10 años de descentralización en Montevideo

Gobiernos locales, descentralización y participación ciudadana en Montevideo
Seminario 10 años de descentralización: un debate necesario

Documento presentado por el IDES:
A 10 años de descentralización: una mirada hacia delante (*)
vecinet-notici@s
vecinet@chasque.apc.org

Para la elaboración de las Recomendaciones de Acción y los Escenarios presentados en este Capítulo se deben tomar en cuenta los siguientes problemas.

§ Identificación de Nudos Críticos y revisión de la Imagen Objetivo de la Descentralización.

La identificación de Nudos Críticos (dotados de potencialidades o ventajas y debilidades o desventajas) del sistema - proceso de descentralización y participación ciudadana presupone siempre una imagen deseada (una utopía factible) del sistema institucional que se propone como horizonte de la acción pública.

En otras palabras: los diferentes enfoques y estrategias de mejora, reforma o transformación del actual sistema parten de supuestos normativos (por tanto la correspondiente identificación de nudos críticos para cada enfoque), no siempre explícitos para sus propios impulsores, acerca del deber ser de la descentralización participativa, y resulta obvio que estos supuestos no son necesariamente compartidos.

Además algunos de tales supuestos sobre la imagen deseada de proceso y sistema descentralizado están, obviamente, conectados no sólo con los ideales o la identidad de los distintos agentes (públicos, administrativos, políticos, partidarios, representantes de intereses) sino a sus visiones e intereses de conveniencia estratégica para la mejora de sus posiciones respectivas en el proceso y el sistema.

§ Existen entonces un conjunto de problemas diferentes que analíticamente deben distinguirse para el ordenamiento de este diseño y análisis primario de Escenarios aunque estén vinculados profundamente.

Un primer problema de análisis son los supuestos normativos del sistema de descentralización, esto es, ¿cuál es el Para Qué del sistema - proceso de descentralización y participación ciudadana?.

Un segundo conjunto de problemas de análisis son los que refieren al diseño del sistema institucional descentralizado, esto es: ¿ Cómo se concretan los objetivos, supuestos e imágenes deseadas de la descentralización participativa?. ¿ Mediante cuales instituciones, dotadas de qué funciones y competencias?. ¿Mediante cuales instrumentos de gestión, prácticas y cultura de la participación ciudadana?

Un tercer conjunto de problemas refiere a qué políticas o asuntos forman parte de su tratamiento por el sistema descentralizado cualquiera sea su diseño.

Las políticas públicas que gestione el sistema serán entonces políticas descentralizadas y deben distinguirse de los problemas de diseño del propio sistema y del análisis y evaluación de su proceso real.

Este Informe se ha concentrado en el segundo conjunto de problemas, pero ello no supone que a futuro no deba asumirse un tratamiento y estudio de los otros dos conjuntos mencionados.

§ Los factores del Entorno y sus relaciones con el diseño y rediseño del sistema descentralizado, el proceso de descentralización y participación ciudadana y la I.M.M. como organización pública.

- Fragmentación social y segregación socio espacial del departamento de Montevideo.

- Cambios culturales: producción massmediática de cultura e identidades, aparición de nuevas expectativas de vida compartidas en un marco de creciente distribución desigual de las oportunidades de realización de tales expectativas, etc.

- Redes Informales de vecinos o grupos sociales que hoy no siempre se expresan en los canales del sistema descentralizado como tal.

- Hasta el presente la cultura política uruguaya ha funcionado sobre la base de una vigorosa tradición de primacía de los partidos políticos como principales articuladores de las representaciones de interés. En este sentido la creación de los Concejos Vecinales y los objetivos que se les atribuyen al menos propone una renovación sino una interpelación de dicha tradición.

Por otra parte la tradición de mediación exclusiva por los partidos políticos entre las demandas sociales y las Políticas Públicas hoy está expuesta a diferentes asedios, el primero de ellos es el mencionado en las conclusiones del Capítulo 5 y refiere a que en una economía de mercado y una sociedad crecientemente "mercadocéntrica", en un contexto de globalización y alta dependencia de las políticas públicas en relación con los entornos regionales y de mejora de la eficiencia del Estado las formas tradicionales y 'celulares' de representación de intereses por los partidos se encuentran cuestionadas.

- Esto supone por una parte que el Estado debe abrir canales - sobre todo en sus niveles de Gobierno del Territorio - para la expresión de intereses que hoy se encuentran mucho más fragmentados y que al mismo tiempo tales canales deben mostrar capacidad efectiva para satisfacer dichas demandas puntuales Por otra parte se requiere la creación de nuevas formas de mediación entre los ciudadanos y el Estado que aseguren mayor cercanía y proximidad respecto de los asuntos públicos.

- Con todo la demanda de cercanía también puede definirse como una percepción de 'abandono' del Estado y de 'disfuncionalidad' de la elite política (la pregunta sería: "¿para qué sirven los políticos? Si todo se resuelve o, incluso si no se resuelve mediante un Estado que se ha vuelto más eficiente, y al través de los mecanismos de mercado, para qué sirven los canales de participación institucional?").

§ La cuestión es cómo crear respuestas eficaces a los nuevos problemas que plantea la creciente fragmentación social.

Esto es, en el campo del sistema institucional descentralizado del departamento de Montevideo: ¿qué cuestiones o "asuntos públicos" deben resolver, considerar y representar las instituciones y órganos de poder local, mediante cuáles canales de representación de las demandas de los ciudadanos y ciudadanas, mediante qué definición precisa de cuáles competencias? las instituciones descentralizadas y en las prácticas del proceso de participación ciudadana ante los nuevos desafíos de un entorno de creciente fragmentación social que también se expresa en demandas cada vez más fragmentadas?

