Gobiernos
locales, descentralización y participación ciudadana en Montevideo
Seminario 10 años de
descentralización: un debate necesario
CAPITULO V
La
participación efectivamente
ocurrida
y sus sujetos
Dinámica del proceso de participación
El concepto de participación es relativamente vago e
impreciso. A los efectos de este trabajo se asume que la participación es toda
acción social de dos o más personas referida directa o indirectamente a la
gestión del gobierno municipal.
Ello desde una perspectiva amplia y genérica, en el
sentido de dar cabida a múltiples iniciativas colectivas a veces muy
indirectamente ligadas a la gestión municipal. A su vez, no se descarta la acción
individual, pero para su mención se la denominará como participación
individual.
En 1990 da inicio en Montevideo un proceso de
participación social, verdaderamente desconocido en toda la historia de la
ciudad y su municipio. Tal cual se señalaba, la descentralización
participativa compuso el eje vertebral del compromiso programático de la nueva
administración por lo cual constituyó una prioridad inocultable.
Sabido es que la primera formulación de la propuesta
descentralizadora fue vetada por la oposición política, lo cual implicó una
redefinición desde los orígenes mismos. Desde este punto de arranque es
posible identificar tres períodos en el proceso de participación:
Los primeros años estuvieron caracterizados por un gran vigor político en la búsqueda del nuevo diálogo social que se deseaba y en el contexto de la dificultades políticas interpuestas por la oposición.
Fue una etapa en donde la figura del otrora
coordinador zonal jugó un papel trascendente. Se trataba de proceder a una
convocatoria generalizada por los barrios para dar inicio a la nueva propuesta
de gobierno Para ello, los coordinadores zonales, prácticamente en soledad, ya
que el proceso de desconcentración se procesaba con suma lentitud, se lanzaron
a recorrer los barrios para "encontrar" al tejido social organizado,
compuesto por todo tipo de organizaciones y asociaciones existentes, a efectos
de invitarlas a una discusión democrática y abierta en cuanto a las
necesidades de las zonas y su orden de prioridades. Fue tal vez el momento de
mayor vigor y energía política en lo relativo a la prédica y puesta en práctica
del nuevo modelo.
El resultado de este primer esfuerzo, a los pocos meses
se manifestó en la constitución de un entramado relativamente numeroso de
organizaciones e instituciones en todas las zonas que comenzaron una discusión
ordenada y amplia acerca de las realidades zonales. Fue este el primer aporte a
la elaboración presupuestal de la IMM.
Acompañando este proceso jugó un papel de primer
orden la presencia frecuente del propio Intendente, reuniéndose con los vecinos
para el abordaje de los diversos temas puntuales de cada zona.
A su vez, jugó también un papel determinante, la
novedad de un aparato municipal que por primera vez, desde tal vez muchas décadas
atrás, actuaba influenciado por el deseo y las solicitudes de los vecinos.
El segundo período da inicio con la instalación de
las nuevas instituciones, surgidas del proceso de negociación política con la
oposición. En esta etapa una de las principales preocupaciones de vecinos y
actores de la descentralización, era la de completar el proceso de
desconcentración que hiciera posible efectivamente convertir a los Centros
Comunales Zonales, recientemente instalados, en agencias municipales capaces de
dar satisfacción a las demandas más inmediatas de las zonas.
Esto se convirtió en una fuente importante de
tensiones internas dadas las fuertes resistencias a la desconcentración de
parte de las instancias centrales (en ocasiones con el apoyo de los propios
jerarcas políticos).
Tal vez pueda constatarse que en este momento, con los
problemas de gestión inherentes a la lentitud del proceso desconcentrador y la
propia instalación de las Juntas y los Concejos, se comienza a percibir un
cierto debilitamiento del proceso de participación. Estimaciones hechas en esos
años, indican que los diversos representantes vecinales, a nivel de cada zona,
expresaban la existencia de diversos colectivos de unas 2000 personas
aproximadamente por zonal. Las votaciones para la elección de los Concejos
Vecinales revelaron cifras de participación un poco más elevadas en la medida
que se trata de una votación con carácter universal.
El tercer período da comienzo aproximadamente a partir
de 1998, casi simultáneamente a los primeros indicios de dificultades
financieras del gobierno municipal. En cierta forma ello opera sobre diversos
otros factores que tal vez ya existían y se expresa en un proceso de
languidecimiento de la participación, en especial de aquella que se refiere a
las nuevas instituciones de las administraciones locales. Se puede afirmar que
este periodo es el que aún discurre.
