.
·
Acercar el gobierno a la gente desconcentrando funciones y tareas y descentralizando
niveles de planificación y decisión. Y colocando la IMM y sus autoridades,
cerca de la gente.
·
Democratizar la relación gobierno
– sociedad civil, a través de la participación,
el control ciudadano, la transparencia.
·
Ampliar la democracia con experiencias de autogestión y co gestión en el marco de prácticas
de democracia directa.
·
Avanzar en equidad en la ciudad y
en las políticas sociales, reconociendo y atendiendo déficit
y diversidad.; administración
de los recursos con un sentido redistributivo, priorizando la atención a los
sectores sociales y los territorios del municipio históricamente postergados o
marginados.
·
Mejorar la eficacia. Este es un objetivo que admite muchas lecturas válidas; pero básicamente
refiere a la agilidad y eficacia administrativa, a la rapidez de respuesta a
demandas de reparación o mantenimiento de infraestructura y a la ampliación de
acceso y calidad de los servicios y políticos.
No son pistas que no hayan sido anteriormente
recorridas. Por el contrario, son objetivos planteados desde el inicio del
proceso de descentralización y hacia los cuales éste ha avanzado - no sin
dificultades, por cierto, pero progresivamente- en tiempo transcurrido desde
entonces.
Enumeramos algunos impactos de ese avance:
Ninguno
de los entrevistados puso en duda la validez de la descentralización. En las
encuestas es posible sumar los que consideran positiva la descentralización y
aquellos que aprueban la instalación y funcionamiento de los CCZ, los que
constituyen un signo visible y visibilizado de la Descentralización, con el
resultado de una aprobación bastante sólida, aunque critica. Un 64% opina que
no hay que volver atrás, lo cual es muy contundente.
Asimismo,
la participación tiene un alto grado de valoración conceptual, aunque esto no
se refleja en los comportamientos. Un 59% opina que participar es muy
importante.
Esto
configura ya el principio de un gran cambio en una cultura política frente a la
tradicional concepción implícita de estado y gobierno centralizado, cambia
también el modelo teórico de representación y relación con la autoridades
pertinentes.
En
la encuesta de IDES un 28% de los consultados explica la repercusión positiva
del CCZ porque “se atiende los problemas de la gente y del barrio”,
un 10% destaca que “permite mayor comunicación con la IMM”, y un 11%
lo explica por “proximidad para hacer trámites”.
Esta
idea de proximidad y cercanía se repite con contenidos diversos, amplios e
incluyentes de la relación de gobernados y gobernantes. Puede asociarse a fenómenos
fácilmente percibibles de nuestra sociedad y tan diversos como la tendencia
urbana a las micro centralidades o a la sensación de cercanía y accesibilidad
que genera el actual Jefe de Estado a nivel de opinión pública.
Sin
duda puede considerarse que su instalación, con todos sus problemas, constituyó
un factor critico de éxito para la concreción del objetivo de impacto de
acercar el gobierno a la gente, y probablemente fueron una variable importante
de gobernabilidad. Por eso mismo resulta clave revisar su adecuación a los
nuevos marcos situacionales, internos y externos.
En
la entrevistas se marcan otros aspectos implementados que inciden en “acercar
el gobierno a la gente”: los Acuerdos abiertos al público o en zona, el
Presupuesto Participativo, en algún caso los Planes Zonales. Pero hay que
recordar que, quienes contestan son actores sociales destacados de alguna
manera; o sea, no aunque son respuestas que “están en la sociedad”, no
por estarlo son generalizables.
Las
entrevistas a actores sociales expresan esta cercanía como logro, como
resultado, explicándola en dos niveles: la posibilidad de interlocución
directa con las autoridades (percibida como disminuida actualmente, pero igual
señalada) y la cercanía física que facilita información, gestiones, etc.
Puede agregarse en el rubro “gobierno más cerca de la gente”, las
respuestas al Cuadro de la pregunta 39, donde se asocia descentralización con
palabras tales como próximo, practico etc.
Sin embargo también es bueno repetir que la diferencia entre
descentralización y desconcentración es escasamente percibida o al menos
explicitada. En todo caso, es la desconcentración la que más se destaca como
positiva en la encuesta.
En las entrevistas, los informantes calificados diferencian ambos
conceptos y aprecian o discuten la descentralización como proceso incompleto
pero deseable
·
Se desarrollaron procesos,
mecanismos, órganos de participación y a veces de cogestión inéditos, que actúan en la línea de democratización buscada.
Por otra parte la relación entre autoridades y sociedad civil avanza, en
algunas experiencias, hacia la construcción de una relación de trabajo
conjunto, para lo cual se han creado e implementado instancias específicas,
superando en algún grado la simple demanda.
La instalación de órganos locales, más allá de la evaluación que se
haga de su funcionamiento o del peso relativo que muestran en la Investigación
configura impactos en la democratización y participación, una ruptura con la
forma tradicional de relación con la “cosa publica”.
Con todas las limitaciones, también pueden verificarse los impactos de
democratización que significan las comisiones temáticas, la posibilidad de
llamar a los directores para explicar u oír, el presupuesto y los intentos de
planificación participativa.
·
Resulta más complejo evaluar a
priori los logros previstos en materia de equidad
en la redistribución de servicios, que sean claramente imputables directa o
indirectamente a la descentralización.
Los resultados de la encuesta reflejan desconocimiento de los programas
concretos tendientes a este objetivo por parte de la población. Probablemente,
esa escasa visibilidad se deba a insuficiencias en la coordinación y difusión
dichos programas.
(El
presente Informe fue elaborado en el marco del convenio suscrito el 20 de
diciembre de 2000 entre la Intendencia Municipal de Montevideo y el Instituto de
Investigación y Desarrollo)
INDICE
Introducción
Capítulo I: Un contexto de transformaciones sociales
Capítulo II: Estado y sociedad en la gestión municipal de Montevideo
Capitulo III: La descentralización desde la percepción de la población montevideana
Capítulo IV: Descentralización y eficacia
Capítulo V: La participación efectivamente ocurrida y sus sujetos
Capítulo VI: Sugerencias y recomendacionesVolver a Documentos
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