Desde un punto de vista normativo el entorno de creciente fragmentación de la sociedad propone dos interrogantes diferentes para los supuestos que inspiraron la descentralización y la creación de un sistema institucional de promoción de la participación ciudadana: a) Cómo expresar los nuevos procesos de creación de demandas locales que tienden a constituirse como demandas cada vez más pequeñas - o micro demandas sociales - que carecen de “mostrador de entrada“ en el aparato de Estado, en la propia I.M.M. y también en las actuales expresiones de Gobiernos del Territorio en los 18 distritos existentes? b) Cómo crear una lógica institucional estable de resolución de las mismas y una cultura de gestión ciudadana y vecinal que promueva la integración social en vez de fomentar la fragmentación ya existente y sus dimensiones más preocupantes de aumento de las desigualdades, insolidaridad, tendencia al ghetto y pérdida de cohesión territorial del conjunto de los problemas de la ciudad y sus asuntos públicos?

§ El último eje a considerar para el análisis de los nudos críticos del sistema de descentralización y la elaboración de sus respuestas es la Gestión de los Tiempos y la localización de los escenarios y las políticas públicas en entornos y objetivos de corto, medio y largo plazo mediante su revisión permanente.

A los efectos de un mejor ordenamiento de este capítulo, estimamos necesario enumerar a continuación lo que a nuestro juicio son actualmente algunos focos problemáticos del proyecto, proceso y sistema de descentralización impulsado por la Intendencia Municipal de Montevideo.

Si bien, como se ha establecido, el tejido social organizado vinculado a la descentralización participativa es extendido y abigarrado, no existen indicadores claros de vigor expansivo y en buena medida se percibe una tendencia a una cierta inercia de participar en función de objetivos excesivamente particulares.

Parecería que los espacios de la participación implementados no alientan a la incorporación creciente de nuevos actores de todos los tipos. Más bien existe una continuidad de colectivos ya estructurados.

Las transformaciones sociales ocurridas y el sentido de la acción política que se defina, requiere de una revisión de los espacios de la participación.

Desde la necesidad de una coordinación de ese vasto "archipiélago" de nodos de participación que se describía anteriormente, hasta la promoción de nuevas formas más acordes con los códigos culturales vigentes, plantean el requerimiento de una revisión en profundidad de los espacios de participación.

La convocatoria a la participación no siempre ha estado acompañada de objetivos claros.

Existen en el presupuesto participativo, en la planificación participativa y en algunas otras ocasiones frente a problemas generales o zonales concretos, pero no han sido frecuente grandes propuestas que le ofrezcan a la gente una perspectiva transformadora desde su quehacer participativo.

Parece necesario sistematizar un modelo de trabajo en cuyo marco identificar ideas y aprovechar los temas coyunturales significativos para convocar a una participación más rica y enriquecedora.

· Dificultades del planeamiento participativo.

La implantación del planeamiento estratégico a nivel de cada zona fue sin lugar a dudas un verdadero acierto.

El problema es que la operativa de dicho proceso de planeamiento ha derivado en parte hacia la aplicación de técnicas de planeamiento territorial para la adecuada enunciación de los diversos problemas urbanos de la zona. Con ello si bien se ha logrado elaborar con algunos colectivos de vecinos valiosos documentos de análisis y propuestas urbanas para la zona, se ha perdido en parte la gran fuerza del planeamiento estratégico que es la identificación de unas pocas ideas fuerza que sepan expresar el sentir y los deseos de la zona.

La dinámica del planeamiento estratégico se caracteriza por su relativo bajo énfasis en los detalles, y la predominancia de las grandes ideas que puedan tener valor movilizador. Eso es el planeamiento estratégico: capacidad de desencadenar procesos de cambio a partir del involucramiento de la máxima cantidad de actores en un cierto sentido.

Tal vez este sea uno de los aspectos más críticos. Por un lado no existe una adecuada información de la totalidad de los servicios ofrecidos a la población, determinando que no todos los que quisieran o necesitan puedan usas de los servicios ofrecidos.

Esta desinformación comienza por los propios funcionarios de los CCZ y en general de toda la IMM, quien no siempre disponen de mecanismos de información interna permanentemente actualizada que les permita evacuar cualquier consulta.

A su vez, desde la población, no existen medios de comunicación claros y con el alcance requerido para la oferta continua y actualizada de la información.

Por otro lado, no se dan mecanismos claros de comunicación de las diversas propuestas y puntos de vista de la IMM que hagan posible que la ciudadanía comprenda en todas las ocasiones el sentido de la acción gubernamental.

Los problemas anotados en referencia a la gestión sumados a las carencias presupuestales, han operado con frecuencia como factores de desaliento. A ello se debe agregar en ocasiones una relación un tanto difícil con los funcionarios, no siempre conscientes del nuevo protagonismo vecinal.

Además la gestión de provisión de servicios, que tiene alta visibilidad, aunque bien evaluada en el rubro atención de los CCZ, muestra algunas señales de alerta: por ejemplo, dos de los problemas del barrio más citados dependen de los CCZ: barrido y alumbrado.

Tal vez el desarrollo aluvional del aparato de gobierno y administración, ha propiciado asimetrías en la estructura administrativa, lo cual estaría explicando el avance desigual en la dinámica de la gestión.

Ello esta poniendo de relieve la perentoria necesidad, para mejorar la gestión en su conjunto, de un sistema de evaluación y seguimiento.