Participación y compromiso de gobierno
No es posible analizar la participación sin tener
presente otro conjunto de definiciones programáticas que son ineludibles para
comprender el proceso.
En tal sentido, un factor de fundamental importancia
para el desencadenamiento del proceso participatorio fue lo que se denominó
como un “nuevo estilo de gobernar”.
En ello lo esencial fue la reconsideración de la
actividad de gobierno como tal. En lugar de considerarla como un asunto de
Estado propio y exclusivo de los representantes electos por la ciudadanía, se
asume que la práctica gubernamental debe de ser lo más cristalina posible,
para permitir una transparencia de la gestión ante la opinión pública.
Pero aún más, se asume que dicha transparencia debe
jugar un papel educador en la comunidad, formando a los vecinos en los aspectos
técnicos de la gestión a efectos de poder comprender las implicaciones de las
diversas medidas de gobierno, y en definitiva poder optar y decidir con mayor
conocimiento y elementos de juicio.
Para lograr este propósito, absolutamente novedoso en
la política del municipio, se recorrieron –con aciertos y errores- una serie
de caminos en la búsqueda de los mecanismos más adecuados para ese propósito
democratizador y de educación ciudadana.
Tal vez las medidas más representativas de esto fueron
los Acuerdos Públicos del Intendente y las frecuentes recorridas de
discusión y trabajo por los barrios, junto con el equipo de gobierno, a efectos
de tomar contacto directo con los problemas y fomentar una relación cara a cara
con los vecinos. Saber llegar a lugares apartados y olvidados, con una actitud
de servicio y humildad, en clara oposición a la soberbia del sistema político
tradicional para con los problemas de la gente humilde y más necesitada.
La presencia de los diversos Directores en los barrios discutiendo problemas concretos y sus posibles
soluciones, también ha sido de extraordinaria importancia para la promoción de
una nueva cultura de gobierno en la que el común de la gente ha aprendido
muchos de los aspectos técnicos tradicionalmente esgrimidos para excluirla
haciendo posible más democracia y mejor ciudadanía.
Asimismo, otra forma de esta nueva manera de gobernar
puede encontrársela en la denominada política de convenios. Mediante
esta línea de trabajo, la administración municipal ha venido involucrando en
la gestión a múltiples organizaciones, asociaciones e instituciones, la mayoría
de ellas sin fines de lucro, en la actividad programática concreta.
Mediante los convenios, se identifican líneas de
trabajo socialmente necesarias y actores sociales organizados, expertos en esas
actividades específicas. De común acuerdo se definen objetivos, metodologías
y formas de evaluación, y se suscriben los convenios mediante los cuales la IMM
financia todo o parte de la actuación y se reserva el derecho de evaluar para
rectificar o ratificar el programa.
Los convenios han permitido realizar una gestión mucho más diversificada, con los operadores adecuados, transfiriendo simplemente costos del trabajo comprometido, y con la flexibilidad que permite el permanente proceso de evaluación. Se entiende que esta línea de trabajo es parte del proceso de participación porque aunque es remunerada involucra a asociaciones e instituciones sin fines de lucro que de por sí la mayor parte de ellas componen importantes referentes del tejido social organizado.
Los
espacios de participación
Cuando se piensa en el proceso de participación del
nuevo modelo político de la IMM usualmente se constriñe su consideración a
las nuevas instancias oportunamente institucionalizadas.
Efectivamente es allí en donde se dan las principales
innovaciones y en donde tal vez con mayor visibilidad se aprecia el nuevo
esquema, no obstante lo cual, a efectos de una certera consideración de la
realidad, la participación ha tenido (y seguramente ha de tener) expresiones
dinámicas y vigorosas desde otros ámbitos.
Por ello es que se ha asumido la necesidad de la
elaboración del siguiente cuadro con la aspiración de efectuar un exhaustivo
registro que permita considerar realmente las dimensiones de la participación.
Instancias
descentralizadas en las zonas
Instancias
temáticas centralizadas
Se trata de ámbitos centralizados de acuerdo a temáticas
específicas que formulan sus políticas y promueven la participación de
actores de dichos temas directamente.
Los principales temas que se expresan en esta modalidad
son: Jóvenes, Salud, Adultos Mayores, Mujer, Discapacitados, Deportes,
Actividades Culturales (la Carpa, programas educativos, el carnaval, la
presencia de elencos artísticos, talleres de teatro, etc)
Instancias
temáticas descentralizadas
Son programas temáticos de alcance zonal desarrollados
desde ámbitos zonales desconcentrados que responden a orientaciones
centralizadas aunque en coordinación con los gobiernos locales.
Ellos son: policlínicas, centros juveniles, hogares
diurnos, guarderías (comunitarias y de becas), comuna mujer, casas de la
cultura, bibliotecas, etc.
Participación
centralizada a escala municipal
Este tipo de participación tiene como su más
significativa expresión al denominado Grupo Promotor para el Desarrollo Urbano.
Se constituye de representantes de organizaciones empresariales, culturales,
cooperativas, educativas, ciertas dependencias estatales, entre otras.
Participación
individual
Este es el mecanismo tradicional previsto en donde la
demanda o la iniciativa se presentan individualmente. Esta modalidad puede tener
diferentes ventanillas de ingreso, de acuerdo al tema en cuestión, e inclusive
pueden existir diferentes alternativas para un mismo tema.
Como puede observarse, la "porosidad" del
gobierno municipal es sumamente extendida. Es factible incidir desde diversos
vértices en la gestión del gobierno departamental montevideano. Ello ha
sido una de las principales razones para la ampliación de su base social de
sustentación y su consiguiente legitimación.
Pero tal vez lo que en su momento haya sido una virtud,
en el presente evolucione hacia una dificultad.
Ocurre que esta multiplicidad de instancias de
participación encuentran relativamente pocos y no muy claros espacios de
coordinación, lo cual hace que con
frecuencia los procesos de participación sean aislados unos de otros, a veces
con contradicciones y lo que es más destacable, sin la posibilidad de potenciar
todos los esfuerzos comprometidos.
A ello debe agregarse la relativa ausencia de
directrices políticas que establezcan nítidamente los ejes centrales y
prioridades de la participación, Lo que en un momento fue muy positivo, en
cuanto a la apertura de múltiples espacios de participación en una suerte de búsqueda
del encuentro con la gente, ha ido evolucionando hacia un entramado
relativamente denso pero con poca cohesión.
Para matizar estas afirmaciones se puede advertir
evoluciones diferentes en las distintas instancias en donde existen
explicaciones políticas referidas a la conducción pero también causas que
remiten a la realidad del tejido social con las características anotadas al
inicio de este trabajo.
Las instancias descentralizadas en las zonas que
componen propiamente el modelo de la descentralización son las que quizás más
han somatizado esta evolución. Una
tendencia cada vez más marcada hacia la representación, ha debilitado el
funcionamiento de los colectivos de base, reduciendo los espacios de la
participación al funcionamiento de los Concejos y las Juntas muy determinados
por contenidos burocráticos en cuanto analizar expedientes y medidas
administrativas concretas. Las dificultades institucionales que se tratan en capítulo
aparte han incidido también en este sentido.
El Presupuesto Participativo ha sido un buen intento de
mitigar esta tendencia. Sin embargo, su complicada imbricación con la
programación presupuestal centralizada y la propensión a considerar el
planeamiento estratégico como un planeamiento de ordenamiento del territorio,
le ha quitado fuerza a este instrumento.
Del Presupuesto Participativo y del planeamiento
realizado con anterioridad, resultan diversas demandas concretas correctamente
expresadas en el territorio, pero no surgen grandes ideas fuerza para la zona
que se transformen en verdaderos ejes movilizadores del conjunto de la población
del lugar.
Las Comisiones Temáticas, en los temas que actúan y
en las zonas que funcionan se han constituido en espacios relativamente dinámicos
y vigorosos por su capacidad de nuclear actores interesados en temas y materias
específicas.
Las instancias temáticas centralizadas, han demostrado
una enorme potencialidad por su gran capacidad de convocatoria, inclusive con
las muy mejorables posibilidades que cada una de ellas ofrece. El problema es
que su coordinación con lo local-zonal con frecuencia es débil o no existe.
Además, se trata de una oferta muy amplia que por la vía de los hechos se ha
venido distribuyendo equitativamente en términos presupuestales sin valorar la
posibilidad de formular prioridades de unos temas sobre otros a efectos de
potenciar los impactos.