Resolver estos focos problemáticos requiere decisiones y acciones para las cuales estimamos pertinente la consideración de los siguientes criterios:

2. Resistir la tentación del “borrón y cuenta nueva” o de la “gran reforma”. Si bien los anuncios de estas acciones pueden resultar políticamente impactantes y hasta redituables en lo inmediato, luego las mismas resultan de muy difícil instrumentación. ¿Podría así como así desmontarse el actual andamiaje de la descentralización? ¿Cuánto más puede resistir el mismo tal como está? ¿Hasta dónde es posible reformarlo?

3. Evitar también la errónea concepción de que es posible obtener avances importantes mediante la adopción de medidas meramente técnico / administrativas. ¿Se optimiza el proceso de descentralización y participación por el mero hecho de asignarles más recursos humanos y materiales a los servicios desconcentrados?

4. Tampoco caer en el error de considerar a los recursos humanos como “instrumentos manejables desde arriba” o, por el contrario, “ingobernables”. Generar, acordar y controlar el cumplimiento una cultura de “responsabilidad en la gestión”, lo cual requiere objetivos políticos nítidamente definidos y sostenidos por parte del gobierno y liderazgos gremiales sólidos, representativos y responsables en materia de movilización y compromisos. ¿A los funcionarios municipales sólo les corresponde ser “empleados” en el proyecto / proceso de descentralización? ¿Acaso no son vecinos y ciudadanos de Montevideo?

5. Ubicar las acciones en clave política y generar los apoyos políticos necesarios para impulsarlos.

7. Tener en cuenta que el sujeto y sustento de todo gobierno democrático es la gente. Y para que ésta se involucre tiene que estar informada. Concebir a la información más que como una colección de comunicados, como una batería de elementos de juicio que le permitan a la gente pensar con su propia cabeza y asumir integralmente sus derechos y compromisos ciudadanos.

Las situaciones de crisis no han de ser entendidas exclusivamente como tiempos de ocaso; han de ser asumidas como circunstancias fértiles, ricas en posibilidades, capaces de parir algo nuevo y mejor que lo viejo.

En tal sentido, enumeramos a continuación aspectos globales, institucionales, políticos y operativos en nuestra opinión inherentes a la profundización y mejoramiento del proceso de descentralización.

En nuestra opinión, los mismos no debieran ser analizados aisladamente sino como un conjunto en el marco de otras iniciativas también tendientes al relanzamiento de los ejes políticos de la actual gestión de gobierno municipal.

- Redefinir los límites y objetivos de la descentralización: ¿descentralizar hasta dónde y para qué?

- Asimismo, redefinir el sentido de la participación sobre bases de un nuevo concepto de ciudadanía y la capacidad de la IMM para traducir las demandas de la gente en políticas concretas.

- Concomitantemente, definir con más claridad los campos donde la participación ciudadana tiene capacidad de decisión, de incidencia o sólo de iniciativa.

- Encarar la necesidad de simplificar -conjugando criterios de democracia, transparencia y eficiencia- el andamiaje institucional de la descentralización.

Ello podría traducirse en un nuevo "Estatuto Organizativo y Funcional de la Descentralización" producto de un proceso de elaboración colectiva y los acuerdos políticos pertinentes.

Las variables y alternativas para esta reforma institucional se enumeran en el apartado VII de este capítulo.

- Pero la descentralización no es una entelequia. Ciudadanos y funcionarios municipales son sus principales protagonistas.

También a esos niveles sería conveniente considerar plasmar esta “puesta a punto” del proceso en otros dos documentos de dimensión institucional y sólido consenso: una “Declaración de derechos y responsabilidades de los ciudadanos de Montevideo” 3 y una suerte de “Compromiso ciudadano de los funcionarios de la IMM”.

- Como se enunció en el punto anterior, toda modificación del andamiaje institucional del proceso de desconcentración administrativa, descentralización política y participación ciudadana requiere, aparte de una incuestionable estructura jurídica, altos niveles de acuerdo político y social.

La experiencia indica que en estos aspectos tan importante como los fines son los medios. En consecuencia, para construir tales acuerdos y en función tanto de las circunstancias actuales como de las pautas de relacionamiento político y social que sigue el gobierno departamental habría que considerar la pertinencia de habilitar (o rehabilitar, ya que en etapas anteriores del proceso funcionaron) ámbitos tales como Comisiones Mixtas y Especiales, Montevideo en Foro, etc. Ello sin perjuicio de las competencias propias del Ejecutivo Comunal, la Junta Departamental y los órganos actualmente existentes de la descentralización.

POSIBLES ESCENARIOS POLÍTICO - INSTITUCIONALES
A CONSIDERAR EN UNA PERSPECTIVA DE CAMBIOS

1. Eliminación de la descentralización y consolidación de la desconcentración

Esta opción es una de las más extremas y en realidad apuesta a una conservadora visión eficientista de la gestión.

De acuerdo a la práctica desarrollada y dada la consolidación institucional y funcional del CCZ así como su aceptación por las mayorías, esta alternativa en ese aspecto podría gozar de importantes consensos.

Justo es señalar que se estaría ante un muy importante viraje político e ideológico con respecto a las definiciones programáticas asumidas en 1990 y reafirmadas hasta el momento.

En esta opción no se prevén cambios en las instituciones hoy vigentes en cuanto a su existencia y naturaleza.

Ineludiblemente habría que revisar sus competencias y atribuciones para convertirlas en un sistema de órganos que efectivamente se complementan y no una sumatoria de instancias difícilmente coordinables como en la actualidad.

3. Jerarquización de las Juntas Locales elevándolas a regionales y fortalecimiento de los Concejos Vecinales.

La creación de las regiones, aún hoy en proceso en cuanto a su naturaleza y contenidos, puede ser la base de Juntas Locales con un territorio más vasto y con la misión de una gestión más orientada a los grandes proyectos de alcance regional, en lugar de seguir analizando expedientes particulares de ámbito zonal.