Las instancias temáticas descentralizadas en general
han tenido una gestión muy exitosa ya que ofrecen a nivel comunitario
determinados servicios y actividades concretas muy bien recibidas por la gente.
Ello ha habilitado a la generación de redes de usuarios de estas instancias con
una gran riqueza en cuanto a su potencial participativo. En este caso también,
las coordinaciones zonales no siempre existen, y se da una propensión al
aislamiento en la práctica concreta.
Finalmente, un aspecto que surge muy claramente como
factor de dificultades para la participación es la relativa falta de información. En general se conoce lo que
ocurre en la zona, pero se hace muy difícil disponer de una información
actualizada de la totalidad de la oferta de la IMM a escala de toda la ciudad.
Ello es una gran limitante ya que el comportamiento de la gente no es estático,
sino que en una ciudad de la escala de Montevideo, se observa una propensión a
los desplazamientos particularmente cuando se trata de actividades que
satisfacen necesidades o que se presentan como francamente atractivas.
Esta falencia no sólo le resta impacto a muchas de las
actividades implementadas, sino que además impide calibrar adecuadamente al
conjunto de la población la verdadera dimensión de la oferta municipal, que
por cierto no es poca.
Lo más grave es que la información no solamente no
llega a la población, sino que además, los propios CCZ no conocen todo lo que
ocurre y por lo tanto tampoco son capaces de responder ante quien les pregunten,
acerca de la oferta municipal fuera de la zona.
Los
Concejos Vecinales
Se puede decir que este órgano es el más
representativo del compromiso asumido en 1989 ya que es posible vincularlo a las
asambleas deliberantes establecidas en la Bases Programáticas para el Gobierno
Departamental de Montevideo entonces impulsadas por el Frente Amplio.
Su concreción evidentemente lo ubica en un contexto
totalmente distinto del imaginado en sus orígenes, pero no obstante ello en
buena medida ha continuado en el imaginario de la gente como la instancia más
ilustrativa del propósito democratizador del nuevo régimen político municipal
iniciado en 1990.
Por ello resulta útil detenerse a analizar su
composición, su funcionamiento y su evolución para poder extraer algunas
conclusiones para el futuro.
En 1999, Chávez y Goldfrank efectuaron una encuesta
autoadministrada a los concejales, consistente en un formulario que les fuera
entregado para su llenado. El nivel de respuestas obtenido alcanzó a la mitad
aproximadamente de los concejales electos. La proporción de respuestas
obtenidas en las 18 zonas permite asignarle elevada representatividad a estas
respuestas, dado que los porcentajes de formularios llenados son similares por
CCZ y a su vez tienen coherencia con otros elementos del perfilo zonal.
Los cuadros que siguen ofrecen los datos que se extraen
de esta investigación, contribuyendo a conocer con relativa precisión sus
característica.
*
Concejales Vecinales según sexo
|
Sexo |
% |
|
Masc. |
54 |
|
Fem. |
44 |
|
s/I |
2 |
|
Total |
100 |
*
Concejales Vecinales según edad
|
Edad |
% |
|
18-29 |
3 |
|
30-55 |
59 |
|
56+ |
35 |
|
S/I |
3 |
|
Total |
100 |
*
Ocupación de los Concejales Vecinales según sexo
|
Ocupación |
M |
F |
Total |
|
Empleado |
27 |
23 |
25 |
|
Comerciante
minorista |
7 |
2 |
5 |
|
Comerciante |
3 |
1 |
2 |
|
Profesional |
7 |
7 |
7 |
|
Docente |
2 |
6 |
4 |
|
Artesano |
2 |
2 |
2 |
|
Estudiante |
2 |
2 |
2 |
|
Trabajador
independiente |
11 |
7 |
9 |
|
Jubilado |
28 |
21 |
25 |
|
Ama
de casa |
0 |
14 |
6 |
|
Otros |
2 |
0 |
1 |
|
Desempleado |
7 |
7 |
7 |
|
Sin
información |
4 |
7 |
6 |
|
Total |
100 |
100 |
100 |
*
Concejales Vecinales según nivel educativo
|
Nivel |
% |
|
Primaria |
14 |
|
Secundaria
Incompleta |
11 |
|
Secundaria
Completa |
43 |
|
Docentes |
5 |
|
Universitario |
23 |
|
Educ.
militar |
1 |
|
No
contesta |
2 |
|
Total |
100 |
*
Concejales Vecinales según nivel de ingresos
|
Ingresos |
% |
|
Muy
bajos |
8 |
|
Bajos |
9 |
|
Medio/Bajos |
22 |
|
Medio/Altos |
20 |
|
Altos |
11 |
|
Muy
altos |
11 |
|
No
contesta |
19 |
|
Total |
100 |
|
Partido |
% |
|
P.
Colorado |
6 |
|
P.
Nacional |
4 |
|
Nuevo
Espacio |
2 |
|
FA/EP |
74 |
|
Ninguno |
2 |
|
No
contesta |
11 |
|
Total |
100 |
|
|
Muy
de
Acuerdo
|
Acuerdo
|
Neutro
|
Desac.
|
Mucho
Desac.
|
NS/NC
|
Total
|
Descentralización
traspasa poder a los vecinos.
|
26
|
32
|
28
|
4
|
1
|
9
|
100
|
|
Las
JL tienen en Cuenta a los CV |
11 |
40 |
34 |
3 |
3 |
100 |
|
|
Los
CV son inútiles |
4 |
12 |
21 |
34 |
21 |
8 |
100 |
|
Los
CV responden a Intereses poltico/partidarios |
5 |
13 |
26 |
33 |
14 |
9 |
100 |
Concejales
Vecinales según pertenencia a organizaciones sociales
|
Tipo |
N° |
% |
|
Fomento |
124 |
57% |
|
Político |
90 |
41% |
|
Sindicato |
32 |
15% |
|
Club
Social |
32 |
15% |
|
Salud |
31 |
14% |
|
APAL |
22 |
10% |
|
Mujer |
21 |
10% |
|
Tercera
E |
20 |
9% |
|
Coops |
19 |
9% |
|
Religioso |
18 |
8% |
|
Cultura |
16 |
7% |
|
Otro |
14 |
6% |
|
Comedor |
12 |
5% |
|
Comercial |
7 |
3% |
|
Ninguno |
6 |
3% |
Esta información, que tal vez a los dos años de haber
sido recogida ya tenga variantes, es muy reveladora en cuanto controvierte
ciertos prejuicios con frecuencia expresados para con este tipo de participación.
En materia de sexo, si bien hay mayoría de hombres
(54%), hay una significativa presencia femenina (44%).
En cuanto a la edad, el 59% se ubica en el tramo entre
30 y 55 años, y sólo un 35% tiene más de esa edad.
En la ocupación solamente hay un 25% de pasivos o
retirados, contra 25% de trabajadores activos obreros y empleados y un 9% de
trabajadores por cuenta propia.
El
nivel educativo indica que un 43% completó el Ciclo Secundario y un 23% cursó
o cursa estudios universitarios
El nivel de ingresos ubica a una mayoría del 42% en
los niveles medio- bajo y medio.-alto, 11% de nivel muy alto y 8% de nivel muy
bajo.
En cuanto a filiación política, un 74% expresa su
adhesión al FA/EP, en tanto un 12% se distribuye entre las demás alternativas
políticas.
La pertenencia a organizaciones sociales ubica a un 57%
proveniente de comisiones de fomento barrial, y a un 41% integrando algún
partido político.
En referencia a las opiniones vertidas acerca de los órganos
de la participación, existe en general una visión relativamente satisfecha y
del rol y funcionamiento de los órganos de la descentralización participativa.
CONCLUSIONES SOBRE CONCEJOS VECINALES Y PARTICIPACIÓN
CIUDADANA.
§
Como señala Alicia Veneziano[1]
los órganos de poder local de la descentralización de Montevideo se fundan en
dos principios de legitimidad diferentes. Las Juntas Locales, concebidas como ámbitos
de participación política, el principio de legitimidad es la representación
partidaria. En el caso de los Concejos Vecinales, concebidos como ámbitos de
participación social, el principio de legitimidad es la representación de
intereses.
§
Ahora bien, la primera hipótesis
que surge del análisis precedente es que los Concejos Vecinales se estarían
transformado en actores reconocidos por la sociedad y por diferentes agencias públicas
del conjunto del Estado (ello también se refleja en su nuevo vínculo con políticas
públicas del Gobierno Central o su participación en la co gestión de
Convenios con diversas agencias del Estado).