Las regiones recientemente creadas requieren de una reflexión y conducción política en cuanto a proyectos y medidas de buen gobierno a ese nivel, para lo cual podría ser un gran aporte el que junto a los Directores de División regionales, actuaran los órganos políticos jerarquizando y fortaleciendo esa gestión.

Complementariamente, a nivel zonal se trata de fortalecer los Concejos Vecinales ampliándolos y promoviendo una dinámica más vigorosa y participativa en el sentido de lo que se ha venido analizando en este informe.

4. Conversión de las Juntas en unipersonales y fortalecimiento de los Concejos Vecinales

Esta opción recoge la rica experiencia del antiguo Coordinador Zonal, en tanto el representante político del Intendente en la zona, gobernando y promoviendo el cogobierno de una manera mucho más ágil y decidida en directo correlato con el Concejo Vecinal y de cara a los vecinos.

Aquí también correspondería un fortalecimiento y redefinición de los Concejos Vecinales en el sentido anteriormente anotado.

5. Eliminación de la representación política partidaria en Juntas y fortalecimiento de los Concejos Vecinales

Es esta una opción en el otro extremo de la que se señalaba en primer término. Aquí, se asume el camino de la representación vecinal y la participación en un cogobierno en donde simplemente dialogan el órgano administrativo con los vecinos organizados.

El Concejo Vecinal, también al igual que en las otras opciones, debe fortalecerse y redefinirse, y pasa a ser el principal y único protagonista institucional del cogobierno.

En alguna medida, podría decirse que esta fórmula implica una suerte de retorno o aproximación a la “fuente” de las Bases Programáticas para el Gobierno Departamental de 1989 para las actuales circunstancias (lo cual no significa hundirse en el pasado).

Cualquiera de estas opciones que se asuma deberá ser ampliamente discutida y evaluada políticamente. En ello es ineludible inscribir esta discusión en preguntas más amplias: ¿cómo y para qué gobernar?

En esta discusión deberán comprometerse todos los actores involucrados: el equipo de gobierno, la fuerza política que lo respalda, la sociedad civil organizada, y los funcionarios municipales.

Solamente de las definiciones obtenidas desde esta perspectiva, se puede arribar una propuesta que sepa se aceptada y por ende cumplir con los propósitos que se le asignen.

En todos los Escenarios propuestos a continuación se plantean los siguientes factores de cambio.

Si se acepta como válida la hipótesis expuesta en las Conclusiones del Capítulo 5 sobre el aumento de la distancia entre Concejos Vecinales y base vecinal entonces una de las claves para un mayor "rendimiento" de la institución Consejo Vecinal en relación con sus objetivos fundacionales (participación social), su principio de legitimidad (representación de intereses), y su supuesto normativo básico (promoción de una cultura de la participación ciudadana cotidiana) es actuar sobre el sistema de incentivos que regula el funcionamiento de los Concejos.

¿Qué significa actuar sobre los incentivos del funcionamiento de los Concejos?

§ En primer lugar definir con claridad un menú de competencias formales estricto para la demarcación de los roles de los Concejos.

§ En segundo lugar avanzar hacia la formalización, dentro del marco constitucional y legal existente, de la obligatoriedad o asesoría preceptiva de los Concejos Vecinales para asuntos establecidos también con toda claridad.

§ En tercer lugar formalizar la exclusión del tratamiento de expedientes o procesos de gestión que dependen de servicios desconcentrados o centralizados de la IMM para concentrar el esfuerzo y la cultura de gestión de los Concejos Vecinales en el trabajo por Proyectos.

§ En cuarto lugar esta definición previa implica que ella debe acompañarse también de un avance sustantivo en la reforma de la gestión de la I.M.M. y el cumplimiento de sus metas de racionalización, mejora de la velocidad, calidad y transparencia en el cumplimiento de todos sus servicios, comenzando por los servicios desconcentrados.

§ En quinto lugar avanzar hacia la "proyectualización" de las micro demandas vecinales.

Esto es, no se trata de destruir su espontaneidad ni menos aún de negar su heterogeneidad o fragmentación intrínseca. Para que las instituciones locales superen sus "problemas de distancia" deben expresar con eficacia y eficiencia (dentro de competencias claramente definidas) las pequeñas demandas puntuales que expresan la realidad de una sociedad de fragmentación creciente. Pero sí se trata de promover - junto a los grandes Proyectos Zonales - una cultura del pequeño proyecto entre los vecinos, esto es, una cultura de transformación de la demanda en pequeño proyecto de elaboración simple y accesible para todos.

Y por tanto se trata de aplicar de modo sistemático diversos instrumentos mediante los cuales los grupos vecinales realizan el aprendizaje de construir y re elaborar sus demandas puntuales mediante el formato de proyectos en los cuales aportan diversas contrapartidas. Para ello no sólo los instrumentos ya utilizados son válidos sino que puede ser necesario ensayar nuevas herramientas como los Fondos Sociales de apoyo a Pequeños Proyectos de Mejoras de Barrios. Pues son justamente estas pequeñas demandas cotidianas las que muchas veces no encuentran canales adecuados para su resolución eficaz por el sistema.

Los Fondos Sociales no deben concebirse sólo como un nuevo subsidio a la demanda social vecinal. En muchos casos ellos simplemente podrían suponer la prestación de servicios que de cualquier modo habrían sido realizados pero mediante un mecanismo diferente que permite concentrar las pequeñas demandas en una única boca de entrada y una única boca de salida dentro del ámbito de cada gobierno local y Centro Comunal Zonal. Con la diferencia del proceso de apropiación ciudadana que produciría este nuevo mecanismo y el sentimiento de logro compartido.