Aunque la mayoría de la opinión pública no dispone
del conocimiento y la información necesaria sobre el mapa institucional de la
descentralización la valoración social del rol atribuido a los Concejos es muy
elevada. Esto supone que existe una demanda de la abrumadora mayoría de la
opinión pública orientada hacia la existencia de este tipo de canal
institucional de participación ciudadana sobre el eje de la representación
social de los intereses vecinales.
§
Esta hipótesis, que desde
luego admite relevantes matices de acuerdo a los diferentes Centros Comunales
Zonales, aparece reforzada por la mera observación de los resultados de la
participación de los montevideanos en las elecciones abiertas y por voto
universal y secreto a los Concejos Vecinales.
En efecto, la participación en las elecciones para los
Concejos aumentó desde el 7.28% sobre el total del padrón electoral en 1993 al
8.77% en 1995 y el 11.2% en 1998. Es un Indicador simple pero relevante del
fortalecimiento de esta nueva institución.
§
Sin embargo, la segunda hipótesis
que surge del análisis precedente es que se observa una creciente distancia
entre los Concejos y los Concejeros con la base vecinal y con el tejido concreto
de organizaciones vecinales. Existe evidencia empírica, a partir de múltiples
entrevistas con Informantes calificados, de una creciente debilidad de la relación
entre los Concejos y las organizaciones vecinales. O de otro modo, existiría
una creciente distancia entre representantes sociales y representados.
La segunda hipótesis no es contradictoria con la
primera. Y debe interpretarse en este sentido: el 'fortalecimiento' que habrían
registrado los Concejos Vecinales, siendo en sí mismo muy frágil, tal como lo
muestra el Estudio de Opinión Pública realizado por IDES para la elaboración
de este Informe, se produce en tanto órganos de representación local que se
constituyen como sujetos institucionales de cierta visibilidad.
Pero la relación misma de representación tiende a
vaciarse de contenidos y de riqueza de prácticas de democracia directa e
involucramiento cotidiano de los vecinos con la vida real de las nuevas
instituciones de participación social.
§
La tercera hipótesis es que
el propio tejido de organizaciones vecinales que originalmente se encontraba en
la base de la promoción de los Concejos Vecinales se habría debilitado durante
los últimos años, a diferencia de lo sucedido en la primera etapa del proceso
de descentralización participativa abierto en Montevideo.
§
Finalmente, ¿cuáles son los
factores que pueden estar concurriendo en el "vaciamiento" de la
riqueza representativa de los Concejos Vecinales?
En primer lugar la distancia creciente entre los
Concejos Vecinales y los vecinos con sus organizaciones se debe a un factor
general (expuesto en el Capítulo 1) de cambio del entorno: la creciente
fragmentación social y socio territorial de la sociedad del departamento de
Montevideo.
En segundo lugar el aumento de esta distancia puede
obedecer, y en parte obedece, a la propia índole de las tareas de representación
de los Concejales y a la índole de los intereses y demandas puntuales de los
actores vecinales.
En otras palabras: mientras el Concejo Vecinal como
institución exige una visión más global – con independencia de la mayor o
menor eficacia de la aplicación y de los instrumentos mismos de planeamiento
estratégico y el presupuesto participativo – de las demandas locales,
vecinales y zonales para inscribirlas en un conjunto de prioridades y objetivos
mucho más amplios; las demandas del actor vecinal cada vez más fragmentado son
por definición también fragmentadas, articuladas en torno a reclamos puntuales
y en sí mismas carentes de vocación global.
En tercer lugar, y vinculado al punto anterior,
precisamente esta tensión entre las micro demandas vecinales puntuales y los
roles atribuidos a los Concejos Vecinales se ha traducido en una 'sobrecarga' de
las tareas y funciones de los Concejos y los concejaless como 'operadores
administrativos' de la 'respuesta rápida' de la administración municipal ante
reclamos puntuales y heterogéneos de los vecinos.
Esta ''especialización'' de los Concejos - también válida
para las Juntas - en la gestión de la operación administrativa de la respuesta
municipal rápida a la demanda puntual de los vecinos se ha visto favorecida por
el retraso del proceso de desconcentración de los servicios previsto.
Es razonable pensar que, dentro del nuevo impulso
previsto de la reforma administrativa estratégica de la estructura de gestión
de la I.M.M. (etapa ya en elaboración por el actual Gobierno Departamental) que
entre otros principios procura la re orientación de toda la organización hacia
su entorno, esta función y sobre carga tienda a desaparecer, o al menos
aminorarse, en el marco de una oferta de servicios municipales desconcentrados más
ágil, veloz, transparente y accesible a todos los ciudadanos.