Ahora bien, desde el punto de vista de la "Ingeniería" de los Concejos Vecinales, y aún dentro de los objetivos que les son atribuidos, esto es, desde el punto de vista de las formas o procedimientos para su integración y de la propia composición de su integración, resulta posible concebir al menos 6 escenarios diferentes sin ingresar en la valoración crítica de sus ventajas y desventajas.

Mantener el actual modelo de elección a padrón abierto por voto universal y secreto.

Integración mixta y ponderada porcentualmente entre: miembros electos por voto secreto, universal y a padrón abierto y miembros designados por su representación de instituciones de la sociedad civil con presencia en el tejido social real como instituciones deportivas, Iglesias, asociaciones comerciales, organizaciones sectoriales como cooperativas o sindicatos, etc.

Este sería un modelo mixto entre un mecanismo de elección directa y un mecanismo de integración "neocorporativa".

Desde luego que este mecanismo resulta muy exigente en términos de la sensibilidad por la diversidad del tejido social y la sociedad civil de barrios y zonas lo que además sugiere que debiera poseer una integración distinta de acuerdo a las realidades de los diferentes CCZ's y también distinta en cada momento de formación de las nuevas autoridades de los Concejos. Pues uno de los rasgos de las expresiones organizadas de la sociedad civil es con frecuencia su carácter "plástico", cambiante y efímero

Esto es, atención por la variación territorial de las diferentes realidades de la sociedad civil y cuidado de balances de poder entre los distintos agentes sociales locales.

Implica combinar el primer criterio de integración de los Concejos Vecinales con la ampliación de su escala territorial de competencias (por ejemplo un Consejo Vecinal representativo de varios Centros Comunales Zonales). Es decir, este escenario supone avanzar en la dirección del fortalecimiento del Consejo Vecinal como Actor Público y procurar aumentar su representatividad. El precio de la ampliación de la escala sería naturalmente el aumento de la 'distancia' con las demandas locales y vecinales.

Implica combinar el criterio de integración mixta con el aumento de la escala de competencias territoriales de los Concejos. Los problemas y ventajas señalados en el Escenario 4 son igualmente válidos aquí.

Implica combinar el criterio de integración neocorporativa total con el criterio mencionado de aumento de la escala territorial de los Concejos Vecinales.

A nivel local/ zonal, corresponde definir una política de búsqueda y encuentro con la sociedad que trascienda y en mucho los actuales mecanismos de presencia vecinal en las instancias locales.

Se trata de enfatizar en el necesario complemento que deben tener las organizaciones barriales del tipo comisiones de fomento, con otras organizaciones e instituciones locales (clubes, iglesias, comerciantes, empresarios pequeños y grandes, entidades de la enseñanza, comisarías y los órganos de seguridad ciudadana, grupos juveniles, etc).

Esta búsqueda se debe concretar en formas ágiles y transparentes de coordinación, que alienten la participación y sobre todo contribuyan a darle sentido.

Por cierto que en esto también es fundamental despliegue permanente de información a los vecinos, que los ubique en su realidad y los convoque a participar de las decisiones que sean necesarias.

La experiencia de las comisiones temáticas zonales (salud, infancia, mujer, etc) deja importantes enseñanzas. Son ámbitos que saben reunir a vecinos que básicamente les interesa un tema social específico y están dispuestos a trabajar intensa y fecundamente allí.

Para ello, el aliento a su constitución e inclusive la promoción de encuentros con grupos análogos a nivel regional o de todo el municipio, es también una forma de promover y fortalecer estas instancias de participación.

2. Definición y promoción de nuevas herramientas y espacios de participación

La crisis de la participación como una expresión de los cambios sociales y culturales ocurridos conjuntamente con las dificultades del sistema institucional descentralizado, plantean con énfasis la necesidad de repensar las formas de participación.

Se trata de trascender a las formas tradicionalmente existentes, no de sustituir sino de agregar para que el objetivo de ampliar los espacios existentes pueda cumplirse.

Para ello habrá que experimentar formas que con mucho más fuerza que en la actualidad involucren a la gente en tanto ciudadano individual, o a la familia como tal, o a los nuevos grupos de referencia que puedan estar desplegándose.

Ello requiere poner en práctica diversos dispositivos de consulta e iniciativa. Plebiscitos e iniciativas populares zonales, votación electrónica, votación telefónica, institucionalización de las comisiones temáticas zonales y su coordinación a nivel del municipio todo, con asesoramiento técnico regular cuando sea preciso, son solamente algunos ejemplos de nuevos dispositivos a experimentar.

Por su parte estos nuevos dispositivos y los ya existentes requieren de una mucho más incisiva penetración en el mensaje hacia el tejido social, informándolo de la marcha del gobierno municipal, sus vicisitudes, sus alternativas, las oportunidades, etc.

Participar no puede seguir siendo en exclusiva la concurrencia a largas reuniones en órganos de funcionamiento lento y burocrático. Sin perjuicio de que dichos órganos tal vez es inevitable que sigan funcionando, corresponde abrir nuevos espacios y más atractivos para los mayoritarios grupos sociales que en la actualidad no se acercan ni se implican en la gestión municipal.

3. Redefinición precisa de las competencias del sistema institucional descentralizado

En cualquiera de las hipótesis que se defina en cuanto a la estructura institucional de la descentralización, corresponde revisar en profundidad las competencias de las distintas instancias a efectos de darle coherencia y claridad al sistema.

En la actualidad hay múltiples imprecisiones y eventualmente superposición de competencias que atentan contra un funcionamiento fluido y eficiente de estos órganos, y contra la percepción nítida de la población.