En cuarto lugar es posible que, en el contexto normal
de la progresiva "rutinización" de la institucionalidad del sistema
descentralizado, no se hayan desarrollado con toda pertinencia ni las técnicas
de transferencia de los instrumentos de planeamiento estratégico o presupuesto
participativo ni acciones eficientes y eficaces de vínculo cotidiano entre los
Concejales y los agentes locales de la sociedad civil.
§
Finalmente persiste un
problema más de fondo que es inherente a la tensión entre demandas puntuales o
micro demandas y la función de representación social en el caso de los
Concejos Vecinales.
En efecto, más allá de la grave coyuntura de crisis
que experimenta el Uruguay a partir de fines de 1998, todas las transformaciones
estructurales y culturales reseñadas en el Capítulo 1 de este Informe plantean
los siguientes problemas o desafíos de fondo para cualquier diseño, y para los
supuestos normativos de cualquier diseño de descentralización y participación
ciudadana.
Como señalamos se configura un nuevo escenario creado
por: a) los cambios sociales del entorno (nuevas configuraciones familiares,
cambios en los barrios, pérdida de potencialidad integradora de la institución
escolar); b) la gradual modernización del sector público que vuelve técnicamente
innecesarias o disfuncionales las viejas mediaciones políticas con los
ciudadanos (un trámite jubilatorio, por ejemplo, es automático; el teléfono
es instalado mediante un rápido pedido impersonal, los pagos de cuentas se
pueden realizar en múltiples sitios y mediante distintos instrumentos de pago más
ágiles, etc.) y c) la creciente importancia de las relaciones de mercado en
todas las esferas de la vida social y el mundo del trabajo que se vuelve más
inestable, con su carga de incertidumbres, también vuelve más innecesarias o
'inútiles' las mediaciones políticas.
Este nuevo escenario, propio de una economía de
mercado más abierto, ha venido planteando una crisis creciente de funcionalidad
de las estructuras 'celulares' mediante las cuales (con modalidades muy
diferentes) el sistema de partidos uruguayo realizó su intermediación con las
demandas concretas de la ciudadanía.
Y por ello ha reforzado una percepción creciente de ''disfuncionalidad''
e "inutilidad" de las viejas prácticas de mediación cotidiana de los
partidos.
Pero las micro demandas de los ciudadanos y ciudadanas,
de los vecinos y vecinas no desaparecen por ello, al contrario, cabe pensar que
siguen sin encontrar adecuados "mostradores de entrada" dentro de un
Estado que formula sus políticas en términos de grandes programas de
desarrollo o modernización de los servicios y menos aún en términos de unas
relaciones de mercado definidas por las incertidumbres y sus crecientes impactos
negativos en el aumento de las desigualdades.
En este sentido el modelo adoptado hasta el presente de
Concejos Vecinales y Juntas Locales afronta un doble desafío.
Desde el punto de vista de los supuestos normativos de
la Descentralización Participativa ella pareciera exigir que las demandas
puntuales, heterogéneas y fragmentadas de los vecinos se reelaboren
'selectivamente' en un proceso de aprendizaje de definición de prioridades
zonales y de visión urbana más integral.
Pero al mismo tiempo esta transformación de las micro
demandas locales puede desnaturalizar su propia espontaneidad intrínseca y
acrecentar el problema de la distancia entre las instituciones locales y las prácticas
y demandas reales de los vecinos.
[1] " La Descentralización Participativa en Montevideo", Veneziano, Alicia. Revista regional arbitrada "Política & Gestión". No 2. 2001. Buenos Aires. Argentina.
(El
presente Informe fue elaborado en el marco del convenio suscrito el 20 de
diciembre de 2000 entre la Intendencia Municipal de Montevideo y el Instituto de
Investigación y Desarrollo)
INDICE
Introducción
Capítulo I: Un contexto de transformaciones sociales
Capítulo II: Estado y sociedad en la gestión municipal de Montevideo
Capitulo III: La descentralización desde la percepción de la población montevideana
Capítulo IV: Descentralización y eficacia
Capítulo V: La participación efectivamente ocurrida y sus sujetos
Capítulo VI: Sugerencias y recomendacionesVolver a Documentos
10 años de descentralización: un debate necesario
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10 años de descentralización:
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