Tal vez uno de los aspectos que haya que estudiar con mayor detenimiento sean aquellas competencias –necesariamente pocas- que sean de exclusivo resorte de las instancias locales con el objetivo de efectivizar la transferencia de poder sin que ello implique una suerte de descuartizamiento del municipio con zonales autónomos que impidan una única visión de ciudad y municipio.

4. Definición más nítida de roles y competencias en algunos ámbitos de Dirección

En este rubro podrían incluirse los Secretarios de Junta Local, quienes no figuran como referentes en la encuesta (aunque tal vez podrían asimilarse a la categoría "Director de CCZ"), o en todo caso su rol no es nítidamente percibido.

Lo cierto es que aunque en el equipo de gobierno se reafirma su carácter político, el marco normativo vigente no avala estrictamente al Secretario de Junta, por lo cual éste queda sujeto en el ejercicio de sus funciones a las orientaciones asignadas por la Junta Local y, eventualmente, por el Director Administrativo del CCZ.

Sería pertinente estudiar alternativas para este problema que se vincula a la falta de un interlocutor político que opere como representante de la IMM y sea percibido como un articulador "próximo" por la ciudadanía.

Con este punto se relaciona también la revisión compleja pero necesaria de la estructura de los CCZ, también visualizada confusamente por los entrevistados.

Debatir y definir su perfil organizacional, sus funciones principales y proyección hacia el futuro es una tarea posible, que reviste considerable urgencia para ajustar y optimizar la eficacia de la gestión.

Probablemente, en el marco de este análisis un subtema con identidad propia refiere al modelo de funcionamiento y a las prioridades asignadas al equipo técnico de cada CCZ. Especialmente el área social de este equipo tiene roles fundamentales que podrían potenciarse concentrando su aporte en algunos programas definidos como prioritarios en el conjunto del Departamento y otros de alcance zonal.

Visto el resultado arrojado por la encuesta en relación con la participación efectiva, que es sensiblemente baja, el área social debería priorizar los programas que impliquen un fortalecimiento del tejido social y construcción de participación ciudadana activa y responsable.

6. Montaje de un sistema de información referido a los avances y resultados, para la evaluación

Un tema importante relacionado con lo anterior es el montaje de un sistema de información sobre programas y áreas.

La producción de información, aunque responsabilidad de cada uno de dichas áreas y programas, debería ser incorporada como información –insumo al modelo o sistema centralizado.

En todo caso el sistema de información, imprescindible para el seguimiento y la medición, es más útil y eficiente en términos de relación costo beneficio, si converge en un modelo centralizado, aunque se produzca descentralizadamente.

El planeamiento es la forma que tiene un gobierno para administrar racionalmente los recursos disponibles y hacer posible el cumplimiento de los grandes objetivos previamente definidos.

Al servicio de este propósito, ya desde la primera administración se iniciaron varios procesos de planeamiento en donde lo más destacable fueron los Planes Estratégicos, el Plan de Ordenamiento Territorial y los planes particulares en proceso de elaboración. Ha habido, pues, una fuerte apuesta a un proceso de planeamiento multidimensional, colectivo y democrático

Sin perjuicio de lo anterior, y sin desconocer la importancia del tradicional planeamiento urbanístico, persiste una concepción del ordenamiento territorial basada exclusivamente en orientan los aspectos morfológicos y funcionales.

La participación ciudadana encuentra en esta actividad una de sus mejores formas de canalizarse y proyectarse con su voz soberana; pero para que ello ocurra, es muy importante su adecuada convocatoria y su involucramiento real y no meramente formal en ocasiones a través de instancias muy débiles en cuanto a su contenido participativo.

Los Planes Zonales han demostrado los beneficios de un esfuerzo de capacitación y participación de un determinado núcleo de vecinos que han aprendido a diagnosticar la problemática del territorio y concebir minuciosa y precisamente respuestas a cada uno de los sectores y sub sectores que componen la escala territorial objeto de estudio y planeamiento.

Cabría preguntarse si en ese esfuerzo hay importantes avances en el involucramiento de la mayoría de los vecinos de la zona. En respuesta a tal interrogante podría decirse que predomina una compleja y abigarrada propuesta de soluciones para la totalidad de los temas urbanos, en lugar de una o dos grandes ideas que convocantes para la mayoría de los vecinos.

Lograr tal convocatoria a partir de ideas fuerza y propuestas concretas requiere de una metodología distinta en donde importan mucho menos los tecnicismos que terminan siendo patrimonio de reducidos grupos, ante la posibilidad de masivos pronunciamientos sobre pocas grandes propuestas. Este es el planeamiento estratégico.

Ello tiene sentido a nivel zonal-local, pero también a nivel global municipal. A Montevideo le están faltando grandes ejes movilizadores que entusiasmen a las mayorías y que por lo tanto sirvan para aunar múltiples energías sociales, políticas y económicas.

Se trata de buscar colectivamente cuáles pueden ser aquellos pocos objetivos en que desde el gobierno municipal con el apoyo mayoritario de la población a través de sus diversas instancias, pueden llegar a constituirse en verdaderos ejes transformadores.

Sin negar en lo más mínimo la importancia de la dimensión ornamental en la búsqueda de una belleza del paisaje urbano que en sí misma es un elemento de calidad de vida, o de la adecuada funcionalidad de una ciudad ordenada, el planeamiento debe servir para identificar factores de desarrollo, particularmente en momentos de tanta angustia laboral, exclusión social y ausencia de futuro colectivo.

Del planeamiento debe surgir un audaz y penetrante marketing de la ciudad en un esfuerzo de promoción interno e internacional que reafirmando identidades sepa captar apoyos, recursos y aliados. En los planes más allá de las complejas y minuciosas prescripciones técnicas es importante incorporar discusión y propuestas en referencia a: la ciudad productiva, la ciudad solidaria, la ciudad educadora y la ciudad ambientalmente protegida.

Con la conciencia de las limitaciones del quehacer municipal es ineludible referirse a esos tópicos si efectivamente se quiere propiciar el desarrollo y no meramente un mejoramiento urbanístico.

Vinculado con lo anterior, surge la problemática del presupuesto participativo. La discusión pública del presupuesto y en particular desde lo local, es una definición enormemente importante que se puede decir que constituye la "marca de fábrica" de esta administración. Una verdadera innovación en la historia política del país, que debe de sostenerse como una de las definiciones más importantes.

Sin embargo, es observable un progresivo debilitamiento del presupuesto participativo con una tendencia a la ritualización de las reuniones y las diversas instancias existentes. Ello se manifiesta en una lenta pero preocupante pérdida de credibilidad en el procedimiento, que tal vez mucho tenga que ver con la respuesta de la encuesta que indica poca fe en que las decisiones del gobierno municipal tengan en cuenta las opiniones personales.

Parece necesario reconsiderar la modalidad de elaboración del presupuesto participativo, y en ese marco evaluar la posibilidad de habilitar en el mismo márgenes (por angostos que sean) que impliquen la resolución en exclusiva por parte de los vecinos. En tal perspectiva, habrá que establecer qué materias y qué montos se afectan a esta modalidad de decisión para luego propiciar una discusión zonal lo más abierta y ágil posible cuyos resultados puedan y deban ser respetados rigurosamente en la ejecución presupuestal.

La propia discusión del presupuesto participativo debe se tener una gran difusión, inclusive con propuestas provocativas en las agendas previas, a efectos de movilizar realmente a los vecinos en la reflexión y decisión de lo que se quiere para la zona y el barrio.

8. Reformulación de la apertura programática en políticas sociales y culturales con el objeto de enfatizar en ejes prioritarios evitando la actual dispersión

El amplio menú enfáticamente orientado desde 1990 a generar situaciones emblemáticas que mostraran a una nueva administración municipal efectivamente comprometida con las necesidades de la gente, pareciera que debe actualizarse en función de los nuevos requerimientos y posibilidades de la realidad.

Cambió la sociedad, cambiaron las instituciones estatales, el gobierno municipal se desempeña en un nuevo escenario político, todo lo cual empuja a una reflexión en profundidad que permita adecuar el rumbo.

La actual apertura programática padece de una inercia que no se justifica, llevando a afectar una importante cantidad de recursos presupuestales en acciones sobre las cuales no hay total claridad acerca de si son las más adecuadas.

Por otra parte, las políticas sociales y culturales, deben de contemplar demandas y necesidades, pero también deben constituirse en la oportunidad de formular y proponer valores y marcos de vida. Los problemas de la infancia, de la juventud, la salud, etc., son aspectos a contemplar en su componente de necesidad a ser cubierta, pero en consonancia con lo que se supone debiera ser el cometido más elevado de la propuesta gubernamental, deben de estar acompañados de un marco de referencia cultural y moral.

De acuerdo a las reflexiones que se hacían al inicio de este informe, los cambios ocurridos en el contexto social, han empujado para que el común de la gente sienta la necesidad de encontrar sentido a su acción y a la vida en última instancia. La reciente polémica en nuestro país acerca de la necesidad de renovar la enseñanza de valores en el sistema educativo no es ajena a esta problemática.

Construir una nueva ciudadanía y alentar propuestas de vida diferentes requieren propuestas concretas para lo cual los programas sociales y culturales son un excelente punto de partida para construir con la gente nuevos horizontes.

9. Mayor articulación y coordinación programática con el Departamento de Cultura

Las políticas sociales, fundamentalmente ubicadas en el Departamento de Actividades Descentralizadas, es correcto que se conciban como la formulación de grandes lineamientos para todo el municipio, que deberán ser especificados en las diversas realidades zonales conjuntamente con el esfuerzo y la participación de la gente a nivel de los programas concretos.

La experiencia desarrollada a lo largo de estos once años, indica que los denominados programas sociales se hayan íntimamente vinculados con las propuestas culturales en sus dos vertientes: los programas culturales que se orientan predominantemente a la educación de los destinatarios, y los programas culturales orientados predominantemente a la recreación.

La realidad demuestra la enorme potencia movilizadora de cualquiera de ambas vertientes, particularmente cuando desde la gestión misma de los programas se involucran los destinatarios. Piénsese por un momento en las actividades del carnaval, el deporte, el teatro, los cursos de formación extra curricular, etc.

Se trata de una temática íntimamente vinculada con los programas sociales que muchas veces sus fronteras no se pueden determinar. Por ello, operativamente resulta altamente recomendable incrementar la coordinación a efectos de optimizar los recursos disponibles y mejorar la eficacia social de las propuestas. A vía de ejemplo, la difusión periódica y precisa de todas las propuestas pudiera y debiera de hacerse conjuntamente y al servicio de los mismos objetivos comunicacionales (medios a usar, tipo de público al que llegar, etc).

Ambos departamentos son necesarios como tales, dado que su dimensión no permitiría un mayor crecimiento de ninguno de ambos. Pero de lo que se trata es de compactar la gestión para alcanzar economías de escala y potenciar los escasos recursos existentes.

El análisis de la realidad efectuado ofrece como uno de los principales focos problemáticos tal cual se señalaba con anterioridad, las dificultades para una adecuada información y comunicación de la IMM con el conjunto de la población.

La percepción de la gente se construye con base en la percepción inmediata de los resultados materiales de la gestión, la imagen y el discurso del Intendente y en lo fundamental la visión que recogen y difunden los diversos medios de comunicación acerca de la IMM y su gestión.

Ello ha motivado que en la medida que los márgenes de realización material a lo largo de estos diez años han sido verdaderamente excepcionales en comparación con toda la historia anterior de la IMM particularmente en la segunda mitad del siglo XX, la percepción social sea muy clara en cuanto al reconocimiento de una gestión exitosa en el abordaje de los problemas urbanos tradicionales.

Por su parte, los atributos personales de comunicación que han caracterizado a los dos intendentes que se sucedieron en la administración, también han servido desde estilos muy diferentes para establecer una cierta comunicación con el conjunto de la población.

La tercera forma de conocer las características y naturaleza de la gestión municipal es a través de los medios masivos de comunicación, los que en su amplia mayoría han demostrado una suerte de indiferencia y animadversión hacia las propuestas y formas de gobierno de la IMM, con base en un cuestionamiento ideológico a su orientación.

El presente estudio, desde las formas de verificación empírica aplicadas, ha permitido comprobar la magnitud de esa desinformación generalizada de aspectos de suma relevancia de la gestión. Las nuevas instituciones de la descentralización, las funciones concretas de los CCZ, los programas sociales y culturales existentes, son tal vez los aspectos de la gestión peor conocidos por el común de la gente.

Ello es particularmente grave, ya que si un gobierno define la importancia de un cierto tipo de accionar, es ante todo para que sea conocido, usado y aprovechado por el conjunto de la ciudadanía, y ello no será nunca plenamente posible si ésta ni siquiera está enterada.

Una parte muy importante del presupuesto municipal está siendo afectada para que unos pocos sectores de la población conozcan y usen servicios y espacios institucionales. Pareciera que si existen dudas acerca del sentido de esos servicios e instituciones sería más lógico eliminarlas que continuar invirtiendo de esta forma.

Las propuestas programáticas han sido muy claras en cuanto a la necesidad de una gestión que junto con la excelencia en el adecuado cumplimiento de los denominados servicios urbanos tradicionales, ofrezca nuevos espacios de participación ciudadana y atienda determinados requerimientos de la sociedad en la perspectiva de nuevos y distintos valores de convivencia social y política.

El cumplimiento de este compromiso requiere de una institución particularmente locuaz en sus intenciones y en las cosas que ofrece al servicio de esa concepción. De lo contrario, se produce algo que en alguna medida está presente, que es un discurso programático determinado con una práctica de gestión y gobierno diferente.

Ello encierra importantes aspectos eminentemente políticos que habrá que ir resolviendo en cuanto a qué cosas efectivamente se desean impulsar y de qué manera. Pero una vez resueltas estas disyuntivas corresponde formular y aplicar consecuentemente una estrategia de información y comunicación socialmente eficaz (es decir que sepa llegar a las mayorías) y eficiente (es decir que use los dispositivos técnicamente adecuados con los menores costos).

Para ello se necesita concebir un complejo dispositivo multimedia que haga posible romper la dependencia de la comunicación con los medios masivos. A ellos hay que seguir llegando con comunicados precisos y coherentes, pero siendo plenamente conscientes que siempre eso será parcial y eventualmente sujeto a deformaciones.

Por lo tanto de lo que se trata es de proveerse de medios de comunicación propios, los que en las actuales circunstancias pueden y deben ser del tipo multimedia, es decir, usando para la transmisión de manera coherente y respetando los diversos códigos, diversos medios (electrónicos, murales, escritos, etc).

Pero no solamente es un problema de medios de comunicación, es también la elaboración de contenidos comunicacionales que a diversas escalas y con alcances diferentes sepan garantizar la coherencia de una gestión tan polivalente como es un gobierno municipal haciendo posible que en la percepción social se pueda observar y comprender la totalidad de la gestión por parte de la totalidad de la población.

A esto se le ha dado en llamar marketing institucional, por obvias vinculaciones con el mundo de la publicidad. Ello no debe ser un factor de menosprecio, precisamente los cambios sociales y culturales ocurridos plantean perentoriamente nuevas formas del diálogo político y social que es ineludible conocer y adoptar si se desea efectivamente llegar a la gente.

Una comunicación así concebida no necesariamente significa elevadas erogaciones. Tal vez exista algún mayor gasto en lo inmediato, pero de lo que se trata es de evaluar si sigue sirviendo ofrecer servicios que cuestan importantes cantidades de recursos sin impacto real.

Finalmente una estrategia en el sentido que se anota aquí debe complementar la prolija y minuciosa información que se le ofrece a la gente con determinadas propuestas de vida inherentes a la forma de usar la ciudad, de vivirla y de encarar el conjunto de relaciones interpersonales que cotidianamente se despliegan en el escenario urbano.

El pensamiento programático que ha estado inspirando el gobierno de Montevideo es muy claro en muchas de estas cosas. El problema es que no se ha sido tan claro en la forma de difundirlas.

3 Existe el antecedente de la “Carta de Derechos Vecinales de Montevideo”, firmada por el Intendente Municipal en diciembre/98, con motivo del 50° aniversario de la Declaración de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas

(El presente Informe fue elaborado en el marco del convenio suscrito el 20 de diciembre de 2000 entre la Intendencia Municipal de Montevideo y el Instituto de Investigación y Desarrollo)

Documento presentado por el IDES: A 10 años de descentralización: una mirada hacia delante (*) vecinet-notici@s vecinet@chasque.apc.org

· Dificultades del planeamiento participativo.

Documento presentado por el IDES:
A 10 años de descentralización: una mirada hacia delante (*)
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